Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Fundacji "I" w W. (dalej "Fundacja" lub "Skarżąca") jest bezczynność Fundacji J w J. (dalej także: "Organ") dotycząca rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
- 1. Wnioskiem z 25 marca 2026 r. Skarżąca zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania łącznej wysokości wydatków poniesionych na finansowanie kampanii referendalnej dotyczącej referendum ogólnokrajowego przeprowadzonego w dniu 15 października 2023 r. W treści wniosku Skarżąca wskazała, aby wnioskowaną informację przekazać na adres skrytki pocztowej podany w nagłówku wniosku. Wniosek wpłynął do Organu w dniu 31 marca 2026 r.
- 2. Pismem z 30 kwietnia 2026 r. nadanym w tym samym dniu Organ udzielił odpowiedzi na wniosek. W tych ramach wskazał, że Fundacja J od 2024 r. nie posiada środków finansowych pozwalających na prowadzenie pełnej działalności statutowej. Zarząd Fundacji J działa społecznie, nie pobierając żadnych wynagrodzeń, nie zatrudnia też pracowników do obsługi Biura Fundacji. Zdaniem Organu stan ten wydaje się najbardziej prawdopodobną przyczyną zwłoki w procedowaniu wniosku. Organ wskazał też w szczególności, że jego udział w kampanii referendalnej jest zgodny z celami Fundacji J określonymi w jej statucie. Podał, że w związku z referendum przekazał do "Telewizyjnego Centrum Wyborczego Telewizji [...]" planszę oraz nagranie referendalne w dniu 27 września 2023 r., zaś w dniu 28 września 2023 r. przekazał, jako podmiot uprawniony, nagranie referendalne do Radia [...].
Organ podkreślił ponadto, że w związku z udziałem w kampanii referendalnej nie wydatkował na ten cel żadnych środków finansowych.
- 3. Pismem z 23 kwietnia 2026 r. które wpłynęło do Organu w dniu 30 kwietnia 2026 r. Fundacja złożyła skargę na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Skarżąca wniosła o zobowiązanie Organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy, stwierdzenia, że Organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także o zasądzenie od Organu zwrotu kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w treści skargi.
Uzasadniając skargę, Fundacja podnosiła, że do dnia jej złożenia nie otrzymała od Organu żadnej korespondencji, dotyczącej jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca wskazywała ponadto na przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz.U. z 2023 r., poz. 166 ze zm., dalej: "u.o.f.") i na cele oraz zadania fundacji, akcentując to, że fundacje realizują zadania publiczne. Z tego zatem powodu fundacje są podmiotami, zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej. Ponieważ Organ jest fundacją a przy tym jest także dysponentem środków publicznych, to informacje, o które Skarżąca wnosiła, uznać należy za informację publiczną.
Do skargi dołączono Statut Fundacji J oraz wydruk jej danych, obejmujących w szczególności skład Rady Fundacji J i skład jej zarządu oraz wskazanie głównych zdarzeń finansowych.
4. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o umorzenie postępowania sądowadministracyjnego z uwagi na udzielenie Skarżącej odpowiedzi na wniosek po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem przez Sąd, co skutkuje ustaniem stanu bezczynności i bezprzedmiotowością postępowania. Ewentualnie, w razie nieuwzględnienia powyższego, Organ wnosił o oddalenie skargi, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku – o stwierdzenie, że ewentualna bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o niewymierzanie grzywny i nieprzyznawanie Skarżącej sumy pieniężnej. Ponadto, z uwagi na sytuację Organu, wnosił on o nieobciążanie go kosztami postępowania.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Organ zaakcentował, że w dniu 30 kwietnia 2026 r. wpłynęła skarga na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej, przy czym Organ udzielił odpowiedzi na wniosek również w dniu 30 kwietnia 2026 r. (odpowiedź została nadana do Skarżącej również w dniu 30 kwietnia 2026 r.). Ponadto Organ wskazywał, że Zarząd Fundacji J podjął decyzję o ograniczeniu działalności do niezbędnego minimum z dniem 1 lipca 2024 r. a sama Fundacja J od 2024 r. nie posiada środków finansowych pozwalających na prowadzenie pełnej działalności statutowej. Fundacja J nie zatrudnia obecnie żadnych pracowników odsługujących Biuro Fundacji a ponadto wniosek o udzielenie informacji publicznej wpłynął do Organu w okresie świąt Wielkanocnych co dodatkowo wpłynęło na ograniczoną możliwość bieżącej obsługi korespondencji. Końcowo Organ stwierdził, że udział a kampanii referendalnej był zgodny z celami określonymi w § 5 Statutu Fundacji J a Fundacja ta nie wydatkowała żadnych środków finansowych na okoliczność udziału w kampanii referendalnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim podmiotowy i przedmiotowy, a wynikający z przepisów prawa obowiązek działania i podjęcia stosownego działania, a dopiero później, że obowiązku tego, w nakazanym terminie, organ nie wypełnia.
Realizując powinności wynikające z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p."), organ podejmuje dwojakiego rodzaju działania, a to załatwia sprawę w drodze czynności materialno-technicznej lub wydaje decyzję. Czynnością materialno-techniczną (pismem) udziela żądanej informacji lub informuje o tym, że: wniosek nie znajduje oparcia w przepisach prawa, żądana informacja nie jest informacją publiczną, organ nie jest w posiadaniu informacji lub obowiązuje inny tryb udostępniania (np. BIP, itp.), nie ma podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Decyzję natomiast organ wydaje w przypadku: odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na przesłanki ograniczające dostępność; odmowy udostępnienia informacji przetworzonej z powodu nie wykazania interesu publicznego; umorzenia postępowania, jeżeli wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji stosownie do art. 14 ust. 2 u.d.i.p. (art. 16 u.d.i.p.).
