Uzasadnienie
Pismem z dnia 13 maja 2026 r. K. S. (dalej: skarżący) wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy Mszana Dolna w sprawie rozgraniczenia działki ewidencyjnej nr [...] od działki ewidencyjnej nr [...] położonych w K. Skarżący podniósł, że postępowanie nr [...] tamuje bieg postępowania o sygn. akt [...] i opóźnia merytoryczne załatwienie sprawy.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Mszana Dolna wniósł o jej oddalenie, ewentualnie stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, że podejmował w sprawie czynności zmierzające do jej załatwienia, zaś czas trwania postępowania wynika przede wszystkim z wyjątkowo skomplikowanego stanu podmiotowego sprawy, konieczności ustalenia następców prawnych zmarłych stron postępowania oraz trudności związanych z dokonywaniem doręczeń osobom zamieszkałym na terenie Stanów Zjednoczonych Ameryki. Okoliczności te pozostają niezależne od organu.
Organ wyjaśnił, że w dniu 11.08.2020 r. do Urzędu wpłynął wniosek skarżącego w sprawie rozgraniczenia działki ewid. nr [...] od działki ewid. nr [...] położonych w miejscowości K., gmina Mszana Dolna. W toku postępowania organ ustalił, że jedna ze stron postępowania nie żyje, natomiast krąg jej następców prawnych nie został ostatecznie ustalony. Okoliczność ta uniemożliwiała dalsze merytoryczne prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego i z tych powodów postanowieniem z dnia 8.01.2021 r. organ zawiesił postępowanie administracyjne.
Postępowanie pozostawało zawieszone do dnia 05.08.2024 r. W okresie zawieszenia postępowania organ nie miał możliwości merytorycznego zakończenia sprawy przed uprzednim ustaleniem wszystkich stron postępowania.
Następnie organ ustalił, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Limanowej I Wydział Cywilny sygn. akt [...] z dnia 20.06.2024 r. spadek po E. K. nabyli: P. K., M. K., M. K., P. K. (syn P. i E.), K. T. i A. B. W dniu 28.12.2021 r. zmarł P. K., a spadek po nim zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Limanowej I Wydział Cywilny sygn. akt [...] z dnia 20.06.2024 r. nabyli: E. K., M. K., M. K., P. K. (syn P. i E.), K. T. i A. B. Przedmiotowe postępowanie ma bardzo skomplikowany charakter z uwagi na koniczność ustalenia stron postępowania, ich adresów zamieszkania, a także skutecznego dokonywania doręczeń osobom zamieszkałym na terenie USA, tym bardziej, że adresaci często zmieniają miejsce zamieszkania.
Nadto procedura doręczeń w USA różni się w zależności od stanu. W toku postępowania część przesyłek kierowanych do stron zamieszkałych na terenie USA nie została skutecznie doręczona, a część została uznana przez operatora pocztowego za zaginioną w międzynarodowym obrocie pocztowym. W związku z powyższym organ wielokrotnie ponawiał próby doręczeń oraz składał reklamacje do operatora pocztowego, a także ponawiał czynności związane z ponownym doręczeniem korespondencji, które uprzednio nie zostały skutecznie doręczone. Tak było 27.02.2026 r., gdy organ ponownie nadał korespondencję do stron postępowania zamieszkałych w USA, jednak przesyłki nie zostały skutecznie doręczone. W dniu 25.03.2026 r. i 21.04.2026 r. po raz kolejny nadano korespondencję do stron postępowania zamieszkałych w USA, jednak również bezskutecznie.
Jedna ze stron postępowania – A. P., odpowiadając na sugestie organu przedłożył organowi 14.05.2026 r. pełnomocnictwa udzielone przez zamieszkałych na stałe w USA: A. B., J. P. i E. K. Natomiast od M. K., M. K. oraz P. K. nie udało się uzyskać pełnomocnictw. W dniu 15.05.2026r. organ uzyskał adres e-mail M. K. Z kolei w dniu 25.05.2026 r. organ powziął informację, że J. Ł. zmieniła adres zamieszkania w związku z powyższym z uwagi na fakt, iż przesyłka z dnia 05.08.2024r. była dwukrotnie awizowana, a następnie zwrócona do urzędu, organ w dniu 27.05.2026 r. (przesyłka datowana na dzień 26.05.2026 r.) ponownie nadał przesyłkę.
