Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 7 lipca 2026 r., sygn. akt III SAB/Gl 139/26

Uzasadnienie

P. N. (dalej: wnioskodawca, skarżący) pismem z 6 grudnia 2025r. zwrócił się do W Sp. z o.o. z/s w C. (dalej: organ, Spółka) w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, z wnioskiem o udostępnienie pełnej dokumentacji dotyczącej magistrali wodociągowej przebiegającej przez działkę nr [...] w B., w tym:

1. 1. Dokumentacji technicznej magistrali, a w szczególności:
2. - projektu budowlanego;
3. - projektu wykonawczego;
4. - dokumentacji powykonawczej;
5. - mapy powykonawczej z geodezyjną inwentaryzacją powykonawczą;
6. - schematów przebiegu sieci;
7. - rysunków szkiców i planów wysokościowych;-
8. 2. Dokumentów legalizacyjnych i formalnoprawnych, a w tym:
9. - pozwolenia na budowę, zgłoszenia robót budowlanych;
10. - decyzji wodnoprawnych, protokołów odbioru, decyzji o dopuszczeniu do użytkowania;
11. - umów na realizację inwestycji;
12. - dokumentów wskazujących inwestora i wykonawcę;

Dokumentów potwierdzających własność i tytuł prawny do zajęcia gruntu, m.in.:

1. - umów,
2. - decyzji;
3. - ustanowionych służebności;
4. - aktów notarialnych;
5. - dokumentów wykazujących prawo do korzystania z działki nr [...];

Przeglądów okresowych i dokumentów eksploatacyjnych:

1. - protokołów kontroli;
2. - ocen technicznych;
3. - dokumentów serwisowych;
4. - przeglądów rocznych i pięcioletnich;
5. - raportu o stanie technicznym rurociągu;

Korespondencji prowadzonej z Gminą [...] i jej jednostkami, w tym:

1. - pism dotyczących przebiegu infrastruktury;
2. - odpowiedzi na zapytania planistyczne;
3. - uzgodnień przesyłanych w związku z MPZP B.
4. - dokumentów przekazywanych gminie w latach poprzednich;

Korespondencji wewnętrznej i notatek służbowych dotyczących tej magistrali, w tym;

1. - protokołów spotkań,
2. - notatek terenowych;
3. - raportów usterek lub awarii;

Informacji i dokumentów dotyczących:

1. - daty budowy magistrali;
2. - wykonawcy robót;
3. - podstawy prawnej budowy;
4. - podstawy prawnej użytkowania;
5. - zgłoszeń o lokalizacji lub modernizacji sieci;

Ponadto domagał się informacji czy którakolwiek z powyższych dokumentacji nie istnieje lub nie jest posiadana przez W? A jeśli tak, to wniósł o podanie przyczyny, informacji czy dokument istniał, informacji, kto był odpowiedzialny za jego sporządzenie, podstawę prawną użytkowania sieci bez dokumentacji.

Wnioskodawca wskazując formę udostępnienia informacji wniósł:

1. - o przygotowanie dokumentów do wglądu i wykonania kopii.
2. - wysłanie listem.

Wniosek skarżącego wpłynął do organu 9 grudnia 2025 r. W dniu 22 grudnia 2025 r. organ powołując się na art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 907, dalej: u.d.i.p.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.k.), po rozpatrzeniu wniosku udzielił skarżącemu następujących informacji:

Po pierwsze wskazał, że część żądanej dokumentacji została już przekazana skarżącemu w sprawie o zasiedzenie, co dotyczy pkt I ppkt 1, 2, 3, 6 i 7 wniosku tj:

1. - projektu budowlanego, projektu wykonawczego,
2. - schematów przebiegu sieci;
3. - rysunków, szkiców i planów sytuacyjnych;
4. - dokumentów wskazujących inwestora i wykonawcę;
5. - decyzji,
6. - aktów notarialnych;
7. - protokołów spotkań i notatek terenowych;
8. - daty budowy magistrali;
9. - podstawy prawnej budowy;
10. - podstawy prawnej użytkowania;
11. - zgłoszeń o lokalizacji lub modernizacji;

