Uzasadnienie
Pismem z 13 lutego 2026 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. zwróciło się do Burmistrza Miasta U. z siedmioma pytaniami. Pierwsze z nich, to, które stało się przedmiotem sporu sądowego, dotyczyło udostępnienia Wyniku końcowego audytu (niezależnie od formy, jaką przybrał – w szczególności w postaci raportu, sprawozdania i tym podobnym dokumentom) wykonanego na zlecenie Urzędu Miasta U. w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z pracownikami zatrudnionymi e tut. Urzędzie w Wydziale Informatycznym.
Jako podstawę prawną swego wniosku Stowarzyszenie wskazało przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. w DZ.U. z 2022 r., poz. 902, w skrócie jako "u.d.i.p.").
Burmistrz odmówił Stowarzyszeniu udostępnienia audytu, argumentując w piśmie z 27 lutego 2026 r., że dokument ten nie stanowi informacji publicznej. Ma charakter analizy prawnej typu due diligence o funkcjonowaniu Urzędu Miasta, której celem jest zgromadzenie i wymiana informacji, które nie są wiążące dla organu. Raport nie jest dokumentem urzędowym, nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych stwierdził, że raport jest dokumentem wewnętrznym, nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych, ma służyć wymianie informacji pomiędzy pracownikami Urzędu, ewentualnie być podstawą do przyszłych działań, które przybiorą formę aktu będącego formą działalności organu.
Uznając, że nieudostępnienie raportu przez Burmistrza jest przejawem jego bezczynności, Stowarzyszenie wniosło skargę do WSA w Gliwicach. Powołało się przy tym na przepisy art. 3 § 2 pkt 8 oraz 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2026 r., poz. 143, w skrócie jako "p.p.s.a."). W swej skardze Stowarzyszenie zarzuciło Burmistrzowi naruszenie:
- a) art. 61 ust. 1 – 3 Konstytucji RP przez ich błędne zastosowanie i dokonanie nieuprawnionej zawężającej wykładni przepisów konstytucyjnych,
- b) art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. przez jego błędne zastosowania i uznanie, że wniosek o udostępnienie raportu nie stanowi informacji publicznej,
- c) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. przez ich niezastosowanie i nieudzielenie informacji zawnioskowanej w pkt 1 wniosku z 13 lutego 2026 r. w sposób i w formie w nim wskazanej,
- d) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. przez ich niezastosowanie i niewydanie decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej.
W uzasadnieniu swej skargi Stowarzyszenie wyraziło pogląd, zgodnie z którym prawidłowa wykładnia przepisów art. 61 ust. 1 – 3 Konstytucji RP powinna prowadzić do wniosku, że żądane informacje stanowią informację publiczną. Odwołało się przy tym do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wydanego 9 kwietnia 2015 r. w sprawie K 14/13, a dotyczącego art. 284 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
Zdaniem Stowarzyszenia, Burmistrz uchybił obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej powołując się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych bez ich odniesienia do wniosku z 13 lutego 2026 r., co jest przejawem automatyzmu w stosowaniu prawa. Burmistrz powinien był zastosować wykładnię projawnościową i respektować zasadę powszechnego dostępu do informacji publicznej. Powinien przy tym odnieść się do treści żądanej informacji, a koncepcja dokumentów wewnętrznych nie jest znana ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Stowarzyszenia informacja z pkt 1 wniosku nie dotyczy jedynie wewnętrznego funkcjonowania Urzędu, bo na podstawie wyniku końcowego audytu Burmistrz podjął działania związane z organizacją i strukturą Urzędu Miasta U. W końcowej części skargi Stowarzyszenie stwierdziło, że odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na konieczność ochrony informacji niejawnych wymaga decyzji.
Burmistrz wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swe stanowisko wyrażone w piśmie z 26 lutego 2026 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko.
Skarga jest nieuzasadniona. Nie ma podstaw do stwierdzenia bezczynności Burmistrza U. W pkt 1 wniosku z 13 lutego 2026 r. Stowarzyszenie zwróciło się do Burmistrza o udostępnienie wyniku końcowego audytu niezależnie od formy jaką przybrał (raport, sprawozdanie i tym podobny dokument). Jest to zatem wniosek o udostępnienie dokumentu, co jest przewidziane w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. z tym zastrzeżeniem, że przepis dotyczy dokumentu urzędowego. Definicja dokumentu urzędowego zawarta jest z kolei w art. 6 ust. 2 ustawy o treści Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Wnioskowany dokument, niezależnie od tego, czy nazwano go audytem, sprawozdaniem, raportem, czy opinią nie jest dokumentem urzędowym, ponieważ nie został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego, o którym mowa w art. 115 § 19 Kodeksu karnego.