Po podjęciu postępowania organ prowadził czynności zmierzające do skutecznego zawiadomienia wszystkich stron postępowania, w tym osób zamieszkałych na terenie USA. Czynności te okazały się szczególnie utrudnione z uwagi na problemy z ustaleniem aktualnych adresów stron, nieskuteczność doręczeń zagranicznych oraz zaginięcia części przesyłek w obrocie pocztowym międzynarodowym.
Organ podkreślił skomplikowany charakter sprawy z uwagi na liczbę stron postępowania, konieczność ustalenia następców prawnych po zmarłych uczestnikach postępowania oraz trudności związane z doręczeniami międzynarodowym. Pomimo tych trudności organ pozostawał w stałej aktywności procesowej, podejmując działania obejmujące m.in. ustalanie aktualnych adresów stron, ponawianie doręczeń zagranicznych, składanie reklamacji pocztowych, pozyskiwanie informacji dotyczących następców prawnych oraz działania zmierzające do ustanowienia pełnomocników dla stron przebywających poza granicami kraju.
Zatem brak jest podstaw do przyjęcia, iż organ pozostawał bezczynny lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Organ wielokrotnie ponawiał próby doręczeń, składał reklamacje do operatora pocztowego oraz podejmował działania zmierzające do ustanowienia pełnomocników dla stron zamieszkałych za granicą. Organ nie miał możliwości zakończenia postępowania z pominięciem tych czynności, bowiem prowadziłoby to do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady czynnego udziału stron w postępowaniu oraz zasady praworządności.
Postępowanie administracyjne nadal pozostaje w toku, a organ podejmuje czynności zmierzające do skutecznego zawiadomienia wszystkich stron oraz merytorycznego zakończenia sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie w zakresie, w jakim zmierzała do stwierdzenia, że Wójt Gminy Mszana Dolna dopuścił się bezczynności. Nie było natomiast podstaw do uznania tej bezczynności za rażąco naruszającą prawo ani do wymierzenia organowi grzywny.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2026.143, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Wniosek skarżącego dotyczył bezczynności organu w postępowaniu w sprawie dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości, a więc sprawy podlegającej rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.
Skarżący spełnił również warunek formalny wniesienia skargi. Zgodnie z art. 52 § 1 i art. 53 § 2b p.p.s.a. skarga na bezczynność może zostać wniesiona w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżący przed skierowaniem skargi do Sądu wniósł ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, który postanowieniem z dnia 10 marca 2026 r. uznał ponaglenie strony za uzasadnione.
Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że skarżący wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2020 r. wystąpił do Wójta Gminy Mszana Dolna o przeprowadzenie rozgraniczenia działki ewid. nr [...] stanowiącej jego własność od działki ewid. nr [...] K., Gmina Mszana Dolna.
W toku postępowania ustalono, że jeden ze współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej zmarł. W związku z koniecznością ustalenia jego następców prawnych organ zawiesił postępowanie. Po zmarłym dziedziczyło dziesięć osób, przy czym następnie zmarło jeszcze troje spośród ustalonych spadkobierców. Konieczne stało się zatem przeprowadzenie kolejnych postępowań spadkowych i ustalenie dalszych następców prawnych. Ostatecznie wydane zostały postanowienia stwierdzające nabycie spadku po wszystkich zmarłych. Obecnie nieruchomość sąsiednia stanowi współwłasność siedemnastu osób, z których sześć zamieszkuje na stałe w Stanach Zjednoczonych.. Niektóre z tych osób zmieniały miejsca zamieszkania, co powodowało dodatkowe trudności w ustaleniu ich aktualnych adresów i skutecznym doręczaniu korespondencji.
Na skutek ponaglenia wniesionego przez skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postanowieniem z dnia 10 marca 2026 r. stwierdziło, że organ dopuścił się bezczynności i wyznaczyło Wójtowi Gminy Mszana Dolna 14-dniowy termin na rozpatrzenie sprawy w formie prawem przewidzianej. Kolegium w szczególności wskazało, że organ nie wykonywał prawidłowo obowiązku informowania strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie oraz o przewidywanym terminie jej zakończenia.
