Uzasadnienie
Pismem z 12 marca 2026r. Fundacja [...] z siedzibą we W. (dalej też jako: Skarżący, Fundacja) wniosła do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Towarzystwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: [...], Spółka) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca Fundacja wnioskiem z 16 lutego 2026 r. wystąpiła do Spółki o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej także jako: u.d.i.p.) kopii umowy kredytowej dotyczącej finansowania inwestycji obejmującej zadanie nr 1 przy ul. [...] i [...] w B., wraz ze wszystkimi aneksami i załącznikami, a także aktualnego harmonogramu spłat tego kredytu z wyszczególnieniem części kapitałowej i odsetkowej rat. Wniosek został skierowany drogą elektroniczną, a jako sposób udostępnienia wskazano przesłanie dokumentów w formacie PDF na adres poczty elektronicznej wnioskodawcy.
W odpowiedzi z 19 lutego 2026 r. Spółka odmówiła udostępnienia żądanych danych, wskazując, że nie jest podmiotem zobowiązanym do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ nie wykonuje zadań publicznych, nie dysponuje majątkiem publicznym oraz nie posiada w strukturze właścicielskiej podmiotów publicznych ani Skarbu Państwa. Spółka podniosła nadto, że wobec braku obowiązku stosowania u.d.i.p. nie pozostaje w bezczynności, gdyż nie była zobowiązana do wydania decyzji administracyjnej.
W skardze Fundacja zarzuciła bezczynność oraz naruszenie art. 61 ust. 1 w zw. z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. oraz art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
W uzasadnieniu wyjaśniła, że w ocenie Fundacji analiza ustawy z dnia 26 października 1995 r. o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1273; dalej jako: u.s.f.r.m.) pozwala przyjąć, że Spółka, pomimo działania z własnej inicjatywy i na rynku prywatnym, wykonuje zadania publiczne. Potwierdzenie powierzenia gminom obowiązku zaspokajania potrzeb mieszkaniowych ustawodawca zawarł m.in. w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 725; dalej jako: u.o.p.l.), zgodnie z którym tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy.
Zatem Spółka, decydując się na oparcie swojej działalności o przepisy u.s.f.r.m., zgodziła się na wykonywanie zadań w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych tych osób, które nie mogą pozwolić sobie na własne mieszkanie; powołano orzecznictwo na poparcie tego stanowiska. Natomiast kredyt objęty wnioskiem Fundacji przeznaczony został na cele związane z budownictwem społecznym - budową i utrzymaniem lokali znajdujących się w zasobie mieszkaniowym Spółki. Tym samym bez znaczenia są dywagacje Spółki odnośnie tajemnicy bankowej i konieczności skierowania wniosku do Banku Gospodarstwa Krajowego. Fundacja podkreśliłą, że zobowiązane do udostępnienia informacji są wszystkie podmioty nią dysponujące, nawet jeśli jej nie wytworzyły.
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, powołując się dodatkowo na zarzut nadużycia prawa do informacji publicznej. W uzasadnieniu zaakcentowano, że dokumentacja kredytowa dotycząca prywatnego przedsiębiorcy i pozostającego w jego wyłącznej własności zasobu mieszkaniowego nie jest "sprawą publiczną". [...] nie był zatem zobowiązany do udostępnienia przedmiotowej informacji już z ww. faktu, ponieważ udostępnieniu w trybie u.d.i.p. może podlegać wyłącznie informacja, o której mowa w art. 1 ust. 1.
Nadto zasadą jest, że do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty, o ile wykonują zadania publiczne, a [...] nie należy do tzw. "władzy publicznej". Dalej wskazano, że [...] nie wykonywał i nie wykonuje przy tym zadaniu inwestycyjnym żadnych zadań o charakterze publicznym, a zatem nie jest zobowiązany do stosowania przepisów u.d.i.p. i udzielenia we wskazanym przez Fundację zakresie informacji. Gmina nie ma bowiem żadnych uprawnień w zakresie zarządu przedmiotowym zasobem mieszkaniowym. Kredyt na sfinansowanie przedmiotowego przedsięwzięcia został udzielony bezpośrednio [...], a cały przedmiotowy zasób mieszkaniowy pozostaje we własności [...] i nie przynależy do mieszkaniowego zasobu gminy.
W terminie publikacji [...] w piśmie procesowym przedstawił structurę włascicielską Spółki, akcentując brak obowiązku do działania i załatwienia wniosku w trybie u.d.i.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483; da;ej jako: Konstytucja RP) oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi I materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje sprawy wymienione w tym przepisie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a.
W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym I przepisami postępowania administracyjnego.
Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.
Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 roku o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143.
