Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. S. (dalej także: "Skarżący") jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej także: "Organ" albo "PINB") dotycząca rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
- 1. W toku prowadzonego przez Organ postępowania administracyjnego dotyczącego obiektów budowlanych położonych na działkach, których współwłaścicielem jest M. S., B. S. i M. S., PINB postanowieniem z dnia 20 marca 2026 r. o nr [...] nałożył na ww. osoby obowiązek sporządzenia i dostarczenia do siedziby Organu – w terminie do dnia 30 października 2026 r. – ekspertyzy technicznej hali warsztatowej z zapleczem socjalno-biurowym, której stan techniczny budzi wątpliwości.
- 2. W piśmie z dnia 25 lutego 2026 r. zatytułowanym "Oświadczenie i wniosek wobec postępowania wyjaśniającego wobec pozostałych współwłaścicieli" Skarżący, powołując się na treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") oraz na art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691, dalej: "k.p.a."), wniósł o poinformowanie go "o podjętych przez Organ czynnościach wobec B. S. oraz M. S., w terminie 14 dni w szczególności o: a. fakcie wystawienia im mandatów karnych oraz informacji, czy mandaty te zostały przez nich przyjęte, b. treści złożonych przez nich wyjaśnień i zajętego stanowiska w przedmiocie stanu technicznego obiektów oraz braku przeglądów okresowych". Skarżący we wniosku wskazał ponadto, iż powyższe informacje są mu niezbędne "do przygotowania linii obrony" w toczącym się przeciwko niemu postępowaniu o wykroczenie, tj. "mandatowym oraz przed Sądem Rejonowym". Jednocześnie w drugim piśmie z dnia 25 lutego 2026 r. skierowanym do Organu Skarżący oświadczył, iż odmawia przyjęcia "mandatu karnego proponowanego w dniu dzisiejszym przez funkcjonariusza PINB".
- 3. Pismem z dnia 3 kwietnia 2026 r. wniesionym do Organu za pośrednictwem platformy ePUAP również w dniu 3 kwietnia 2026 r., Skarżący złożył skargę na bezczynność Organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Skarżący wniósł o zobowiązanie Organu do pełnego rozpoznania wniosku z dnia 25 lutego 2026 r. i udzielenia odpowiedzi w terminie 7 dni od dnia otrzymania akt oraz o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wniósł o wymierzenie Organowi grzywny w maksymalnej ustawowej wysokości i o przyznanie od Organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł lub innej kwoty według uznania Sądu a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wnosił również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentacji archiwalnej z akt sprawy o nr [...], w szczególności wniosków Skarżącego z dnia 25 lutego 2026 r. oraz dokumentacji wezwań do zapłaty mandatu.
Skarżący zarzucił organowi naruszenie:
- - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ograniczenie mu konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz dostępu do dokumentów dotyczących działań Organu wobec innych współwłaścicieli nieruchomości;
- - 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez rażące przekroczenie 14-dniowego terminu na udostępnienie informacji publicznej;
- - art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 9 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez prowadzenie postępowania w sposób budzący rażącą nieufność do organów państwa, polegający na "selektywnym karaniu wyłącznie jednego współwłaściciela" przy jednoczesnym ukrywaniu informacji o braku tożsamych działań wobec pozostałych stron oraz zaniechaniu należytego poinformowania Skarżącego o stanie jego wniosku w sposób przewidziany prawem.
Uzasadniając skargę, podnosił, że w dniu 25 lutego 2026 r. zażądał od organu udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z przepisami u.d.i.p., udostępnienie takiej informacji winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni. Skarżący podkreślił, iż powyższy termin upłynął bezskutecznie w dniu 11 marca 2026r. a Organ pozostaje w zwłoce od 23 dni, nie podejmując żadnych czynności informacyjnych ani procesowych. Ponadto Skarżący wskazywał, że w dniu 15 listopada 2024 r. Organ wystawił pierwszy mandat, który został przez niego przyjęty, zaś w dniu 25 lutego 2026 r. podjęto próbę nałożenia na Skarżącego drugiego mandatu, co spotkało się z jego odmową.
Z kolei w dniu 31 marca 2026 r. Skarżący dokonał przeglądu akt, który potwierdził, że wobec pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, tj. B. S. i M. S. nie wystosowano ani jednego mandatu, co zdaniem Skarżącego świadczy o stosowanym przez PINB "selektywnym karaniu" wyłącznie jego i jest formą "szykany administracyjnej". Zaakcentował, że poprzez brak odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej (tj. o czynnościach podjętych wobec B. S. i M. S.) Organ "ukrywa fakt faworyzowania pozostałych współwłaścicieli i niepodejmowania wobec nich żadnych czynności karnych".
