Uzasadnienie
Pismem z 20 kwietnia 2026 r. Fundacja [...] w W. (dalej: Fundacja, Skarżąca) złożyła skargę na bezczynność [...] w K. (dalej: [...], Organ) w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej.
Skarżąca zarzuciła [...] naruszenie: art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902), dalej jako "u.d.i.p.", przez nieudzielenie informacji w pełnym żądanym zakresie; art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez niewydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wniosła o zobowiązanie [...] do rozpatrzenia wniosku i udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie w terminie 14 dni od doręczenia odpisu wyroku, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od [...] sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zawnioskowała także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143; dalej jako "p.p.s.a.").
Z akt sprawy wynika, że we wniosku, który wpłynął do [...] w dniu 23 marca 2026 r., Skarżąca domagała się informacji dotyczących świadczeń polegających na przerwaniu ciąży wykonanych w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2025 r. W szczególności żądanie obejmowało: liczbę świadczeń z podziałem na miesiące i ustawowe podstawy ich wykonania; dane o zabiegach wykonywanych z przyczyn dotyczących zagrożenia zdrowia psychicznego kobiety ciężarnej; podstawy tych zabiegów i odpowiadające im kody ICD; wiek ciąży; zastosowane metody, w tym liczbę aborcji próżniowych; liczbę przypadków podania dopłodowo chlorku potasu; wady płodu w przypadkach wskazań psychiatrycznych; a także procedury stosowane w razie żywego urodzenia będącego skutkiem przerwania ciąży oraz liczbę takich przypadków.
Pismem z dnia 30 marca 2026 r., doręczonym Fundacji 2 kwietnia 2026 r., [...] udzieliło odpowiedzi. Przekazało informacje dotyczące liczby wykonanych świadczeń w zakresie, w jakim dane te pozostawały w jego posiadaniu i miały charakter informacji o działalności podmiotu leczniczego, wraz z odniesieniem do podstawy prawnej ich wykonania. Poinformowało również, że w okresie objętym wnioskiem nie odnotowano przypadków żywych urodzeń będących następstwem przerwania ciąży, wobec czego nie funkcjonują odrębne procedury postępowania w takich przypadkach. W pozostałym zakresie [...] wskazało, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Wyjaśniło, że informacje o przesłankach medycznych wykonywania świadczeń, rozpoznaniach, danych psychiatrycznych, wieku płodu, wadach rozwojowych oraz innych elementach dokumentacji medycznej odnoszą się do sfery zdrowia konkretnych osób i występują wyłącznie w indywidualnej dokumentacji medycznej pacjentek. [...] wskazało także, że nie dysponuje zbiorczymi zestawieniami ani statystykami obejmującymi żądane dane, a ich pozyskanie wymagałoby analizy jednostkowej dokumentacji medycznej oraz stworzenia nowej jakościowo informacji.
Powyższe stanowisko zostało zakwestionowane przez Fundację skargą na bezczynność, w której uzasadnieniu zaakcentowano, że organ jednostronnie stwierdził, że prawie wszystkie żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Jest to ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej. Fundacja podniosła, że żądane informacje mają charakter statystyczny, odnoszą się do wykonywania świadczeń finansowanych ze środków publicznych oraz sposobu realizacji zadań przez podmiot leczniczy. Jej zdaniem metody zabiegów, kody ICD i dane dotyczące wad płodu nie są danymi indywidualnych pacjentek, lecz informacjami o działalności placówki. Skarżąca zarzuciła ponadto, że organ nie wskazał braku posiadania informacji, nie wydał decyzji odmownej i bezpodstawnie ograniczył prawo do informacji. Wniosła o zobowiązanie [...] do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni, stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, przyznanie sumy pieniężnej 2.000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę [...] wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Podniosło, że wniosek został rozpoznany w ustawowym terminie, informacja publiczna została udostępniona w zakresie, w jakim podmiot nią dysponował, a w pozostałym zakresie Skarżąca została poinformowana o braku podstaw do udostępnienia danych w trybie ustawy. Organ zakwestionował również twierdzenie, jakoby żądane informacje były prowadzone w formie gotowych statystyk lub rejestrów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a., stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje wtedy, gdy podmiot obowiązany, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie udostępnia informacji, nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia albo nie podejmuje innej przewidzianej prawem czynności kończącej sprawę.