Po zwrocie akt organ podejmował dalsze czynności zmierzające do zakończenia postępowania oraz na bieżąco informował skarżącego o przyczynach niemożności jego zakończenia. Pomimo tego do 13 maja 2026 r., kiedy skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, postępowanie rozgraniczeniowe nie zostało zakończone. Nie zostało ono zakończone również do dnia orzekania przez Sąd.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w tym przepisie. Stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność zachodzi, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Bezczynność organu oznacza zatem stan, w którym organ, pomimo upływu przewidzianego prawem terminu, nie załatwił sprawy przez wydanie decyzji, postanowienia albo podjęcie innego aktu lub czynności kończącej postępowanie. Dla stwierdzenia bezczynności nie jest konieczne ustalenie, że organ pozostawał całkowicie bierny i nie podejmował żadnych czynności. Podejmowanie czynności procesowych nie usuwa stanu bezczynności, jeżeli pomimo upływu właściwego terminu nie doszło do załatwienia sprawy.
Przedmiotem wniesionej w niniejszej sprawie skargi była bezczynność organu.
Oceniając zarzut objęty skargą, Sąd stwierdził, że na dzień jej wniesienia organ pozostawał w bezczynności. Pomimo upływu terminu załatwienia sprawy oraz dodatkowego terminu wyznaczonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postępowanie rozgraniczeniowe nie zostało zakończone. Nie został wydany akt kończący postępowanie ani nie nastąpiło jego zakończenie w innej prawem przewidzianej formie.
Okoliczność, że po zwrocie akt organ podejmował dalsze czynności i informował skarżącego o przyczynach niezakończenia postępowania, nie zmienia tej oceny. Zawiadomienia wydawane na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. służą wykonaniu obowiązku informacyjnego organu, lecz nie stanowią formy załatwienia sprawy. Nie zastępują również czynności prowadzących do wydania końcowego rozstrzygnięcia.
Rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 10 marca 2026 r. nie zwalniało Sądu z obowiązku dokonania samodzielnej oceny, czy w dacie wniesienia skargi występowała bezczynność. Miało jednak znaczenie dla oceny stanu postępowania, zwłaszcza że pomimo upływu wyznaczonego przez Kolegium terminu sprawa nadal nie została załatwiona.
Z tych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Wyznaczając Wójtowi Gminy Mszana Dolna 60 dniowy termin do zakończenia postępowania poprzez wydanie stosownego aktu kończącego postępowanie Sąd uwzględnił, że termin ten powinien z jednej strony mobilizować organ do sprawnego zakończenia postępowania, z drugiej zaś uwzględniać charakter sprawy, jej aktualny stan oraz zakres czynności pozostałych do wykonania.
Postępowanie rozgraniczeniowe wymaga zapewnienia czynnego udziału wszystkim współwłaścicielom nieruchomości objętych rozgraniczeniem. W rozpoznawanej sprawie po stronie współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej występuje kilkanaście osób, w tym sześć osób zamieszkujących na stałe poza granicami Polski. Okoliczności te powodują, że zakończenie postępowania w terminie 14 dni (jak wcześniej określiło SKO) byłoby niemożliwe, zwłaszcza że zachodzi potrzeba dokonywania doręczeń zagranicznych oraz przeprowadzenia dalszych czynności z udziałem uprawnionego geodety. Termin 60 dni Sąd uznał natomiast za wystarczający do podjęcia pozostałych czynności i wydania aktu kończącego postępowanie, a zarazem uwzględniający fakt, że sprawa została wszczęta już w 2020r., krąg stron został ostatecznie ustalony, a postanowienia spadkowe dotyczące następców prawnych wszystkich zmarłych współwłaścicieli zostały wydane.
Wyznaczając powyższy termin, Sąd miał również na uwadze, że obowiązujące przepisy przewidują instrumenty pozwalające na sprawne przeprowadzenia dalszego postępowania, w szczególności: obowiązek ustanowienia pełnomocnika do doręczeń przez strony zamieszkałe poza granicami kraju (co zresztą już częściowo zostało zrealizowane przez organ), skutki niewskazania takiego pełnomocnika oraz zasadę, zgodnie z którą nieusprawiedliwione niestawiennictwo prawidłowo zawiadomionych stron nie wstrzymuje czynności geodety, którego organ niezwłocznie powinien ustanowić.
