Uzasadnienie
Pismem z 13 kwietnia 2026 r. skarżący E.S.P. – obywatel Argentyny - złożył skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia o złożonym wniosku dot. zezwolenia na pobyt czasowy.
Zawnioskował o: stwierdzenia bezczynności; zobowiązania organu do załatwienia sprawy; przyznania na rzecz skarżącej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143; dalej p.p.s.a.) od organu sumy pieniężnej 500zł; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Argumentując zasadność skargi Strona podniosła, że do dnia skargi zaświadczenie nie zostało doręczone, wobec czego organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. Wskazał na wniesienie 5 października 2025 r. ponaglenia pomimo, że zaświadczenie nie jest sprawą administracyjną, wobec czego bezczynność w jego wydaniu nie podlega zaskarżeniu ponagleniem, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Jednak to ponaglenie miało na celu przypomnienie organowi o konieczności wydania zaświadczenia w terminie 7 dni zgodnie z art. 217 k.p.a. Uzasadniając wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 500,00 zł wskazał na jej charakter prewencyjny i kompensacyjny służący zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej.
Zaakcentował, że uzyskanie wnioskowanego zaświadczenia ma dla cudzoziemca ogromne znaczenie, albowiem bez niego nie jest w stanie wykazać, że złożył w terminie wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy wraz z wymaganymi załącznikami, a zatem że jego pobyt w Polsce może być uznawany za legalny, a nieposiadanie zaświadczenia wzbudza nieufność wśród pracodawców i właścicieli lokali mieszkalnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał na chronologię zdarzeń. Przyznał, że 1 września 2023 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w P. został przesłany wniosek o udzielenie Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz pełnomocnictwo udzielone 19 sierpnia 2023 r. M. S. Dnia 23 września 2024r. akta zostały przesłane do Wojewody Śląskiego zgodnie z właściwością. Następnie 8 sierpnia 2025r. pełnomocnik złożył wniosek o wydanie spornego zaświadczenia, a 5 października 2025r. – ponaglenie. W dniu 10 października w/w pełnomocnik otrzymał informację o odwołaniu jego pełnomocnictwa i ustanowieniu nowego. Organ podkreślił, że przez 6 miesięcy M. S. nie kontaktował się ani nie powiadomił, że nadal wnosi o wydanie zaświadczenia. Pomimo wielokrotnych prób kontakt z w/w był bezskuteczny. W dniu 13 kwietnia 2026r. w/w pełnomocnik złożył skargę do sądu wraz z nowym pełnomocnictwem z 28 października 2025r. Dnia 20 kwietnia 2026r. organ wystawił żądane zaświadczenie.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze zaznaczono znaczny wzrost liczby prowadzonych spraw oraz zmianę przepisów, która spowodowała wzrost ilości czynności administracyjno-prawnych. Powołano się na art. 100d ustawie z dnia z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa zwana dalej u. o p.o. U. (t.j. Dz. U. 2025 r. poz. 337 ze zm.) zawieszający bieg terminów. Wskazano na rozpatrywanie spraw wg kolejności. Odnośnie żądania sumy pieniężnej wskazano na art. 108 ustawy o cudzoziemcach i legalność pobytu od daty złożenia wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga co do zasady zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy tych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., sądy administracyjne są uprawnione do rozstrzygania skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanym przypadku przedmiotem sprawy jest skarga na bezczynność w zakresie wydania zaświadczenia o określonej treści.
W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że o ile samo zaświadczenie (w zakresie jego treści), jako akt organu władzy publicznej, nie podlega kontroli sądowo-administracyjnej, nie dotyczy bowiem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to czynność jego wydania ma już taki charakter. Zainteresowany ma więc uprawnienie wynikające z przepisów prawa do tego, aby wobec niego została podjęta czynność z zakresu administracji publicznej, polegająca na wydaniu mu zaświadczenia. Bezczynność w podejmowaniu takiej czynności podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. T. Brzezicki, P. Brzozowski, "Skarga na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych", Casus 2011, nr 3, s. 18 za M. Jaśkowska, "Komentarz aktualizowany do art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego" teza 2, publ. LEX). Także w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko o dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r. o sygn. akt II OSK 465/08, publ. CBOSA).
Przedmiotem postępowania organu w niniejszej sprawie było załatwienie wniosku o wydanie zaświadczenia o ściśle skonkretyzowanej treści. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.).
Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Co istotne, zgodnie z § 3 tego artykułu zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 § 1 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia cechuje się szczególną, uproszczoną procedurą. Ten szczególny charakter ujawnia się zwłaszcza w tym, że w ramach tego postępowania obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek inicjujący to postępowanie, jest dokonanie w pierwszej kolejności porównania treści żądania strony ze stanem wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaznaczyć należy, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, to jest ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji.
