Uzasadnienie
Pismem z 30 marca 2026r. skarżący J. N. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora [...] w S. (jednostki organizacyjnej Powiatu [...]) w załatwieniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Wskazał, że pismem z 4 lutego 2026 r., na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wystąpił do ww. organu o udostępnienie w formie papierowej, w terminie ustawowym, dokumentu określonego jako: "Procedura postępowania w przypadku zagrożenia zdrowia lub życia wychowanków [...] nr... w... w wyniku wypadku, choroby, czynu karalnego" oraz zarządzenia wprowadzającego wskazaną procedurę.
Pismem z 18 lutego 2026 r. Dyrektor [...] w organ odmówił udostępnienia wnioskowanych dokumentów w żądanej formie. Uzasadnił to między innymi twierdzeniem, iż dokumenty te mają charakter wewnętrzny i organizacyjny, a "ich udostępnienie mogłoby naruszać prawnie chronione interesy jednostki oraz bezpieczeństwo osób pozostających pod jej opieką".
W ww. piśmie organ jednocześnie poinformował skarżącego, iż "istnieje możliwość wglądu do dokumentów na miejscu, w siedzibie jednostki, po uprzednim uzgodnieniu terminu", co jest podyktowane względami bezpieczeństwa i koniecznością ograniczenia dalszego niekontrolowanego rozpowszechniania treści dokumentów.
Wobec odmownego stanowiska organu, 23 lutego 2026r. skarżący skorzystał z trybu ponaglenia skierowanego do Starosty [...], nadzorującego bezpośrednio Dyrektora [...] w S., które jednak pozostało bez odpowiedzi Starosty. Jedynie Dyrektor [...] 2 kwietnia 2026r., w którym podtrzymał swe stanowisko, wskazując ponadto na obawę wykorzystania informacji przez wnioskodawcę w sposób naruszający dobra osobiste pracowników i wizerunek placówki.
W tym stanie rzeczy, skarżący uznał wniesienie skargi na bezczynność za uzasadnione.
W skardze strona wniosła o:
- 1. Nakazanie organowi, aby udostępnił w trybie wskazanym we wniosku dokument określony jako: "Procedura postępowania w przypadku zagrożenia zdrowia lub życia wychowanków [...] nr... w... w wyniku wypadku, choroby, czynu karalnego" oraz zarządzenie wprowadzające wskazaną procedurę.
- 2. Zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości ewentualnie stwierdzenie, że organ nie pozostaje w bezczynności.
Stwierdził, że żądane dokumenty mają charakter szczególny — obejmują nie tylko ogólne informacje organizacyjne, lecz również szczegółowe procedury reagowania w sytuacjach zagrożenia życia i zdrowia małoletnich, w tym:
- • schematy działania w sytuacjach kryzysowych,
- • zasady zabezpieczenia placówki,
- • sposób reagowania personelu oraz organizację interwencji.
Tego rodzaju informacje mają wymiar operacyjny i ich nieograniczone rozpowszechnianie może prowadzić do realnego obniżenia poziomu bezpieczeństwa placówki. Powołał się na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o ustawa o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na ochronę interesu publicznego, w tym bezpieczeństwa. Stwierdził, że skarżący w przeszłości wielokrotnie publikował w mediach społecznościowych (w tym na platformie [...]) informacje dotyczące funkcjonowania organu, w tym również treści objęte ochroną prawną i nieprzeznaczone do publicznego rozpowszechniania. Gdy istnieje konkretne i udokumentowane ryzyko naruszenia dóbr prawnie chronionych, organ ma obowiązek uwzględnić tę okoliczność przy określaniu sposobu udostępnienia informacji. Podkreślił, że nie odmówił dostępu do informacji publicznej jako takiej, lecz ograniczył formę jej udostępnienia, proponując wgląd w siedzibie jednostki. Stwierdził, że skoro w ustawowym terminie udzielił odpowiedzi na wniosek oraz wskazał sposób udostępnienia informacji, to tym samym nie pozostaje w bezczynności.
