Uzasadnienie
Pismem z 30 stycznia 2026r. J. K., prowadzący działalność gospodarczą (dalej: Skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego, wniósł skargę na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę Śląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w zakresie wydania zezwolenia na pracę typu A dla D. U. Skarżący zarzucił Wojewodzie naruszenie art. 8, art. 35 i art. 36 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i w związku z tym wniósł o: 1)zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;
- 2) przyznanie jej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości 5 000 zł;
- 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.
Wskazał, że w dniu 10 grudnia 2025r. za pośrednictwem portalu praca.gov.pl wpłynął wniosek Skarżącego o wydanie zezwolenia na pracę dla D. U., obywatela Filipin na stanowisku ślusarza na okres od 19 stycznia 2026r. do 18 stycznia 2029r. Następnie 23 grudnia 2025r. do Wojewody wpłynęła elektroniczna korekta tego wniosku. W dniu 22 stycznia 2026r. Wojewoda, na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., wezwał Skarżącego za pośrednictwem portalu praca.gov.pl do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania przez złożenie wskazanych dokumentów. Poinformował przy tym, iż przewidywany termin wydania decyzji nastąpi do dnia 21 marca 2026r. W dniu 30 stycznia 2026r. wpłynęła skarga na bezczynność oraz przewlekłość Wojewody w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium rzeczypospolitej Polskiej.
Natomiast 3 lutego 2026r. wpłynęła odpowiedź Skarżącego na wezwanie. Wojewoda podał także, że 4 lutego 2026r. wysłał pismo do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C. z prośbą o udostępnienie danych dotyczących okresów podlegania obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym i do dnia sporządzania odpowiedzi na skargę nie otrzymał odpowiedzi.
W piśmie procesowym z 5 marca 2026 r. Wojewoda przekazał informację o wydaniu w dniu 5 marca 2026r. decyzji nr 4412/2026 o zezwoleniu na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla D. U. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej która, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 p.p.s.a. W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest więc zwalczanie braku działania organu (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej i doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa. Zakres kontroli sądu sprowadza się więc w tym przypadku do oceny czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy w tym zakresie organ zrealizował nałożone na niego obowiązki.
Uwzględniając skargę na bezczynność sąd - stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi, sąd orzeka o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., sąd może rozpoznać sprawę ze skargi na bezczynność w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów. W takim właśnie trybie została rozpoznana skarga złożona w niniejszej sprawie na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Skarżącego.
Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi na podstawie art. 53 § 2b p.p.s.a. Sąd uwzględnił, że w niniejszej sprawie wniesienie skargi nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz. U. z 2025 poz. 1691; dalej: k.p.a.) Brak terminu do wniesienia skargi wynika wprost z art. 53 § 2b p.p.s.a. Z kolei wymóg poprzedzenia wniesienia skargi ponagleniem wyłączony został na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy z 20 marca o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2025 poz 621; dalej: u.w.d.p.p.) zgodnie z którym przepisów art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 26, art. 35, art. 40 i art.
- 45. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Wojewody rzeczywiście istniała - tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania - a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.
W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (por. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2294/14). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej.
Jak wskazano powyżej, zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na pod-stawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie natomiast z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.(por. wyrok WSA w Opolu z 22 lutego 2024 r., sygn. akt I SAB/Op 22/24).
Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (a więc w terminie dodatkowym wyznaczonym przez organ). Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności.
Natomiast pojęcie bezczynności organu administracji publicznej zdefiniowana jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Takie samo stanowisko zajął tutejszy Sąd w wyroku z 23 maja 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 126/24.
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy w dniu 10 grudnia 2025r. złożonym wnioskiem Skarżący, stosownie do art. 61 § 3 k.p.a., spowodował wszczęcie postępowania administracyjnego. Pierwszą czynność w sprawie Wojewoda podjął dopiero 22 stycznia 2026r., czyli po upływie ponad miesiąca od jej wszczęcia. Było nią wezwanie Skarżącego do uzupełnienia braków poprzez dostarczenie przez niego dowodów i materiałów oraz zrealizowanie dyspozycji wynikającej z art. 36 § 1 k.p.a. Stanowi ona, że organ administracji publicznej jest zobowiązany do każdorazowego zawiadomienia o fakcie niezałatwienia sprawy administracyjnej zawisłej przed nim, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność Wojewoda podjął kolejne działania zmierzające do rozpoznania sprawy, a decyzja w sprawie została wydana 5 marca 2026r.
W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że nie dotrzymując terminów załatwienia sprawy daje podstawę do stwierdzenia, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, co orzekł w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie przepisu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Odnosząc się do argumentacji organu należy zauważyć, że kwestie ewentualnych problemów kadrowych, dużej ilości spraw, znacznego obciążenia pracowników nie wyłączają możliwości stwierdzenia, iż organ dopuścił się bezczynności. Stan bezczynności jest bowiem sytuacją obiektywną i jest konsekwencją niepodjęcia przez organ czynności procesowych w przepisanych ustawowo terminach. Nie oznacza to jednak, że okoliczności te nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wzrost ilości spraw do załatwienia, przy jednoczesnych brakach kadrowych musiał, w ocenie Sądu, skutkować opóźnieniami w ich rozpoznaniu. Są to obiektywne trudności, które powodują przedłużenie toczących się postępowań i nie mogą one umykać z pola widzenia przy ocenie działań Wojewody.
Sąd orzekający w sprawie podziela w tym zakresie pogląd WSA w Poznaniu wyrażony w wyroku z 13 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 138/22. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA w sprawie II OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu w sprawie IV SAB/Po 19/15). W przekonaniu Sądu, w niniejszej sprawie nie można mówić o rażącym zaniedbaniu ze strony organu, skoro trudność w terminowym załatwianiu sprawy w przeważającej mierze wynikała ze znaczącego wzrostu liczby spraw. Z tych względów Sąd stwierdził, że bezczynność Wojewody nie ma charakteru rażącego, o czym orzekł w pkt. 1 wyroku.
Wydanie decyzji w sprawie skutkuje koniecznością umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności, to jest w zakresie wynikającym z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku.
Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przyznanie przez Sąd sumy pieniężnej lub orzeczenie grzywny ma na celu zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 8 lipca 2021 r., sygn. akt III SAB/Gd 17/21).
Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność Sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez stronę skarżącą argumentacją (por. wyrok WSA w Olsztynie z 20 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Ol 30/21). Skarżący nie przedstawiła w skardze żadnych dowodów uzasadniających przyznanie żądanej sumy pieniężnej w ujęciu jej funkcji kompensacyjnej, tj. nie wykazał poniesionej szkody.
Nie można również uznać, że stwierdzona bezczynność organu administracji miała znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, dlatego Sąd nie uznał tego żądania za zasadne i w tym zakresie – na podstawie art. 151 p.p.s.a.a – skargę oddalił (pkt 3 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 118). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 580 zł, na co złożyło się: 100 zł - wartość wpisu stałego od skargi na bezczynność oraz 480 zł - opłata za czynności radcy prawnego reprezentującego Skarżącą w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji (pkt 4 sentencji wyroku). Uwzględniając charakter i stopień zawiłości sprawy, nakład pracy pełnomocnika Sąd nie stwierdził podstaw do zasądzenia wynagrodzenia w podwójnej wysokości kosztów zastępstwa procesowego we wnioskowanej w skardze.