Podkreślić następnie trzeba, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu zawiera przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p.
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowane przez strony, że żądana przez skarżącą informacja w postaci wskazania łącznej wysokości wydatków poniesionych na finansowanie kampanii referendalnej dotyczącej referendum ogólnokrajowego mieści się w tego typu pojęciu prawnym. Jest to bowiem informacja związana z realizacją zadań publicznych (dotycząca finansowania ogólnokrajowego referendum). Ponadto poza sporem jest także to, że Fundacja J w J. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji wskazanej we wniosku, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Celem Fundacji J, zgodnie z § 5 jej Statutu, jest "prowadzenie działalności publicznej i społecznie użytecznej" w zakresie wymienionym w treści Statutu.
Ponadto, Organ działa na podstawie przepisów u.o.f., a zgodnie z art. 1 tejże ustawy, określającym w sposób przykładowy cele fundacji, może być ona ustanowiona dla realizacji zgodnych z podstawowymi interesami Rzeczypospolitej Polskiej celów społecznie lub gospodarczo użytecznych, w szczególności takich, jak: ochrona zdrowia, rozwój gospodarki i nauki, oświata i wychowanie, kultura i sztuka, opieka i pomoc społeczna, ochrona środowiska oraz opieka nad zabytkami. Treść art. 1 u.o.f. nie pozostawia wątpliwości, że fundacje realizują zadania publiczne.
Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, że Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na podmiocie zobowiązanym załatwienia sprawy.
W związku z tym stwierdzić należy, że jak wynika z akt sprawy i z odpowiedzi Organu na skargę, stan bezczynności organu administracji publicznej ustał w dniu wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (datą tą jest dzień 30 kwietnia 2026 r. – data wpływu skargi do organu) i nie występował w chwili orzekania przez Sąd. W piśmie z dnia 30 kwietnia 2026 r. (które zostało nadane w tym samym dniu na adres Skarżącej) Organ udzielił bowiem odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
Podkreślić należy, że fakt udostępnienia żądanej informacji w dniu wniesienia skargi nie powoduje jednak bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. Z uwagi na udostępnienie informacji publicznej, wnioskowanej przez Skarżącą, bezprzedmiotowym stało się jedynie orzekanie w zakresie zobowiązania Organu do załatwienia w określonym terminie wniosku. W tym zakresie postępowanie sądowoadministracyjne należało umorzyć.
Niezbędnym było natomiast rozstrzygnięcie, czy Organ pozostawał w bezczynności i czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W tych ramach podnieść trzeba że termin, w jakim informacja publiczna powinna zostać udostępniona na żądanie uprawnionego podmiotu, określa art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej we wskazanym art. 13 u.d.i.p. terminie, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza, że pozostaje on w bezczynności.
W realiach rozpatrywanej sprawy udostępnienie żądanej informacji publicznej nie nastąpiło we wskazanym powyżej terminie.
Z akt sprawy wynika bowiem, że wniosek Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej – podanie łącznej wysokości wydatków poniesionych na finansowanie kampanii referendalnej dotyczącej referendum ogólnokrajowego przeprowadzonego w dniu 15 października 2023 r. - wpłynął do Organu w dniu 31 marca 2026 r. Organ odpowiedzi na wniosek udzielił natomiast w dniu 30 kwietnia 2026 r., a więc już po upływie 14-dniowego terminu, określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ przy tym nie poinformował Skarżącej o zaistnieniu okoliczności, powodujących przedłużenie terminu realizacji wniosku i nowym terminie jego załatwienia, zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W związku z tym stwierdzić należy, że Organ pozostawał w bezczynności.
O ile nie wzbudziło wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie Organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, to Sąd nie dopatrzył się w stwierdzonej bezczynności rażącego naruszenia prawa. Kryterium rażącego naruszenia wskazuje na znaczny stopień nasilenia stanu bezprawności, działanie wbrew określonym standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki, odstępstwo od prawnych wymogów bez jakiejkolwiek przyczyny. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ administracji czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpatrywanej sprawie postępowanie Organu nie przybrało charakteru działania opisanego wyżej. Organ nie zignorował bowiem wniosku Skarżącej, nie uchylał się od obowiązku załatwienia go i ostatecznie udzielił odpowiedzi, czyniąc zadość zawartemu we wniosku żądaniu. Zaistniała bezczynność nie była wynikiem złej woli Organu lub jego rażących zaniedbań. Sąd wziął również pod uwagę wyjaśnienia Organu, zgodnie z którymi Zarząd Fundacji J działa społecznie, nie pobierając żadnych wynagrodzeń, nie zatrudnia też pracowników do obsługi Biura Fundacji i fakt ten mógł mieć wpływ na udzielenie odpowiedzi na wniosek z opóźnieniem.
Reasumując, ponieważ kwestia zobowiązania Organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej stała się bezprzedmiotowa, gdyż w dniu wniesienia skargi Organ udzielił żądanej informacji i na dzień orzekania bezczynność ustała, Sąd orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o umorzeniu postępowania w tym zakresie, co znalazło wyraz w pkt 2) sentencji wyroku.
Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że Organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, przy czym bezczynność ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt 1) sentencji wyroku).
O zwrocie koszów postępowania w postaci uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł orzeczono w pkt 3) sentencji wyroku w oparciu o art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd uznał, że bezzasadny jest wniosek Organu o nieobciążanie go kosztami z uwagi na sytuację finansową, gdyż brak możliwości jego uwzględnienia wynika z treści art. 200 p.p.s.a.