Uzasadnienie
Decyzją z dnia 9 kwietnia 2024 r., znak: 010070/680/3901343/2023, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zmienił wysokość przyznanego T. W., zwanemu dalej skarżącym, świadczenia wychowawczego na dziecko L. W.:
- - na okres od 1 czerwca2023 r. do 31 grudnia 2023 r. w kwocie 500 zł miesięcznie,
- - na okres od 1 stycznia 2024 r. do 31 stycznia 2024 r. w kwocie 800 zł miesięcznie. Od powyższej decyzji, w dniu 7 maja 2024 r. odwołanie wniósł skarżący.
W dniu 29 maja 2025 r. skarżący złożył ponaglenie w sprawie rozpoznania odwołania od ww. decyzji.
Pismem z dnia 29 kwietnia 2026 r. (data wpływu do organu 7 maja 2026 r.) skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w rozpoznaniu odwołania od decyzji z dnia 9 kwietnia 2024 r.
Skarżący wniósł o:
- - stwierdzenie bezczynności organu,
- - zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt sprawy,
- - stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- - zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w dniu 6 maja 2024 r złożył odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji (z akt sprawy wynika, że odwołanie wniesiono w dniu 7 maja 2024 r.). Mimo złożenia ponaglenia. do chwili złożenia przedmiotowej skargi organ nie rozpoznał odwołania.
Skarżący dodał, że zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego sprawa powinna zostać rozpatrzona bez zbędnej zwłoki, w terminach określonych ustawowo. Brak działania organu narusza prawa skarżącego, jako strony postępowania. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniach odwoławczych, w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zasada działania organu "bez zbędnej zwłoki" to jedna z podstawowych zasad szybkości i wnikliwości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 1 k.p.a.). Nakazuje ona organom administracji załatwianie spraw tak szybko, jak to jest możliwe, bez nieuzasadnionego czekania, przy użyciu najprostszych środków. Tymczasem w niniejszej sprawie od złożenia dowołania od decyzji minęły dwa lata (bez kilku dni). Nie ma żadnego usprawiedliwiania dla organu, by tak długo rozpoznawać sprawę, która nie jest skomplikowana ani zawiła.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.
Organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i podał, że w wyniku rozpoznania odwołania decyzją z dnia 13 maja 2026 r. utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji.
W dalszej części odpowiedzi na skargę organ powołał przepisy i wskazał na motywy, z powodu których utrzymał w mocy decyzję objętą odwołaniem.
Wojewódzki Sąd administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w określonych przypadkach, w tym w zakresie wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a.).
Z kolei, zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W przypadku niezasadności skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).
Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2).
Wymogu tego skarżący w przedmiotowej sprawie dopełnił, wnosząc ponaglenie.
Podkreślić należy, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenia postępowania są to dwa stany zaniechania (zwłoki) organu administracji publicznej, odrębnie typizowane, choć powodujące takie same konsekwencje prawne.
Zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania zaś to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Bezczynność zachodzi zatem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1987/2018).
Sąd rozpatrując skargę na bezczynność organu nie ocenia zatem zgodności z prawem wydanego przez organ aktu administracyjnego, lecz bada, czy w sytuacji obowiązku organu jego wydania, do tego doszło, czy też nie.
Ogólne terminy załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym zostały określone w art. 35 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a).
Przepisy szczególne mogą określać inne terminy rozpoznania sprawy. Zarazem, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
Przedmiotowa skarga poprzedzona została ponagleniem, dlatego Sąd mógł ją poddać merytorycznej ocenie.
Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, wobec postanowień art. 119 pkt 4 P.p.s.a.
Zdaniem składu orzekającego Sądu w niniejszej sprawie skarga zasługiwała na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie, co potwierdza analiza akta administracyjnych, jakim dysponował Sąd, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zdaniem Sądu, dopuścił się bezczynności w postępowaniu w przedmiocie rozpoznania odwołania skarżącego z dnia 7 maja 2024 r. od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 kwietnia 2024 r. o zmianie wysokości świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2023/2024..