Jednocześnie poinformował, że kierując się zasadą pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej oraz dążeniem do pełnego wyjaśnienia sprawy - wydał w toku niniejszego postępowania decyzję administracyjną na podstawie art. 16 ust. 1 udip, w której odmówił udostępnienia żądanych informacji w formie wskazanej przez skarżącego. W konsekwencji – zdaniem organu - przedmiot niniejszego postępowania uległ zmianie - z zarzutu bezczynności na kontrolę legalności wydanego aktu administracyjnego.
W piśmie procesowym z 12 maja 2026r. skarżący potwierdził fakt wydania decyzji w dniu 13 kwietnia 2026r. Wskazał, iż argumentacja organu, niezależnie od jej niezasadności, nie dotyczy Zarządzenia wprowadzającego przedmiotową procedurę, w którym nie występują: "schematy działania w sytuacjach kryzysowych", "zasady zabezpieczenia placówki" czy "sposób reagowania personelu oraz organizację interwencji". Podniósł, że skoro organ po wniesieniu skargi wydał decyzję administracyjną, to w istocie potwierdził, że pozostaje w bezczynności, a spóźniona aktywność organu nie czyni wniesionej skargi bezprzedmiotową.
Wskazał, że w skład [...] w S. wchodzi 7 [...], po kilka w różnych miejscowościach: 3 w S., 2 w B. i po jednej w S. i P.. Nazwa procedury: "Procedura postępowania w przypadku zagrożenia zdrowia lub życia wychowanków [...] nr...w... w wyniku wypadku, choroby, czynu karalnego" wyklucza przypisanie jej do konkretnego miejsca, bowiem winna dotyczyć każdej z siedmiu różnych [...]. Wyklucza także użycie w treści procedury nazwisk osób odpowiedzialnych za jej realizację, a także nazwisk wychowanków z poszczególnych [...], bo - zważywszy na zmienność wyżej wskazanych zbiorów w każdej z placówek - czyniłoby to procedurę niemożliwą do przeprowadzenia.
Odnośnie argumentacji organu co do konieczności ochrony dóbr osobistych pracowników placówek skarżący podniósł, że mogą one podlegać anonimizacji. W ocenie skarżącego nie występuje zagrożenie naruszenia dóbr osobistych osoby niemożliwej do zidentyfikowania w świetle postanowień procedury obejmującej siedem [...], tylko poprzez opublikowanie procedury.
Dalej skarżący podniósł, że "Procedura..." nie jest informacją objętą jakimkolwiek zakazem publikowania. Jest wprost przeciwnie, winna być udostępniona przez każdego pracodawcę (każda [...] jest odrębnym pracodawcą) wszystkim pracownikom danej [...].
Stwierdził też, że zakaz udostępniania określonych informacji musi mieć wyraźnie wskazaną podstawę prawną, tymczasem organ nie wskazał ani jednej takiej podstawy i posługuje się jedynie hasłowymi sformułowaniami opisując rzekome ryzyka udostępnienia informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.
Zasady realizacji wyrażonego w art. 61 Konstytucji prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne zawiera ustawa z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022r., poz. 902, dalej "udip"), która w art. 2 ust. 1 stanowi, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Z powyższego wynika, że prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu.
Natomiast o obowiązku udostępnienia informacji publicznej można mówić, gdy spełnione jest kryterium podmiotowe - adresat wniosku należy do grupy podmiotów zobowiązanych do ujawnienia informacji publicznej, oraz przedmiotowe – gdy wniosek rzeczywiście obejmuje dane o charakterze informacji publicznej.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 4 udip, zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.
Zatem jeśli [...] w S. jest jednostką organizacyjną Powiatu [...], jak twierdzi skarżący, a czego nie neguje organ, to Dyrektor tej jednostki jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną jednostki samorządu terytorialnego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Przedmiotem wniosku były zaś w istocie dwie informacje: treść "Procedury..." oraz zarządzenie, które wprowadzało ją w życie.