Posługując się określeniem "załatwienie sprawy", Sąd nie przesądza treści przyszłego rozstrzygnięcia ani sposobu zakończenia postępowania. Obowiązkiem organu jest dokonanie samodzielnej oceny przesłanek wynikających z ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne i zakończenie postępowania w jednej z form przewidzianych przepisami prawa. Sąd nie mógł zobowiązać organu do wydania decyzji o określonej treści.
Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, ma obowiązek stwierdzić jednocześnie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu stwierdzona w tej sprawie bezczynność nie miała takiego charakteru. Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy opóźnienie w załatwieniu sprawy jest znaczne, oczywiste i nie znajduje racjonalnego usprawiedliwienia, a sposób działania organu świadczy o lekceważeniu obowiązków nałożonych przepisami prawa albo o braku jakiejkolwiek należytej dbałości o sprawne zakończenie postępowania. Długość postępowania, choć jest okolicznością istotną, nie może być jedynym kryterium tej oceny. Konieczne jest uwzględnienie charakteru sprawy, stopnia jej skomplikowania, przyczyn opóźnienia oraz rzeczywistego sposobu działania organu.
Postępowanie w niniejszej sprawie trwa niewątpliwie bardzo długo. Znaczna część tego okresu była jednak związana z okolicznościami niezależnymi od organu. Śmierć jednego ze współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej spowodowała konieczność ustalenia dziesięciu następców prawnych. Następnie zmarło jeszcze troje spośród tych osób, co wymagało przeprowadzenia kolejnych postępowań spadkowych i ustalenia dalszych następców prawnych. Ostatecznie krąg współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej objął siedemnaście osób. Sześć z nich zamieszkuje w Stanach Zjednoczonych, a na dodatek część współwłaścicieli zmieniała adresy.
Okresów zawieszenia postępowania oraz opóźnień wynikających z przyczyn niezależnych od organu nie można automatycznie traktować jako przejawu rażącego naruszenia prawa. Stosownie do art. 35 § 5 k.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się między innymi okresów zawieszenia postępowania, a także okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu.
Organ podejmował próby ustalenia aktualnych adresów stron i doręczenia im korespondencji. Po rozpoznaniu ponaglenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykonywał również obowiązek informowania skarżącego o przyczynach dalszego niezakończenia sprawy. Nie można zatem przyjąć, że pozostawił wniosek skarżącego bez biegu albo całkowicie zaniechał prowadzenia postępowania.
Niewykonywanie we wcześniejszym okresie obowiązku określonego w art. 36 § 1 k.p.a. stanowiło naruszenie prawa i zostało trafnie dostrzeżone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Uchybienie to nie jest jednak, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wystarczające do przypisania bezczynności charakteru rażącego. Brak prawidłowych zawiadomień o przyczynach zwłoki nie był bowiem zasadniczą przyczyną niezakończenia postępowania. Przyczynami tymi były przede wszystkim wielokrotne następstwo prawne po zmarłych współwłaścicielach, liczba stron oraz trudności związane z ustalaniem ich adresów i dokonywaniem doręczeń, w tym doręczeń zagranicznych. W konsekwencji, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd nie znalazł również podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Zastosowanie środka przewidzianego w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny. Przy rozstrzyganiu w tym przedmiocie należy uwzględnić stopień naruszenia obowiązku terminowego załatwienia sprawy, przyczyny opóźnienia, zachowanie organu oraz potrzebę jego dodatkowego zdyscyplinowania.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy samo zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 60 dni stanowi wystarczający środek służący doprowadzeniu postępowania do zakończenia. Organ podejmował czynności zmierzające do ustalenia pełnego kręgu stron i zapewnienia im udziału w postępowaniu, a powstałe opóźnienie było w znacznej części następstwem okoliczności od niego niezależnych. Po wydaniu postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze organ zmienił również sposób wykonywania obowiązku informacyjnego wobec skarżącego. Nie zachodziła zatem potrzeba stosowania dodatkowej sankcji finansowej.
Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny oraz ustalenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a.