Z akt administracyjnych sprawy, przekazanych Sądowi wraz ze skargą na bezczynność, wynika, że Prezes po wydaniu w pierwszej instancji decyzji w dniu 9 kwietnia 2024 r. i wniesieniu od niej odwołania w dniu 7 maja 2024 r., kwestionującego zasadność tego rozstrzygnięcia, pozostawał bezczynny aż do momentu wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji, co nastąpiło dopiero w dniu 13 maja 2026 r. i to pomimo wniesienia przez skarżącego uprzednio ponaglenia w dniu 29 maja 2025 r., a następnie skargi na bezczynność Prezesa ZUS do sądu administracyjnego, która została nadana w dniu 4 maja 2026 r., a wpłynęła do organu w dniu 7 maja 2026 r. Powyższy stan jest bezsprzeczny.
Sam organ przyznał, że doszło do opóźnienia w rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji pierwszoinstancyjnej. W momencie wpływu skargi nie wydał jeszcze decyzji. Uczynił to dopiero w dniu 13 maja 2026 r., po wpłynięciu skargi do sądu administracyjnego, ale przed wyrokowaniem w niniejszej sprawie.
Taki stan rzeczy, wobec postanowień art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., zobowiązywał Sąd do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w postępowaniu odwoławczym.
Ponadto, Sąd zaznacza, że mógł orzekać o stwierdzeniu bezczynności, gdyż jedynie "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19).
Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.
Wydanie jednakże tak późno decyzji przez Prezesa ZUS, jako organu odwoławczego w dniu 13 maja 2026 r. wobec postanowień art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. obligowały Sąd do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania Prezesa ZUS do wydania aktu administracyjnego (decyzji) w postępowaniu odwoławczym, o czym Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku. Wydanie przez organ decyzji po wpłynięciu skargi, ale jeszcze przed wyrokowaniem niweczy bowiem możliwość zobowiązania organu przez Sąd do wydania stosownego aktu z uwagi na zaistniałą bezprzedmiotowość w tym zakresie.
Sąd nie stwierdził, by bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Nie ulega wątpliwości, że strona ma prawo do załatwienia jej sprawy w rozsądnym terminie. Ogólne terminy załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym zostały określone w art. 35 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3 art. 35 k.p.a.).
Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy naruszenie prawa posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe naruszenie." Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy - w przypadku bezczynności, ani samo podejmowanie działań w dużych odstępach czasu - w przypadku przewlekłości. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a zachodzi m.in. w razie jawnego natężenia braku woli organu do załatwienia sprawy.
Co prawda w orzecznictwie wskazuje się, że z reguły dopiero sytuacja, gdy długość postępowania stanowi wielokrotność (kilkunastokrotność) miary czasu wyznaczonego przez prawodawcę jako maksymalny termin załatwienia sprawy, pozwala mówić o przekroczeniu na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, iż nie budzi wątpliwości ocena uznająca go za przekroczenie kwalifikowane (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. akt II GSK 2460/24; LEX nr 3827770), to skład orzekający Sądu w tej sprawie, mając świadomość rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji po prawie dwóch latach, wziął pod uwagę powszechnie znaną okoliczność bardzo dużej ilości spraw do rozpoznania w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych dotyczących świadczeń wychowawczych. Istotnie, za słuszne uznać należy i te argumenty, w których podnosi się, że jest to wyłącznie kwestia organizacyjna. Nie powinna być więc ona, przesądzająca dla oceny, czy tak długotrwałe postępowanie odwoławcze nosi, czy nie nosi, cechy rażącego naruszenia prawa.
Podkreślić jednakże należy, że każda sprawa, w której taki stan rzeczy ma miejsce powinna być oceniana z uwzględnieniem jej indywidualnych aspektów. Środki prawne z art. 149 § 2 P.p.s.a. powinny być stosowane w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Sąd póki co nie dopatrzył się w postępowaniu takiego negatywnego nastawienia organu odwoławczego przejawiającego się brakiem poszanowania respektowania prawa. Wyjątkowo Sąd uznał zatem, że w rozpoznawanej sprawie nie mógł nie wziąć również pod uwagę przy ocenie kwalifikacji naruszenia przez organ odwoławczy prawa wskazanego aspektu dużej ilości spraw świadczeń wychowawczych do rozpatrzenia przez ZUS. Ponadto, zwrócić należy uwagę, że przecież celem skargi na bezczynność jest zwalczanie stanu niedziałania organu i nierealizowania przez niego przyznanych mu stosownymi przepisami kompetencji. Skoro w niniejszym przypadku skarżący złożył odwołanie od kwestionowanej nim decyzji pierwszoinstancyjnej w dniu 7 maja 2024 r., zaś ponaglenie, które jest środkiem procesowym, którego przedmiotem jest wyłącznie ocena terminowego załatwienia sprawy toczącej się przed organami administracji, wniósł dopiero w dniu 29 maja 2025 r., zaś skargę na bezczynność nadał 4 maja 2026 r., to okoliczności te kładą się cieniem w kwestii rażącego naruszenia prawa przez organ.