Bezczynność występuje zatem wówczas, gdy podmiot zobowiązany pozostaje bierny w sytuacji, w której ustawa nakłada na niego obowiązek podjęcia określonego działania. Sam fakt, że odpowiedź udzielona wnioskodawcy nie odpowiada jego oczekiwaniom, nie przesądza jeszcze o stanie bezczynności. W pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie, czy objęte wnioskiem dane stanowią informację publiczną oraz czy podmiot obowiązany był zobligowany do ich udostępnienia w trybie u.d.i.p.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Stosownie zaś do art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji określają ustawy. Ustawą realizującą konstytucyjne prawo do informacji jest u.d.i.p.
W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach oraz w trybie określonych w ustawie. Z kolei art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie kategorii informacji publicznych. Użycie zwrotu "w szczególności" świadczy o tym, że katalog określony w tym przepisie nie ma charakteru zamkniętego. Nie oznacza to jednak, że każda informacja pozostająca w posiadaniu podmiotu wykonującego zadania publiczne staje się automatycznie informacją publiczną.
O kwalifikacji określonej informacji jako publicznej decyduje jej treść i związek ze sprawą publiczną, rozumianą jako działalność organów władzy publicznej albo innych podmiotów realizujących zadania publiczne, jak również gospodarowanie mieniem publicznym. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest wiadomość wytworzona przez władze publiczne albo odnosząca się do władz publicznych i podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania powierzonych im zadań. Nie obejmuje ona natomiast informacji należących wyłącznie do sfery prywatnej, osobistej lub medycznej konkretnych osób.
Nie budzi wątpliwości, że [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Podmiot leczniczy wykonujący działalność leczniczą w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, w zakresie realizacji zadań publicznych i dysponowania środkami publicznymi, należy do kręgu podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Okoliczność ta nie była zresztą sporna między stronami.
Spór dotyczył natomiast zakresu wniosku Fundacji, a więc tego, czy informacje, których [...] nie udostępniło, mają charakter informacji publicznej.
Sąd podziela stanowisko [...], że informacje o ogólnej liczbie świadczeń wykonywanych w podmiocie leczniczym, z podaniem ich podstawy prawnej, odnoszą się do działalności podmiotu wykonującego zadania publiczne. Dane takie dotyczą realizacji świadczeń zdrowotnych oraz sposobu wykonywania zadań w ramach prowadzonej działalności. W takim zakresie mają one przymiot informacji publicznej. [...] przekazało Skarżącej te dane w piśmie z 30 marca 2026 r.
Negatywnie natomiast należy ocenić wnioskowane żądanie obejmujące przedstawienia kodów ICD, szczegółowych rozpoznań, wskazań psychiatrycznych, wieku ciąży w poszczególnych przypadkach, wad płodu oraz szczegółowych metod zastosowanych wobec konkretnych pacjentek. Treść tych danych odnosi się bezpośrednio do stanu zdrowia i sytuacji medycznej indywidualnych osób. Samo ujęcie żądania w formie tabeli lub żądanie podania danych zagregowanych (statystycznych) nie zmienia ich pierwotnego, medycznego charakteru, jeżeli podmiot nie prowadzi gotowego rejestru w takiej konfiguracji, a uzyskanie danych wymagałoby przeglądu dokumentacji konkretnych pacjentek.
Zaakcentować należy także istotne znaczenie art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Ochrona dokumentacji medycznej wynika w szczególności z ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty oraz przepisów o ochronie danych osobowych. Art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wyłącza możliwość udostępnienia danych objętych tajemnicą ustawowo chronioną lub naruszających prywatność osoby fizycznej.