Co do Zarządzenia zauważyć należy, że jest to akt kierownictwa wewnętrznego, skierowany do wewnątrz aparatu administracyjnego, który z samej swej natury i charakteru prawnego jest jawny. Podlega ono badaniu pod kątem zgodności z prawem przez organ nadzoru prawnego w trybie określonym w art. 79-82 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2025r., poz.1684) a w myśl art. 87 ust. 1 tej ustawy, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Prowadzi to do wniosku, że ponad wszelką wątpliwość treść takiego aktu stanowi informację publiczną.
Odnośnie zaś charakteru żądanej procedury jako informacji publicznej przywołać należy art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b udip, zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich organizacji, a także art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a udip stanowiący, że informacją publiczną są także informacje o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych.
W ocenie Sądu wspomniana Procedura odpowiada obu tym warunkom, gdyż jest to informacja zarówno o szeroko rozumianej organizacji jednostek organizacyjnych jednostki samorządu terytorialnego, jak i trybie ich działania, w tym przypadku w sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia wychowanków.
To z kolei wskazuje, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, co zresztą organ w swym stanowisku przyznał.
Organ jako przyczynę odmowy udostępnienia informacji wskazał art. 5 ust. 1 udip stwierdzając, że wskazane w nim względy bezpieczeństwa uzasadniają odmowę.
Art. 5 ust. 1 udip stanowi zaś, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.
Z powyższego wynika, że cytowany przepis sam w sobie nie może być przyczyną odmowy i konieczne jest wskazanie innego przepisu prawa materialnego, który stanowi, że dana informacja podlega ochronie. I dopiero owe dwie podstawy prawne wykładane w związku mogą ewentualnie stanowić podstawę odmowy. Natomiast organ żadnej takiej podstawy nie powołał. Poza tym, gdyby rzeczywiście chodziło o informacje objęte jakąś klauzulą tajności, to nie mogłyby być ujawnione w żadnej formie bez zachowania szczególnych warunków, w szczególności podmiotowych.
Nadto należy zwrócić uwagę, że organ w swym stanowisku jest niekonsekwentny. Z jednej bowiem strony odmówił ujawnienia informacji w formie pisemnej stwierdzając, że jej ujawnienie mogłoby zagrażać bezpieczeństwu, a z drugiej zadeklarował jej ujawnienie skarżącemu w formie wglądu do dokumentów w siedzibie organu.
Odnośnie tego zauważyć należy, że walor informacji jako informacji publicznej ma charakter obiektywny, tj. dana informacja jest albo nie jest informacją publiczną, niezależnie od tego kto pyta i w jakiej formie udostępnienie miałoby nastąpić. Zupełnie innym i odrębnym zagadnieniem jest, czy w konkretnym przypadku pytającemu informacja zostanie ujawniona. Może bowiem wchodzić w grę cały szereg różnych przyczyn, które staną temu na przeszkodzie: nadużycie prawa, fakt, że zainteresowana osoba już daną informacją dysponuje itd. Tym niemniej jeśli organ zaoferował stronie zapoznanie jej z procedurą w siedzibie organu, to tym samym przyjął, że informacja ma charakter informacji publicznej i nie istnieją względy, które przemawiałyby przeciwko ujawnieniu danych, takie jak względy bezpieczeństwa czy prywatność pracowników.
W takim zaś razie odmowa ujawnienia informacji stanowi naruszenie ustawy.
Kontynuując wątek prywatności osób fizycznych – pracowników organu, skarżący zwrócił uwagę, że jej pełny tytuł brzmi: "Procedura postępowania w przypadku zagrożenia zdrowia lub życia wychowanków [...] nr...w... w wyniku wypadku, choroby, czynu karalnego", co wynika z faktu, że w skład [...] w S. wchodzi 7 odrębnych placówek i sprawia, że jest to dokument o charakterze ramowym, niezawierający danych osobowych pracowników czy podopiecznych tych placówek. Zatem i z tego względu argumentacja organu jest chybiona.