Oczywiście, że Sąd nie akceptuje co do zasady aż tak długiego rozpoznawania odwołania. Zwrócić należy jednak uwagę, że wniesienie ponaglenia po roku od złożenia odwołania od decyzji, które ma zakończyć się, po rozpoznaniu ponaglenia wydaniem postanowienia, w którym wskazuje się, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a.), zaś w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości:
- a) zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone,
- b) zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości,
- - świadczy o tym, że sprawa ta nie stanowiła widocznie, aż takiego priorytetowego znaczenia dla skarżącego. Co najmniej godził się on na taki stan rzeczy, skoro nie skorzystał z tej właściwej instytucji procesowej już po dwóch miesiącach od wniesienia odwołania. Złożona interwencja drogą elektroniczną (8 lipca 2024 r.) stanowi wprawdzie przejaw zainteresowania skarżącego, ale nie zmierza do osiągnięcia właściwego i pożądanego celu stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynności i czy miała ona kwalifikowaną postać. To postanowienie wydawane w rozpoznaniu ponaglenia kończy wypowiedź organu administracji wyższego stopnia w kwestii zarzucanego w ponagleniu nieterminowego załatwienia sprawy.
Nade wszystko, samą skargę na bezczynność skarżący także wniósł później niż to powinien był uczynić, by zwalczyć skutecznie stan braku aktywności organu odwoławczego w niniejszej sprawie.
To wszystko legło u podstaw nieuznania przez Sąd w niniejszej sprawie, że bezczynność, której niewątpliwie dopuścił się organ odwoławczy, miała cechy rażącego naruszenia prawa. Nadto, skarżący osiągnął już swój cel. Skutkiem bowiem wniesienia skargi na bezczynność było w końcu rozpoznanie jego odwołań od kwestionowanych przez niego decyzji organu pierwszej instancji.
W pozostałym zakresie skład orzekający Sądu uznał więc, że należało oddalić skargę na bezczynność.
Rozważając zastosowanie, bowiem środków przewidzianych w art. 149 § 2 P.p.s.a. w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Ponadto, Sąd wziął także pod uwagę, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona - celowego unikania załatwienia sprawy - a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt III SAB/Wr 1678/20).
Sąd uznał, że pomimo długotrwałego rozpoznawania odwołania skarżącego, z którego to czasookresu strona z pewnością nie jest zadowolona, nie dopatrzył się jednak takiej złej woli organu, która by się cechowała celowym unikaniem rozpoznania odwołania i nieprzestrzegania na przyszłość obowiązujących w tym względzie regulacji prawnych.
Sąd jest zdania, że sam fakt bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. Gdyby taki był zamiar ustawodawcy, wówczas przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. obligowałby wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie przewidywał taką możliwość. Przewidziane w ustawie jedynie fakultatywne działanie sądu - bez sprecyzowania przesłanek przyznania sumy pieniężnej - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka zależy od oceny sądu, a przesądzające są konkretne, szczególne okoliczności faktyczne danej sprawy.
Przeciwko zastosowaniu środka na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w tej sprawie przemawia też ocena o braku rażącego naruszenia prawa przez organ oraz brak przedstawienia przez stronę skarżącą i jego pełnomocnika konkretnej argumentacji, przemawiającej za przyznaniem jej wnioskowanej sumy pieniężnej.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. w zakresie kosztów sądowych i w zakresie przyznania sumy pieniężnej, orzekając, jak w punkcie III sentencji wyroku.