W konsekwencji, postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia może zakończyć się przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, lub przez odmowę wydania zaświadczenia, np. gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi umożliwiającymi potwierdzenia faktów lub stanu prawnego, gdy wnioskodawca nie ma interesu prawnego, gdy organ nie może spełnić żądania odnośnie treści zaświadczenia, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Zatem po złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia strona powinna uzyskać albo zaświadczenie o żądanej treści, albo postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia bądź postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści.
Termin na wydanie zaświadczenia lub postanowienia w sprawie odmowy jego wydania, określony w art. 217 § 3 k.p.a., stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. co oznacza, że ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane w k.p.a. nie mogą być stosowne nawet odpowiednio (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Tak określony termin nakłada na organ, do którego został złożony wniosek, duży rygoryzm co do sprawności prowadzonego postępowania związanego z rozpatrzeniem żądania wydania zaświadczenia, albowiem podstawowym nakazem dla organu jest w tym przypadku działanie nieujawniające zbędnej zwłoki.
Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z 8 sierpnia 2025 r. strona, za pośrednictwem pełnomocnika działającego w jej imieniu w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego złożenie przez stronę wniosku o udzielenie stronie zezwolenia na pobyt czasowy w określonej dacie.
W dniu 5 października 2025 r. wpłynęło do Wojewody ponaglenie strony na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 217 § 3 k.p.a., a 13 kwietnia 2026 r. złożono skargę na bezczynność.
Pismem z dnia 20 kwietnia 2026 r. Wojewoda wydał zaświadczenie potwierdzające złożenie przez skarżącego w dniu 1 września 2023 r. wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.
Wynikający z powyższego czas reakcji organu na złożony przez stronę wniosek o wydanie zaświadczenia niewątpliwie wskazuje na zasadność sformułowanego w skardze zarzutu bezczynności Wojewody w wydaniu tegoż zaświadczenia. Z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. należy wnosić, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 tej ustawy lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Powołany już wcześniej przepis art. 217 § 3 k.p.a. stanowi, że zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Dopuszczalne jest przekroczenie terminu określonego w art. 217 § 3 k.p.a., jeżeli jest to uzasadnione wymogami postępowania wyjaśniającego. Niedochowanie tego terminu, a nawet jego wielokrotne przekroczenie może być bowiem uzasadnione koniecznością podejmowania określonych czynności przez organ, jednakże w przypadku niemożności załatwienia sprawy w wymaganym terminie, stosownie do treści art. 36 k.p.a., organ powinien wyznaczyć dodatkowy termin, podając przyczyny zwłoki (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 625/21).
Przekroczenie terminu z art. 217 § 3 k.p.a. usprawiedliwiać będzie także konieczność wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku, o ile, czynność procesowa organu podjęta zostanie w tym zakresie bez zbędnej zwłoki.
Analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia, albowiem zaświadczenie zostało wydane w dniu 20 kwietnia 2026 r., podczas gdy wniosek o jego wydanie wpłynął do organu w dniu 8 sierpnia 2025 r. Wojewoda wydał zaświadczenie z przekroczeniem 7 dni licząc od dnia kiedy do organu wpłynął stosowny wniosek o wydanie zaświadczenia, nadto, nastąpiło to dopiero po wniesieniu skargi. Wprawdzie organ powołuje się na odwołanie pełnomocnictwa i niemożność kontaktu z pełnomocnikiem, ale okres między żądaniem zaświadczenia a informacją o odwołaniu pełnomocnictwa wynosił już 2 miesiące. Poza tym z akt sprawy nie wynika aby organ, w wyniku złożenia przez skarżącego cofnięcia pełnomocnictwa i ustanowienia nowego pełnomocnika, przeprowadzał jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające odnoszące się do przedmiotu tego wniosku.
Z tych względów Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - stwierdził bezczynność Wojewody w sprawie wydania zaświadczenia oraz stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach powinno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
W realiach badanej sprawy zwłoka organu w wydaniu zaświadczenia nie ma charakteru kwalifikowanego. W ocenie Sądu zwłoka organu w załatwieniu sprawy z wniosku strony o wydanie zaświadczenia nie uzasadnia przyjęcia, że organ naruszył prawo w sposób dający podstawę do orzeczenia bezczynności tego organu mającej charakter rażącego naruszenia prawa. Nowy pełnomocnik nie poparł wniosku, a z odwołanym organ nie mógł się skontaktować.
Sąd nie zobowiązał organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego kończącego postępowanie lub dokonania czynności, gdyż na dzień wyrokowania sprawa została już załatwiona na skutek wydania w dniu 20 kwietnia 2026 r. zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. Skoro zaś przed rozpoznaniem skargi organ załatwił sprawę wydania zaświadczenia w przewidzianej prawem formie, to postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odpadła bowiem przesłanka wydania orzeczenia na podstawie ww. przepisu, tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu.
Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., oddalił wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej bowiem uznał, że przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej nie jest uzasadnione okolicznościami sprawy, w szczególności mając na uwadze, że stwierdzona bezczynność organu nie miała postaci kwalifikowanej.
O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a.
- - ---------------------- 7