Powracając do zagadnienia formy, w jakiej następuje ujawnienie informacji zauważyć należy, że skarżący żądał przekazania dokumentów w formie pisemnej, a organ zaoferował mu możliwość zapoznania się nią w siedzibie organu. Natomiast jedyny przypadek, w jakim organ może odmówić udostępnienia informacji ze względu na formę wskazaną przez wnioskodawcę określa art. 14 ust. 1 udip. Stanowi on, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W takiej sytuacji znajduje zastosowanie art. 14 ust. 2 udip, który przewiduje, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.
W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.
Z powyższego wynika, że nawet sytuacja, gdy organ nie posiada technicznych możliwości ujawnienia informacji w formie zgodnej z wnioskiem nie upoważnia go do odmowy ujawnienia informacji, lecz obliguje do podjęcia dalszych czynności. Biorąc pod uwagę, że skarżący wniósł o przekazanie mu informacji w formie papierowej oczywistym jest, że wybrana forma ujawnienia nie uniemożliwia jej przekazania.
Organ wskazał, że skarżący posiadane informacje wykorzystuje niewłaściwie publikując dane wrażliwe albo obrażające pracowników, w tym na platformie [...].
Odnośnie tego zauważyć przyjdzie, że podmiot, który uzyskał dane informacje staje się odpowiedzialny za ich zgodne z prawem wykorzystanie. Jeśli skarżący w przeszłości istotnie dopuścił się zachowań naruszających jakieś dobra chronione, to rzeczą podmiotu, którego dobra zostały naruszone jest wykorzystanie adekwatnych środków ochrony prawnej (np. zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa czy postępowanie cywilne o naruszenie dóbr osobistych). Organ nie może natomiast odmawiać udostępnienia informacji niejako prewencyjnie, uzasadniając to obawą, że potencjalnie może dojść do naruszenia prawa.
Końcowo należy zauważyć i to, że jeśli organ zamierzał odmówić ujawnienia informacji, co do której sam przyznał, że stanowi informację publiczną, to w takim przypadku zobowiązany był do wydania decyzji administracyjnej, do czego obliguje go art. 16 ust. 1 udip stanowiący, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.
Błąd ten organ zauważył, gdyż w odpowiedzi na skargę poinformował, że wydał taką właśnie decyzję i stwierdził, że w związku z tym uległ zmianie przedmiot postępowania: z zarzutu bezczynności na skargę na decyzję. Jest to jednak pogląd błędny. Po pierwsze, nastąpiło to dopiero 13 dni po wniesieniu skargi. Natomiast w dniu jej wniesienia – jak Sąd wyżej wykazał - zarzut bezczynności był uzasadniony. Po wtóre, wydanie decyzji w toku postępowania sądowoadministracyjnego ma jedynie ten skutek, że Sąd nie zobowiązuje organu do załatwienia sprawy. Oczywiście zbędne byłoby bowiem zobowiązywanie organu do dokonania czynności, która została już dokonana, stąd Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania do załatwienia wniosku.
Natomiast zagadnienie, czy sprawa została załatwiona zgodnie z prawem pozostaje jednak już poza granicami sprawy ze skargi na bezczynność i może być ewentualnie badane w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej, tym razem ze skargi na decyzję, o ile strona nie zgodzi się z jej treścią.
Wskazane wyżej okoliczności faktyczne i powołane przepisy prawa prowadzą do wniosku, że zasadny jest zarzut bezczynności, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa.
Jednocześnie, działając na podstawie art. 149 § 1a ppsa Sąd nie twierdził, aby bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.
Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Pojęcie "rażące" znaczy tyle, co "szczególnie jaskrawe", "ponad miarę". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie organ podjął reakcję na wniosek w 13. dniu po jego wpływie, a niewłaściwy sposób załatwienia wynikał z błędnej wykładni przepisów udip.
W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
Na podstawie art. 200 ppsa Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 100 zł, na które składa się jedynie wpis od skargi, gdyż skarżący działał osobiście.