Ponadto organ poinformował skarżącego, że w czasie budowy magistrali wodociągowej obowiązywały przepisy prawa budowlanego z 1961 r., które nie obligowały do archiwizowania dokumentacji. Dlatego pozostała część żądanej dokumentacji dotycząca pkt I, ppkt 1, 2, i 3 tj;

1. - dokumentacja powykonawcza,
2. - mapa powykonawcza z geodezyjną inwentaryzacją powykonawczą;
3. - pozwolenie na budowę, zgłoszenie robót budowlanych,
4. - decyzji wodnoprawnych;
5. - protokołów odbioru;
6. - decyzji o dopuszczeniu do użytkowania;
7. - umów;
8. - dokumentów wykazujących prawo do korzystania z działki nr [...], nie została odnaleziona w zasobach, którymi dysponuje Spółka.

Dalej organ poinformował skarżącego odnośnie pkt I ppkt 5 i 6 wniosku, że nie była prowadzona korespondencja z Gminą [...] i jej jednostkami, stąd nie może jej przekazać, a ponadto organ nie posiada raportów usterek lub awarii, bo takie na działce nr [...] w B. nie miały miejsca.

W powyższym zakresie odmowa udzielenia informacji dotyczy zatem informacji już udzielonych lub takich, którymi organ nie dysponuje. Jednocześnie, w załączeniu organ przesłał skarżącemu umowę na realizację inwestycji oraz kopię protokołu przeglądu sieci wodociągowej nr [...] z 7 sierpnia 2025 r.

Powyższe pismo organu zawierało pouczenie udzielone w trybie art. 17 ust. 2 u.d.i.p.

W skardze do tut. Sądu, skarżący przyznając otrzymanie pisma organu z 22 grudnia 2025 r. zarzucił mu bezczynność w zakresie nieudzielonych informacji oraz częściową odmowę udostępnienia informacji bez wydania decyzji.

Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu, zobowiązanie do udostępnienia informacji publicznej w pełnym zakresie, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie kosztów procesu.

W odpowiedzi na skargę skarżący wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że jego odpowiedź z 22 grudnia 2025 r. nosiła znamiona decyzji.

Organ oświadczył, że żądane przez skarżącego informacje zostały mu już udostępnione i skarżący jest w ich posiadaniu. Organ wyraźnie wskazał, których dokumentów nie udostępnił, dlatego, że ich nie posiada. Organ zauważył przy tym, że pomiędzy skarżącym a spółką pod firmą W sp. z o.o. toczy się spór sądowy z powództwa skarżącego o bezumowne korzystanie z jego nieruchomości prowadzony obecnie przed Sądem Rejonowym w C. [...] Wydział Cywilny pod sygn. akt [...] oraz toczy się postępowanie sądowe z wniosku spółki pod firmą W Sp. z o.o. z udziałem skarżącego o zasiedzenie służebności przesyłu prowadzone obecnie przed Sądem Rejonowym w C. [...] Wydział Cywilny pod sygn. akt [...], w toku którego do wniosku, którego odpis został doręczony skarżonemu dołączono żądane przez skarżącego we wniosku o udzielenie informacji publicznej dokumenty, które posiada Spółka. Brak jest więc podstaw do zarzucania przez skarżącego, że nie otrzymał żądanych we wniosku informacji - dokumentów. Organ zarzucił skarżącemu nadużycie prawa przez korzystanie z niego w sposób instrumentalny, a nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć.

W replice na odpowiedź organu z 17 marca 2026 r., skarżący w całości podtrzymał skargę oraz złożone wnioski, podniósł dodatkowo, że brak informacji uniemożliwia skarżącemu dochodzenie roszczeń cywilnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Skargę należało oddalić.

Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Należy wyjaśnić, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przy czym prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Konkretyzacja tak kształtującego się konstytucyjnego prawa do informacji publicznej znajduje wyraz w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p."), regulującej zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazując, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W myśl art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej" (ust.1).

Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (ust. 2).

Stosownie do art. 3 ust. 1 i 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:

1. 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;
2. 2) wglądu do dokumentów urzędowych;
3. 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (ust. 1).

Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (ust. 2).

Z kolei, w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1. 1) organy władzy publicznej;
2. 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
3. 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
4. 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
5. 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje co do zasady bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni.

Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei, w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Zatem organ do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w sytuacji, gdy organ nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej, powinien udzielić pisemnej odpowiedzi wyjaśniającej, że nie jest w posiadaniu informacji.

Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności i częściowej odmowy udostępnienia skarżącemu informacji publicznej przez W Sp. z o.o. z/s w U. Poza sporem jest, że Spółka, której wspólnikami są jednostki samorządu terytorialnego – gminy wykonuje zadania publiczne i jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5) u.d.i.p). Spór sprowadza się zatem do oceny czy żądane przez skarżącego informacje były informacjami o sprawach publicznych jak również do oceny stanowiska organu wyrażonego w piśmie stanowiącym odpowiedź na zadane pytania z 22 grudnia 2025 r.

Skarżący wnioskiem z 6 grudnia 2025 r., który wpłynął do organu 9 grudnia 2025 r. zażądał kilkudziesięciu dokumentów zawierających dane publiczne, a zatem co do zasady podlegających udostępnieniu (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Termin udzielenia informacji upływał 23 grudnia 2025 r. Organ pomijając kwestię charakteru żądanych informacji tj. oceny czy są to informacje proste czy też są to informacje przetworzone i jako takie wymagają wykazania przez skarżącego, że są szczególnie istotne dla interesu publicznego, w ustawowym, 14 - dniowym terminie, w piśmie z 22 grudnia 2025 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi, w której wyraźnie wyszczególnił, które z dokumentów zostały już skarżącemu przekazane w toczącym się sporze sądowym wraz z odpisem wniosku o zasiedzenie służebności i są w jego posiadaniu.

Jednocześnie organ udostępnił skarżącemu umowę na realizację inwestycji i kopię przeglądu sieci wodociągowej. Organ wskazał również, których dokumentów z uwagi na upływ czasu i odmienne regulacje prawne co do archiwizowania dokumentacji nie odnalazł w zasobach Spółki. Dalej odmówił także przekazania korespondencji, która nie była prowadzona z Gminą [...] jak również raportów usterek i awarii, które nie miały miejsca. Odmowa udzielenia informacji, których organ nie posiada jest oczywista i nie wymaga szerszego uzasadnienia. Pismo organu zawierało pouczenie o terminie i możliwości wystąpienia o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wprawdzie pismo to nie zostało nazwane decyzją, ale zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji (wskazanie organu, adresata, rozstrzygnięcie, podpis Prezesa Zarządu, pouczenie). Organ wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji, których nie posiada, chociaż mógł to uczynić zwykłym pismem.

Sąd stwierdził, że wbrew postawionym w skardze zarzutom, organ w terminie, prawidłowo i wyczerpująco odpowiedział na wniosek skarżącego.

Na marginesie należy dodać, że z nadesłanych wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę akt administracyjnych wynika, że pomiędzy stronami pozostają w toku dwie sprawy sądowe, na potrzeby których zapewne skarżący zażądał od organu udostępnienia kilkudziesięciu dokumentów. Wprawdzie dopiero w odpowiedzi na skargę, a nie w decyzji organ wskazał na nadużycie prawa, ale ta informacja nie miała wpływu na wynik sprawy, bowiem organ decyzją odmówił udostępnienia informacji, których nie posiada, o czym mógł powiadomić skarżącego zwykłym pismem. Nadużycie to z reguły ma miejsce wówczas, gdy żądana informacja ma znaczenie wyłącznie indywidualne i jest istotna wyłącznie z perspektywy wnioskodawcy.

Z tych względów nie było podstaw do stwierdzenia bezczynności organu i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.