Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 25 sierpnia 2026 r., sygn. akt III SAB/Gl 101/26

Uzasadnienie

Pismem z dnia 21 stycznia 2025 r. W. S. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Okręgowej Rady Lekarskiej w K. (dalej "organ", "ORL") w przedmiocie rozpoznania wniosku o wpisanie do Rejestru na listę podmiotów wykonujących działalność leczniczą.

W skardze wniósł o:

1. 1. stwierdzenie bezczynności Okręgowej Rady Lekarskiej w K.;
2. 2. zobowiązanie organu do wykonania decyzji Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2025 r., nr [...], poprzez dokonanie wpisu indywidualnej praktyki lekarskiej do RPWDL;
3. 3. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
4. 4. wymierzenie Okręgowej Radzie Lekarskiej w K. grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. z uwagi na uporczywe niewykonywanie ostatecznej decyzji Ministra Zdrowia;
5. 5. przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 4 p.p.s.a.;
6. 6. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.;
7. 7. zasądzenie rzecz kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi wskazał, iż bezczynność Okręgowej Rady Lekarskiej w K. ma charakter zawiniony oraz uporczywy. Wskazał, iż organ nie wykonał ostatecznej decyzji Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2025r., nr [...], pomimo istnienia jednoznacznego i ostatecznego obowiązku z niej wynikającego. Decyzją tą Minister Zdrowia uchylił w całości uchwałę Nr [...] Prezydium Okręgowej Rady Lekarskie] w K. z dnia 6 sierpnia 2025 r., i zobowiązał Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej w K. do wpisania indywidualnej praktyki lekarskiej wykonywanej przez W. S. do Rejestru Podmiotów Wykonujących Działalność Leczniczą zgodnie ze złożonym wnioskiem, tj. wykonywanej wyłącznie w zakładzie leczniczym. Organ pomimo to nie podjął żadnych czynności zmierzających do jej wykonania, powołując się wyłącznie na fakt wniesienia skargi do WSA w Warszawie co pozostaje bez jakiejkolwiek podstawy prawnej.

Podniósł, iż decyzja ta jest ostateczna, nie zawiera klauzuli wstrzymania wykonania i została stronie skutecznie doręczona. W ocenie strony takie stanowisko organu stanowi oczywiste naruszenie art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu, jak również art. 7 i art. 8 k.p.a., nakazujących organom administracji publicznej działać na podstawie prawa oraz w sposób budzący zaufanie obywateli do państwa.

Skarżący podniósł, iż Okręgowa Rada Lekarska w K. nie jest organem uprawnionym do wstrzymania wykonania decyzji Ministra Zdrowia. Do dnia wniesienia niniejszej skargi nie zapadło żadne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o wstrzymaniu wykonania tej decyzji. Zaniechanie organu doprowadziło do długotrwałego stanu niepewności prawnej strony oraz faktycznie uniemożliwiło zmianę formy wykonywania działalności zawodowej, mimo posiadania wymaganych prawem uprawnień. Okoliczności te uzasadniają zarówno stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, jak i zastosowanie wobec organu środków przewidzianych w art. 149 § 2 i § 4 p.p.s.a.

ORL w odpowiedzi na skargę wniósł o; 1 zawieszenie postępowania z urzędu do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie ze skargi Okręgowej Rady Lekarskiej w K. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2025 r., znak: [...] wniesionej do WSA w Warszawie, 2 oddalenie skargi,

3. o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny oraz odmowę zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, 4. zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W treści odpowiedzi organ wskazał, iż skarżący jest lekarzem posiadającym warunkowe prawo wykonywania zawodu i członkiem [...] Izby Lekarskiej.

Skarżący złożył wniosek o wpis do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą prowadzonego przez Okręgową Radę Lekarską w K. indywidualnej praktyki lekarskiej wykonywanej wyłącznie w zakładzie.

ORL wskazała, iż wykonuje zadania określone w art. 25 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1342) a jednym z tych zadań jest - zgodnie z art. 25 pkt 4 i 14 w związku z art. 5 pkt 11 prowadzenie rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą w zakresie praktyk lekarskich na zasadach określonych w przepisach o działalności leczniczej.

Wskazało, iż Prezydium ORL w K. podjęło uchwałę nr [...] z dnia 6 sierpnia 2025 r., odmawiając wpisu indywidualnej praktyki lekarskiej do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą. Na skutek wniesionego odwołania strony Minister Zdrowia działając jako organ II instancji decyzją z dnia 15 grudnia 2025 r., znak: [...], uchylił w całości zaskarżoną uchwałę oraz zobowiązał Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej w K. do wpisania indywidualnej praktyki lekarskiej wykonywanej przez pana W. S. do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą zgodnie ze złożonym wnioskiem, tj. wykonywanej wyłącznie w zakładzie leczniczym.