Jest opinią prawną zamówioną przez Urząd, co nie jest kwestionowane w sprawie. Dokument ten nie jest formą działalności organu administracji publicznej, nie jest skierowany na zewnątrz. Odpowiedź na pytania, kto konkretnie sporządził audyt ze wskazaniem tytułu zawodowego z jednoczesnym wnioskiem o doręczenie umów zawartych z podmiotami zewnętrznymi o przeprowadzenie audytu wraz z dokumentami finansowymi w tym zakresie – została, jak to wynika ze skargi, udzielna satysfakcjonująco. Oczywiście dokument taki może dotyczyć treści, które stanowią informację publiczną, ale wówczas należy zwrócić się do organu o informację, a nie o udostępnienie dokumentu, który nie jest publicznym. Jeśli dokument taki stał się podstawą do podjęcia konkretnych działań organu administracji, to nic nie stoi na przeszkodzie, by w trybie u.d.i.p. wystąpić z pytaniem o te formy działania organu.
Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Podkreślić należy drugą część tego przepisu - na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Nie można zatem twierdzić, że wszystko, co dotyczy spraw publicznych podlega udostępnieniu. Zgodnie bowiem z zasadami określonymi w ustawie dokument, który nie jest dokumentem urzędowym, nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
Przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 dotyczy treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności: dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających, stanowisk w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Ujęty w pkt 1 wniosku "audyt" nie jest dokumentem, o którym mowa w tym przepisie, nie jest dokumentem urzędowym, o czym już była mowa, nie jest też sporządzony w trybie kontroli, ponieważ nie pochodzi od organu uprawnionego do kontroli jednostki samorządu terytorialnego.
Uzasadnionym z punktu widzenia konstytucyjnej zasady z art. 61 jest zobligowanie władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne do udzielania informacji publicznych w formie udostępniania dokumentów publicznych. Rozciąganie jednak tego obowiązku na udostępnianie dokumentów, które nie są dokumentami publicznymi, które nie zostały sporządzone przez organy publiczne wymienione w art. 61 Konstytucji i art. 4 u.d.i.p., jest wykładnią rozszerzającą tego przepisu, niosącą ryzyko konieczności udostępniania dokumentów prywatnych, jeśli tylko znajdą się w dyspozycji organów publicznych. Granice informacji publicznej mogą być w ten sposób przekroczone.
Powołany przez Stowarzyszenie wyrok Trybunału Konstytucyjnego wydany w sprawie o sygn. akt K14/13 dotyczy przepisu art. 284 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych i odnosi się do dokumentów wytworzonych przez audytora w trakcie audytu wewnętrznego organu. Wyrok ten nie ma bezpośredniego przełożenia na niniejszą sprawę.
Słusznie podniosło Stowarzyszenie, że termin "dokument wewnętrzny" nie występuje w przepisach u.d.i.p., podobnie zresztą jak termin "automatyzm prawny", ale pojęcie dokumentu wewnętrznego zostało wyprowadzone z przepisów tej ustawy jako termin określający dokumenty, które nie są dokumentami urzędowymi, stanowiącymi przejaw realizacji ustawowych kompetencji organu i skierowanych do adresata zewnętrznego. Posługiwanie się tym terminem jest dopuszczalne i uzasadnione.
Na wniosek Stowarzyszenia z 13 lutego 2026 r. Burmistrz udzielił odpowiedzi 27 lutego 2026 r., a zatem w terminie wynikającym z przepisu art. 13 u.d.i.p. Nie ma mowy o bezczynności.
Odpowiedź Burmistrza przyjęła formę pisma informującego, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej i jest to forma właściwa. Forma decyzji o odmowie udostępnienia informacji, co Stowarzyszenie podniosło w skardze, obowiązuje organ wtedy, gdy wniosek dotyczy informacji publicznej, co wynika z przepisu art. 16 ust. 1 u..d.i.p.
Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę Stowarzyszenie na podstawie art. 151 p.p.s.a.