Przenosząc powyższe na niwę niniejszej sprawy wskazać należy, że żądanie wniosku obejmowało treść kopii umowy kredytowej dotyczącej finansowania inwestycji obejmującej zadanie nr 1 przy ul. [...] i [...] w B., wraz ze wszystkimi aneksami i załącznikami, a także aktualnego harmonogramu spłat kredytu z wyszczególnieniem części kapitałowej i odsetkowej rat. Adresatem była Spółka.
[...] w odpowiedzi nie przesłał żądanego dokumentu wskazując, iż nie wykonuje zadań publicznych, nie dysponuje majątkiem publicznym oraz nie posiada w strukturze właścicielskiej podmiotów publicznych ani Skarbu Państwa, a zatem nie jest podmiotem z art. 4 u.d.i.p.
Oceniając w tych granicach niniejszą sprawę zauważyć należy, że dopuszczalność skargi zależy zatem od dwóch kwestii: po pierwsze, czy adresat wniosku należy do kręgu podmiotów objętych ustawą o dostępie do informacji publicznej, po drugie zaś, czy żądane dane stanowią informację publiczną. Jeżeli odpowiedź na oba pytania jest twierdząca, podmiot zobowiązany powinien udostępnić informację w terminie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. albo wydać decyzję odmowną, jeżeli zachodzą ustawowe podstawy odmowy.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie przyjmuje się, że pojęcie "wykonywania zadań publicznych" należy rozumieć szeroko, funkcjonalnie i z uwzględnieniem celu regulacji konstytucyjnej. Obejmuje ono nie tylko aktywność organów administracji publicznej, lecz także działalność podmiotów prywatnoprawnych, jeżeli w określonym zakresie realizują one zadania o charakterze publicznym. Takie rozumienie wynika zarówno z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jak i z art. 61 Konstytucji RP, który gwarantuje prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem publicznym.
Szczególne znaczenie ma utrwalony pogląd, że ocena, czy dany podmiot wykonuje zadania publiczne, wymaga każdorazowo analizy podstawy normatywnej jego działania oraz rzeczywistego zakresu aktywności. Sam prywatnoprawny status organizacyjny nie wyłącza stosowania u.d.i.p., jeżeli podmiot działa w sferze realizacji zadania publicznego. Podobnie sama okoliczność braku dominującego udziału jednostki samorządu terytorialnego nie przesądza o braku obowiązku informacyjnego, skoro ustawodawca nie uzależnił zastosowania art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. od kryterium własnościowego, lecz od funkcjonalnego związku z zadaniem publicznym.
W odniesieniu do społecznych inicjatyw mieszkaniowych i towarzystw budownictwa społecznego orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że działalność tych podmiotów może stanowić wykonywanie zadań publicznych w obszarze polityki mieszkaniowej. W szczególności podkreśla się, że art. 75 ust. 1 Konstytucji RP nakłada na władze publiczne obowiązek prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, a zadania gminy w tym zakresie zostały rozwinięte w przepisach ustaw samorządowych i mieszkaniowych. Jeżeli zatem podmiot prywatny uczestniczy w realizacji tego typu zadań na podstawie szczególnej ustawy, jego działalność może podlegać reżimowi jawności publicznej.
W judykaturze akcentuje się również, że informacja publiczna obejmuje nie tylko treści wytworzone bezpośrednio przez podmioty zobowiązane, ale także dokumenty dotyczące ich działalności, sposobu finansowania, gospodarowania środkami, realizacji zadań oraz relacji prawnych pozostających w związku z wykonywaniem funkcji publicznej. W tym sensie umowy kredytowe, aneksy, załączniki i harmonogramy spłat mogą stanowić informację publiczną, jeżeli służą finansowaniu przedsięwzięcia realizującego zadanie publiczne, a ich treść pozwala ocenić sposób działania podmiotu zobowiązanego.
Wreszcie, w orzecznictwie dotyczącym nadużycia prawa do informacji publicznej podkreśla się, że konstrukcja ta ma charakter wyjątkowy i nie może zastępować ustawowych podstaw odmowy przewidzianych w art. 5 u.d.i.p. Samo przypuszczenie co do motywów wnioskodawcy nie zwalnia podmiotu zobowiązanego od obowiązku rozpoznania wniosku. Ewentualne zastrzeżenia co do zakresu ochrony informacji bądź celu wykorzystania danych nie mogą prowadzić do pozostawienia żądania bez formalnego załatwienia.
Oceniając zatem w tych granicach zaistniały spór stwierdzić należało, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Spór koncentrował się wokół kwestii, czy Spółka, prowadząc działalność w formule społecznej inicjatywy mieszkaniowej, była podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Sąd przyjął, że odpowiedź na to pytanie jest twierdząca. Spółka nie jest organem władzy publicznej, jednak w zakresie inwestycji mieszkaniowej objętej wnioskiem wykonuje zadanie publiczne związane z realizacją polityki mieszkaniowej, a więc pozostaje w kręgu podmiotów objętych ustawą.
Nie przekonuje Sądu stanowisko Spółki, że brak dominacji gminy w strukturze właścicielskiej oraz prywatnoprawna forma organizacyjna wyłączają obowiązek stosowania u.d.i.p. Ustawodawca nie wprowadził takiego kryterium. Gdyby nawet Spółka była w pełni prywatna pod względem właścicielskim, nie zmieniałoby to faktu, że w obszarze społecznego budownictwa mieszkaniowego realizuje ona zadanie publiczne, wyraźnie powiązane z konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP.
Bez znaczenia pozostaje także argument, że gmina nie ma możliwości bieżącego kierowania działalnością Spółki. Dla zastosowania art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie jest wymagane, aby podmiot publiczny posiadał pełną kontrolę korporacyjną nad spółką. Wystarczy, że w konkretnej sferze aktywności podmiot wykonuje zadanie publiczne. W sprawie niniejszej taki związek wynika nie tylko z ustawowego modelu działalności społecznych inicjatyw mieszkaniowych, lecz również z samego przedmiotu żądania, którym objęto dokumenty finansujące inwestycję służącą realizacji celu mieszkaniowego.
Żądane dokumenty mają charakter informacji publicznej. Umowa kredytowa, jej aneksy, załączniki oraz harmonogram spłat dotyczą sposobu finansowania inwestycji i umożliwiają ocenę, w jaki sposób Spółka realizuje zadanie publiczne oraz jak gospodaruje środkami związanymi z tym zadaniem. Dokumenty te pozostają w bezpośrednim związku z działalnością objętą konstytucyjnym i ustawowym wymogiem jawności. Jeżeli część informacji podlegałaby ochronie, obowiązkiem Spółki byłoby zastosowanie właściwej procedury przewidzianej ustawą, a nie odmowa bez wydania stosownej decyzji z odpowiednim uzasadnieniem.
Sąd nie podzielił również argumentu Spółki, że skoro informacje mogą znajdować się także w Banku Gospodarstwa Krajowego, to wniosek nie powinien być kierowany do Spółki. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ustanawia zasady wyłącznej "pierwszeństwa" innego podmiotu. O obowiązku decyduje to, czy adresat wniosku posiada żądaną informację i czy mieści się w kręgu podmiotów zobowiązanych. Sam fakt, że inny podmiot mógłby dysponować podobnymi danymi, nie zwalnia adresata wniosku z obowiązku jego rozpoznania.
Podsumowując więc uznać należało, że bezczynność w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej zachodzi wtedy, gdy podmiot zobowiązany nie udostępnia informacji w terminie, nie wydaje decyzji odmownej albo w inny sposób nie załatwia wniosku zgodnie z ustawą. Skoro Spółka pozostawała podmiotem zobowiązanym, a jednocześnie nie udostępniła informacji ani nie wydała decyzji, należało stwierdzić stan bezczynności.
Nie było podstaw do odrzucenia skargi z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ sprawa mieści się w kognicji sądu administracyjnego.
Zarzut nadużycia prawa do informacji publicznej nie zasługiwał na uwzględnienie. Po pierwsze, konstrukcja ta nie może być traktowana jako samodzielna podstawa odmowy bez wydania decyzji. Po drugie, z samego faktu, że Fundacja prowadzi aktywność polegającą na kierowaniu wniosków do różnych społecznych inicjatyw mieszkaniowych, nie wynika jeszcze nadużycie prawa. Kontrola społeczna wykonywania zadań publicznych jest jednym z podstawowych celów prawa do informacji. Po trzecie, Spółka nie wykazała konkretnych okoliczności pozwalających na przyjęcie, że wniosek służył wyłącznie celom prywatnym, w oderwaniu od funkcji kontrolnej.
Nie można także podzielić twierdzenia, że ewentualny prywatny interes wnioskodawcy przekreśla możliwość skorzystania z prawa do informacji. Prawo to przysługuje "każdemu", a zatem ustawodawca nie uzależnił jego realizacji od wykazania szczególnej motywacji aksjologicznej. Ochrona jawności życia publicznego nie traci znaczenia tylko dlatego, że wnioskodawca może wykorzystać uzyskane dane także w innym postępowaniu. Sam taki zamiar nie czyni jeszcze wniosku bezprawnym.
W rezultacie zasadne było stwierdzenie bezczynności oraz zobowiązanie do rozpoznania wniosku Skarżącego w określonym terminie, przy zachowaniu wymogów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sestencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. [pic]