Za informacje publiczne mogą być uznane informacje o obowiązujących w placówce procedurach organizacyjnych i medycznych, o ile są to procedury samodzielnie obowiązujące, ujęte w regulaminach, zarządzeniach, standardach lub innych dokumentach określających zasady działania podmiotu leczniczego. W niniejszej sprawie [...] podało jednak, że wobec nieodnotowania w okresie objętym wnioskiem przypadków żywego urodzenia będącego następstwem przerwania ciąży nie funkcjonują odrębne procedury przeznaczone dla takiej sytuacji. Odpowiedź ta wyczerpywała obowiązek informacyjny w zakresie pytania dotyczącego takich procedur.
Odnosząc się do pozostałej części wniosku, Sąd stwierdza, że żądanie wskazania tygodnia ciąży, kodów ICD odnoszących się do konkretnych wskazań medycznych, rodzaju zaburzeń psychicznych, przesłanek psychiatrycznych, wad płodu, wieku płodu, zastosowanej metody przerwania ciąży oraz zastosowania w indywidualnych przypadkach określonego środka farmakologicznego, nie dotyczy danych o działalności [...] w wymiarze instytucjonalnym. Dane te są bowiem nierozerwalnie związane z indywidualnym procesem diagnostycznym i leczniczym pacjentki, a także z treścią prowadzonej dokumentacji medycznej. Powyższe informacje odnoszą się do stanu zdrowia, rozpoznania, postępowania diagnostycznego i terapeutycznego oraz przebiegu udzielania świadczeń zdrowotnych w konkretnych przypadkach. Nie zmienia ich charakteru samo żądanie przedstawienia ich w postaci zbiorczej, skoro [...] nie prowadzi odrębnych, gotowych zestawień obejmujących dane w konfiguracji oczekiwanej przez Skarżącą. Dane te nie stanowią bowiem autonomicznej informacji o organizacji, finansowaniu lub sposobie działania podmiotu leczniczego, lecz pozostają elementami jednostkowej dokumentacji medycznej.
Rację ma [...], że ustalenie żądanych przez Fundację danych wymagałoby sięgnięcia do dokumentacji medycznej poszczególnych pacjentek, jej przeglądu, selekcji oraz dokonania merytorycznego przyporządkowania danych do kategorii sformułowanych we wniosku. Dopiero na tej podstawie możliwe byłoby utworzenie nowych zestawień obejmujących między innymi rozpoznania psychiatryczne, kody ICD, wiek płodu, stwierdzone wady rozwojowe i metody zastosowane w indywidualnych procedurach medycznych.
Należy przy tym podkreślić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku tworzenia informacji, której nie posiada, wyłącznie na potrzeby konkretnego wniosku. Wprawdzie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dopuszcza udostępnienie informacji przetworzonej w zakresie szczególnie istotnym dla interesu publicznego, jednakże warunkiem zastosowania tego przepisu pozostaje uprzednie stwierdzenie, że przedmiot żądania ma charakter informacji publicznej. Instytucja informacji przetworzonej nie służy natomiast do pozyskiwania danych ze sfery indywidualnej dokumentacji medycznej, które same w sobie nie są informacją publiczną.
Nie można podzielić także stanowiska Skarżącej, że sam fakt przekazywania przez podmiot leczniczy określonych danych w ramach rozliczeń z Narodowym Funduszem Zdrowia przesądza o publicznym charakterze każdego elementu dokumentacji medycznej. Sprawozdawczość związana z finansowaniem świadczeń zdrowotnych nie prowadzi do utraty przez dane medyczne ich szczególnego charakteru ani nie znosi ustawowych obowiązków ochrony prywatności pacjenta i tajemnicy medycznej.
Przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Z kolei art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ochrona ta pozostaje powiązana między innymi z przepisami ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, regulującymi ochronę dokumentacji medycznej i prawa pacjenta do zachowania w tajemnicy informacji z nim związanych, oraz z art. 40 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, ustanawiającym obowiązek zachowania przez lekarza w tajemnicy informacji uzyskanych w związku z wykonywaniem zawodu.