Uzasadniając wniosek o wymierzenie Organowi grzywny oraz o przyznanie od organu sumy pieniężnej, Skarżący wskazywał, że Organ uporczywie ignoruje jego wnioski przy jednoczesnym generowaniu wobec niego wysokich kosztów i sankcji.
- 4. W piśmie z dnia 23 kwietnia 2026 r. stanowiącym odpowiedź na skargę (nadanym w dniu 24 kwietnia 2026 r.) Organ stwierdził, iż skargę tę uznaje za bezzasadną.
Organ wyjaśniał, że prowadzi jedynie postępowanie wyjaśniające dotyczące obiektów położonych na działkach, których Skarżący jest jednym ze współwłaścicieli. PINB zwrócił uwagę na nałożony postanowieniem z dnia 20 marca 2026 r. na współwłaścicieli nieruchomości obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej hali warsztatowej, gdyż z protokołu okresowej rocznej kontroli stanu technicznego hali z dnia 3 marca 2026 r. wynikają liczne zalecenia remontowe. Podkreślił przy tym, że nie wszczął postępowania w konkretnej sprawie w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego ani przepisów prawa budowlanego. W związku z postępowaniem wyjaśniającym PINB nie nałożył żadnych kar ani obowiązków o charakterze materialnym. Organ stwierdził również, że za obiekty posadowione na działce odpowiedzialność ponoszą wszyscy współwłaściciele, a na żadnym etapie postępowania nie przedstawili oni dowodów świadczących o tym, iż obiekty znajdujące się na działkach nie są ich własnością. Nadto, powyższa kwestia wykracza poza kompetencje PINB i regulowana jest przez prawo cywilne.
Organ zaznaczył również, że informuje o podejmowanych czynnościach i w pełni rozpoznaje złożone wnioski. Nie jest bezczynny i nie narusza przepisów prawa. Nie ma też podstaw do przyznania na rzecz Skarżącego jakiejkolwiek sumy pieniężnej, gdyż Skarżący nie poniósł żadnych strat materialnych ani szkody.
5. W piśmie z dnia 26 czerwca 2026 r. stanowiącym replikę do odpowiedzi na skargę Skarżący zaakcentował, że Organ w swoim piśmie w ogóle nie odniósł się do fundamentalnego zarzutu skargi, jakim jest zignorowanie wniosku z dnia 25 lutego 2026 r. o udzielenie informacji publicznej. Zdaniem Skarżącego PINB nie przedstawił żadnych argumentów prawnych ani faktycznych, które by usprawiedliwiały jego milczenie. Zaznaczył, że obowiązkiem Organu było udzielenie odpowiedzi na wniosek w terminie 14-dniowym, narzuconym przez przepisy u.d.i.p.
Ponadto skarżący zarzucił Organowi próbę odwrócenia uwagi Sądu poprzez tworzenie iluzji, jakoby skarga dotyczyła zasadności nakładania sankcji w postępowaniu administracyjnym, a nie milczenia organu w postępowaniu dotyczącym wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Końcowo skarżący zwrócił uwagę, że Organ dopuścił się uchybienia terminowi przekazania skargi na bezczynność w kwestii udostępnienia informacji publicznej do Sądu, który to termin wynosi 15 dni. Skoro skargę wniósł w dniu 3 kwietnia 2026 r. drogą elektroniczną, to ustawowy termin upływał z dniem 20 kwietnia 2026 r. (gdyż ostatni dzień terminu przypadał na sobotę 18 kwietnia 2026 r.). Tymczasem odpowiedź organu na skargę została sporządzona dopiero w dniu 23 kwietnia 2026 r., a fizycznie przekazana operatorowi pocztowemu w dniu 24 kwietnia 2026 r. Skarżący zaznaczył, że takie działanie Organu może stanowić autonomiczną podstawę do wymierzenia Organowi grzywny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga okazała się częściowo zasadna.
Zgodnie z art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 - dalej "p.p.s.a.") sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Należy wyjaśnić, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań.
Wobec tego, że rozpoznawana sprawa dotyczy udostępnienia informacji publicznej, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przy czym prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
Konkretyzacja tak kształtującego się konstytucyjnego prawa do informacji publicznej znajduje wyraz w przepisach u.d.i.p., regulujących zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazując, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
W myśl art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej" (ust.1).
Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (ust. 2).
Stosownie do art. 3 ust. 1 i 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:
- 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;
- 2) wglądu do dokumentów urzędowych;
- 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (ust. 1).
Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (ust. 2).
Z kolei, w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
- 1) organy władzy publicznej;
- 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
- 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
- 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
- 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje co do zasady bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni.
Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Z kolei w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Zatem organ do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w sytuacji, gdy organ nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej lub żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, powinien udzielić pisemnej odpowiedzi wyjaśniającej, że nie jest w posiadaniu informacji lub że wnioskowane informacje nie są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p.
W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Organ, do którego zostało skierowane żądanie udostępnienia informacji, jako wykonujący zadania publiczne (nadzór budowlany) jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Nie przesądzając o tym, czy żądana przez Skarżącego informacja jest informacją publiczną, stwierdzić należało, że niewątpliwie Organ dopuścił się bezczynności. Wniosek o udostępnienie informacji Skarżący złożył bowiem w piśmie z dnia 25 lutego 2026 r., co spotkało się z brakiem jakiejkolwiek reakcji ze strony Organu. Istotne jest przy tym, że jak podkreśla się w orzecznictwie, wniosek o udzielenie informacji publicznej może mieć dowolną postać, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08). Zaakcentować trzeba, że niesprecyzowane wnioski, zawierające sformułowania chaotyczne, nielogiczne, wadliwe językowo i obiektywnie niepozwalające na ustalenie treści żądania wnioskodawcy – nie stanowią wniosków o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., a w rezultacie nie podlegają rozpatrzeniu w jej trybie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 219/15).
Podkreślić należy jednak, że wniosek Skarżącego, na który Organ w ogóle nie zareagował, takich cech nie posiada. W ocenie Sądu Skarżący w sposób zrozumiały i wyraźny zwrócił się do Organu o przekazanie określonych informacji, przy czym - co trzeba podkreślić - we wniosku powołał się na przepisy u.d.i.p. Takie sformułowanie wniosku obligowało więc Organ do podjęcia określonych czynności w terminie, wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, bądź też odmówić jej udostępnienia, albo umorzyć postępowanie, względnie powinien udzielić pisemnej odpowiedzi wyjaśniającej, że nie jest w posiadaniu informacji lub że wnioskowane informacje nie są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p.
Ponadto, w rozpatrywanej sprawie bezczynność nie tylko miała miejsce, ale stan bezczynności trwa nadal. Spostrzeżenie to jest bardzo istotne, gdyż orzekając w sprawie zasadności skargi na bezczynność Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na podmiocie zobowiązanym załatwienia sprawy.
Z powyższych względów Sąd w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Organ do rozpoznania wniosku strony skarżącej (pkt 1 sentencji wyroku).
Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. uznał, że Organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku).
Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19; z 18 stycznia 2019 r., II OSK 1557/18; z 5 września 2018 r., II OSK 272/18 - opubl. w CBOSA).
W rozpatrywanej sprawie nie sposób ocenić postawy Organu jako celowo lekceważącej i nacechowanej złą wolą. Z akt sprawy wynika, że Organ, którego zasadnicza działalność skupia się na sprawowaniu szeroko pojętego nadzoru budowlanego, nie dostrzegł, iż wniosek Skarżącego został złożony w trybie u.d.i.p.
Powołane okoliczności przemawiały także za zaniechaniem wymierzenia Organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Zwrócić należy uwagę, że grzywna jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, uwzględniając jej całokształt, nie znalazł podstaw do oddziaływania prewencyjno-dyscyplinującego wymienionym środkiem. Podobnie Sąd nie znalazł podstaw do przyznania Skarżącemu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Skarżący nie przedstawił bowiem żadnych argumentów uzasadniających przyznanie żądania sumy pieniężnej ujęciu jej funkcji kompensacyjnej, tj. nie wykazał poniesionej szkody, dlatego Sąd nie uznał tego roszczenia za zasadne.
W konsekwencji Sąd oddalił skargę w tym zakresie, o czym orzeczono w punkcie 3 sentencji wyroku.
Rozpatrując sprawę ponownie, Organ będzie związany oceną prawną Sądu. Sąd, stwierdzając bezczynność i zobowiązując Organ do rozpatrzenia wniosku zgodnie z u.d.i.p., nie przesądza, że żądane informacje są informacjami publicznymi i mają być Skarżącemu udostępnione w trybie u.d.i.p. w zakresie żądanym przez Skarżącego. Jednak z powołanych wyżej przepisów jasno wynika, że organ zobowiązany jest udzielić odpowiedzi na wnioski stron w terminie 14 dni (art. 13 u.d.i.p.).
O zwrocie kosztów postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku).