Uzasadnienie
Pismem z 11 grudnia 2025r. A. A. (dalej: skarżący, strona), reprezentowany przez pełnomocnika złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie rozpoznania jego wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania tj. art.8, art. 12, art. 35 §1 i art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.
W skardze wniósł o:
- 1. zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od otrzymania akt sprawy;
- 2. przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości 6 000 zł;
- 3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Wniósł także o rozważnie możliwości zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny skargi z dnia 9 września 2024 roku o sygnaturze TS 176/24 oraz zapytania skierowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (C-254/25) w sprawie o sygnaturze II SAB/Gl 19/25.
W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że w dniu 26 marca 2024r. złożył wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i do dnia złożenia skargi organ nie rozpoznał sprawy. Ponadto 11 grudnia 2025r. złożył ponaglenie, które pozostało bez odpowiedzi. Skarżący podniósł, że bezczynność organu poważnie wpływa na jej sytuację zawodową i osobistą.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że w dniu 31 października 2024r. wpłynął, przekazany przez Wojewodę [...], wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Przedmiotowy wniosek został złożony w dniu 26 marca 2024r. do Wojewody [...] i był obarczony brakami formalnymi, które do dnia dzisiejszego nie zostały uzupełnione, ponieważ wnioski w organie są realizowane według kolejności wpływu. Natomiast w dniach 2 grudnia 2024r., 4 marca 2025r. oraz 11 grudnia 2025r. do organu wpłynęły ponaglenia adresowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody w związku z bezczynnością i przewlekłością. Na podstawie art. 37 § 3a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2025 poz. 1691, dalej: k.p.a.), w zw. z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. 2025 r. poz. 1079, dalej: u.o c.) i w zw. z art. 100d ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. 2025 r. poz. 337 z późn. zin., dalej: u.p.o.u.) ponaglenia nie zostały przekazane do organu wyższego stopnia.
W dniu 14 października 2025r. pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o przekazanie sprawy zgodnie z właściwością miejscową do Wojewody [...].
Dalej 16 grudnia 2025r. do organu wpłynęła skarga z dnia 11 grudnia 2025r. na bezczynność Wojewody, adresowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach za pośrednictwem Wojewody Śląskiego.
Wojewoda zaznaczył, że pismem z dnia 22 grudnia 2025r. przekazał akta sprawy cudzoziemca do Wojewody [...] zgodnie z wnioskiem strony. W konsekwencji, z dniem przekazania akt Wojewoda przestał być organem właściwym w sprawie.
Ponadto organ wskazał, że art. 100d u.o.p.u. wprowadza zawieszenie terminu załatwienia sprawy do 30 września 2025 r., co oznacza, że bezzasadny jest zarzut bezczynności. Wskazana ustawa ma zastosowanie nie tylko do obywateli Ukrainy, ale do wszystkich wymienionych w tym przepisie postępowań dotyczących cudzoziemców.
Wyjaśniając powód przedłużonego procedowania nad złożonym przez skarżącego wnioskiem organ wskazał, że wpływa od kilku lat ogromna, stale powiększająca się liczba wniosków pobytowych, powodująca znaczące zwiększenie obłożenia pracą poszczególnych pracowników zaangażowanych w prowadzenie postępowań administracyjnych. Ponadto pandemia COVID-19, doprowadziła do powstania zaległości i wydłużenia czasu procedowania prowadzonych spraw. Organ zwrócił również uwagę, na obowiązujące przepisy art. 100c i 100 d u.p.o.u. określający i wydłużający zawieszenie biegu terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych przez wojewodów.
Wyjaśniając powód przedłużonego procedowania nad złożonym przez skarżącego wnioskiem wskazał, że do organu wpływa od kilku lat ogromna, stale powiększająca się liczba wniosków pobytowych, powodująca znaczące zwiększenie obłożenia pracą poszczególnych pracowników zaangażowanych w prowadzenie postępowań administracyjnych. Ponadto pandemia COVID-19, doprowadziła do powstania zaległości i wydłużenia czasu procedowania prowadzonych spraw. Organ zwrócił również uwagę, na obowiązujące przepisy art. 100c i 100 d u.p.o.u określające i wydłużające zawieszenie biegu terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych przez wojewodów.
Postanowieniem z 23 lutego 2026r. Sąd odmówił zawieszenia postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Na wstępie podkreślenia wymagało, że na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy - co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.
Ponadto podkreślenia wymagało, że zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie zaś do art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2025r. poz. 1691 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:
- 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
- 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
W tym miejscu wskazać należy, iż złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. Zaznaczyć też należy, że w sprawach skarg na bezczynność nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 §1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia.
W przedmiotowej sprawie - jak wynika z akt administracyjnych - złożone przez skarżącego ponaglenia, adresowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wpłynęły do Wojewody Śląskiego w dniach 2 grudnia 2024r. (karta 26 akt administracyjnych), 4 marca 2025r. (karta 41 akt administracyjnych) oraz 11 grudnia 2025r. (karta 52 akt administracyjnych). W związku z tym skarżący wyczerpał obligatoryjny tryb postępowania poprzedzającego złożenie skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych albo w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia (za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie), a jeżeli nie ma organu wyższego stopnia - do organu prowadzącego postępowanie.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi stwierdzić należy, że z treści zarzutów i wniosków oraz uzasadnienia jednoznacznie wynika, że skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wyraźnie uczynił jej przedmiotem bezczynność Wojewody w załatwieniu sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.
Wyjaśnienia wymaga, że do czasu nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), pojęcia "bezczynność", jak i "przewlekłość", nie były zdefiniowane ustawowo. Pojęcie bezczynności rozumiane było przede wszystkim jako niewydanie w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12), natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumiano prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13). W wyniku wskazanej nowelizacji ostatecznie przewlekłość została zdefiniowana jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), a bezczynność jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.).
W tym kontekście zauważyć należy, że definicja przewlekłości postępowania zawarta w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., pozostaje bardzo ogólna. Przyjąć jednak należy, że pojęcie przewlekłości odnosi się do sposobu prowadzenia postępowania. Przewlekłość postępowania może polegać na jego prowadzeniu w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Mogą zatem wystąpić sytuacje, w których organ administracji wykonuje zasadne czynności procesowe, lecz następuje to w sposób niesprawny, nieudolny i opieszały (np. poszczególne czynności przedzielone są długimi stanami stagnacji procesowej) lub też podejmuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania - np. wzywa strony do przedstawienia dokumentów nieposiadających żadnego (względnie doniosłego) znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, lub też może wystąpić kombinacja tych stanów.
Omawiana opieszałość może też sprowadzać się do braku podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie, co w przypadku upływu terminu ustawowego do załatwienia sprawy ulegnie przekształceniu w stan bezczynności, tj. niezałatwienia sprawy w terminie (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) (wyrok WSA w Poznaniu z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 62/22).
Z akt sprawy wynika natomiast, że w chwili złożenia skargi pismem z 11 grudnia 2025r. (data wpływu 16 grudnia 2025) Wojewoda, wobec złożenia przez skarżącego wniosku z 10 października 2025r. (data wpływu 14 października 2025r.) o przekazanie sprawy do organu właściwego przestał być właściwy do załatwienia sprawy. Tym niemniej w dniu złożenia przedmiotowej skargi (to jest 16 grudnia 2025r.) akta sprawy – zgodnie z wnioskiem skarżącego – nie zostały przekazane do organu właściwego. Nastąpiło to dopiero za pismem z 22 grudnia 2025r. czyli prawie dwa miesiące od złożenia wniosku przez skarżącego.
Wszystkie te wyżej omówione szczegółowo okoliczności uzasadniają stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że miała miejsce przewlekłość w zakresie przekazania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca, co stwierdził Sąd w pkt. 1 sentencji wyroku.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że nie ma ona charakteru rażącego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. W kontrolowanej sprawie Sąd taka sytuacja nie ma miejsca. W rozpoznawanej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia, skoro trudność w terminowym załatwianiu sprawy w przeważającej mierze wynikała ze znaczącego wzrostu liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewystarczającej obsady kadrowej urzędu.
Z uwagi na to, że Wojewoda pismem z dnia 22 grudnia 2025 r. przekazał Wojewodzie [...], zgodnie z właściwością, wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy - bezprzedmiotowe stało się zobowiązanie Wojewody do przekazania tego wniosku w określonym terminie (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Wobec tego postępowanie sądowe w tej części zostało umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., co Sąd orzekł w pkt. 2 sentencji wyroku.
Natomiast na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w zakresie zawartego w niej żądania przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 6 000 zł. Podkreślenia wymagało, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego określonej sumy pieniężnej, a zatem - z literalnej wykładni art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, iż przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Ponadto przyznanie sumy pieniężnej lub orzeczenie grzywny ma przede wszystkim na celu zwalczanie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Celem tego orzeczenia jest oddziaływanie dyscyplinujące na organ. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20 środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy.
Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na koszty składał się wpis sądowy w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi 480 zł, określone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r. poz. 118) oraz opłata od pełnomocnictwa 17 zł. Uwzględniając charakter i stopień zawiłości sprawy, nakład pracy pełnomocnika oraz okoliczność, że rozpoznawana sprawa stanowi jedną z wielu tego rodzaju zawisłych przed tut. Sądem, nie stwierdzono podstaw do zasądzenia wynagrodzenia w podwójnej wysokości wnioskowanej w skardze.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 p.p.s.a., stosownie do którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).