W realiach sprawy wskazane ograniczenia dodatkowo potwierdzają, że nie jest dopuszczalne traktowanie szczegółowych danych klinicznych, pozyskiwanych wyłącznie z dokumentacji indywidualnych pacjentek, jako zwykłych danych statystycznych o działalności publicznego podmiotu leczniczego. W szczególności w przypadku niewielkiej liczby świadczeń zestawienie takich danych, nawet pozbawione bezpośrednich identyfikatorów pacjentek, mogłoby prowadzić do ich pośredniej identyfikacji w środowisku lokalnym.
Sąd zauważa także, że powołany przez Skarżącą wyrok WSA w Gdańsku z 18 lipca 2024 r., III SAB/Gd 109/24, nie może stanowić podstawy dla uwzględnienia skargi. Orzeczenie to zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 marca 2025 r., III OSK 2551/24, którym NSA oddalił skargę. Tym samym argumentacja oparta na rozstrzygnięciu sądu pierwszej instancji nie zachowuje aktualności w zakresie, w jakim rozstrzygnięcie to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Pismo [...] z 30 marca 2026 r. zostało doręczone Skarżącej 2 kwietnia 2026 r., a więc przed upływem 14 dni od wpływu wniosku do [...] w dniu 23 marca 2026 r. Podmiot zobowiązany dochował zatem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
Za bezzasadny Sąd uznaje również zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji. Obowiązek wydania decyzji aktualizuje się jednak wtedy, gdy podmiot zobowiązany odmawia udostępnienia informacji mającej charakter informacji publicznej, w szczególności ze względu na ograniczenia przewidziane w art. 5 u.d.i.p. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej, właściwą formą reakcji jest pisemne poinformowanie wnioskodawcy o braku podstaw do jego realizacji w trybie u.d.i.p.; w takim przypadku wydanie decyzji administracyjnej nie znajduje podstawy prawnej.
W realiach sprawy pismo [...] nie było lakoniczne: wskazano w nim zakres udostępnionych danych, zakres nieuwzględniony, przyczynę takiego stanowiska, charakter danych medycznych oraz brak prowadzonych zestawień. Skarżąca otrzymała więc informację pozwalającą na ocenę stanowiska podmiotu i jego zaskarżenie.
Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut, że możliwa była anonimizacja danych. Anonimizacja może służyć udostępnieniu informacji publicznej, gdy istnieje dokument lub zestaw danych o takim charakterze, a usunięcie danych identyfikujących pozwala zachować jego informacyjną treść. Nie może natomiast prowadzić do stworzenia nowego zestawienia z indywidualnej dokumentacji medycznej ani usuwać ryzyka identyfikacji pacjentek w sytuacji niewielkiej liczby przypadków i szczegółowego zakresu żądania.
W konsekwencji nie można przyjąć, że [...] pozostawało w bezczynności. Podmiot zobowiązany rozpoznał wniosek w ustawowym terminie, udostępnił dane stanowiące informację publiczną, a w pozostałym zakresie wyjaśnił przyczynę niemożności realizacji żądania w trybie dostępu do informacji publicznej. Brak jest zatem podstaw do zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i zobowiązania [...] do rozpoznania wniosku w dalszym zakresie.
Skoro Sąd nie stwierdził bezczynności, bezprzedmiotowe pozostają wnioski Skarżącej o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz o przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Niezależnie od tego wskazać należy, że [...] udzieliło odpowiedzi w terminie i oparło swoje stanowisko na określonej kwalifikacji prawnej żądanych danych. Nie można byłoby zatem przypisać mu kwalifikowanego, oczywistego i rażącego naruszenia prawa.
Nie było także podstaw do odrzucenia skargi. Skarga na bezczynność podlegała bowiem merytorycznemu rozpoznaniu, ponieważ spór między stronami dotyczył tego, czy w odniesieniu do nieudostępnionej części wniosku [...] było obowiązane podjąć czynność przewidzianą ustawą. Ocena, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej, prowadzi w okolicznościach sprawy do oddalenia skargi, a nie do odrzucenia jej jako niedopuszczalnej.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.