ORL wniosła skargę do WSA w Warszawie na w/w decyzję administracyjną Ministra Zdrowia.

Pismem z 11 stycznia 2026 r., skarżący wezwał organ do wykonania decyzji ostatecznej Ministra Zdrowia w zakresie dokonania wpisu na listę podmiotów wykonujących działalność leczniczą w zakresie praktyk lekarskich

Okręgowa Rada Lekarska w K. pismem z 20 stycznia 2026 r. udzieliła skarżącemu informacji.

W ocenie ORL nie pozostaje ona w bezczynności w zakresie wykonania decyzji Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2026 r. W chwili obecnej organ oczekuje na rozpatrzenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji przez Ministra Zdrowia lub Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Skarżący został poinformowany o powyższym w przesłanym piśmie z dnia 20 stycznia 2026 r.

W konsekwencji zdaniem ORL nie pozostaje ona w bezczynności w zakresie określonym żądaniem strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku wskazanym w pkt 4a.

Stosownie do art. 149 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 lub na przewlekłość w sprawach z art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania aktu, interpretacji, dokonania czynności albo stwierdzenia bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, w wyznaczonym terminie (§ 1 pkt 1–3).

Jednocześnie stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Sąd wskazuje również, czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Ponadto, w przypadkach określonych w § 1, sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę (art. 154 § 6) albo przyznać skarżącemu od organu sumę pieniężną do wysokości połowy tej kwoty (§ 2).

W niniejszej sprawie zaskarżono bezczynność ORL w zakresie nierozpoznania wniosku skarżącego o wpisanie do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą. Strona skarżąca podnosi, iż ORL w K. pozostaje w stanie bezczynności pomimo otrzymania decyzji Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2025r nr [...]

Rozstrzygając zawisły spór w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zachodzi wówczas, gdy organ w terminach określonych w art. 35 k.p.a. nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub – mimo prowadzenia postępowania – nie kończy go w terminie poprzez wydanie decyzji, postanowienia, innego aktu bądź podjęcie stosownej czynności, pomimo ustawowego obowiązku.

Dla stwierdzenia bezczynności przez sąd administracyjny konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek: po pierwsze – istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania, a po drugie – braku jego realizacji w przewidzianym prawem terminie. Ich łączne ziszczenie obliguje sąd do uwzględnienia skargi oraz zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności.

Przechodząc do rozpoznania skargi, należy wskazać, że została ona poprzedzona wniesieniem ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., co przesądza o jej dopuszczalności i umożliwia merytoryczne rozpoznanie. Tak bowiem Sad traktuje pismo strony z dnia 11 stycznia 2026r. w którym wnosi o wpisanie indywidualnej praktyki lekarskiej do Rejestru Podmiotów Wykonujących Działalność Leczniczą skierowane do ORL.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny czy ORL w K. zobowiązana jest do rozpoznania wniosku strony o wpis do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą, a jeśli tak to, czy dopuściła się bezczynności w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy.

Warunki przedmiotowe prowadzenia działalności gospodarczej normuje art. 17 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej – dalej ustawa (Dz. z 2026r poz. 156) a warunki prowadzenia działalności leczniczej przez lekarza określa art. 18 tej ustawy.

W myśl art. 106 ustawy organem prowadzącym rejestr jest: okręgowa rada lekarska właściwa dla miejsca wykonywania praktyki zawodowej lekarza - w odniesieniu do tych praktyk, a w odniesieniu do członków wojskowej izby lekarskiej - Wojskowa Rada Lekarska.

Jak stanowi art. 101 ustawy lekarz, który zamierza wykonywać zawód w ramach działalności leczniczej, składa organowi prowadzącemu rejestr, o którym mowa w art. 106 ust. 1, wniosek o wpis do rejestru zawierający następujące dane:

1. 1) imię i nazwisko lekarza;
2. 2) numer dokumentu poświadczającego posiadanie prawa wykonywania zawodu lekarza;
3. 3) formę działalności leczniczej i zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych, w tym również w zakresie, o którym mowa w art. 30 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty;
4. 4) adres miejsca udzielania świadczeń zdrowotnych lub miejsca przyjmowania wezwań i przechowywania dokumentacji medycznej, w tym również w zakresie, o którym mowa w art. 30 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, w przypadku wykonywania praktyki lekarskiej wyłącznie w miejscu wezwania;
5. 5) Numer Identyfikacji Podatkowej (NIP);
6. 6) adres do korespondencji;
7. 7) posiadane specjalizacje;

W myśl art. 104 organ prowadzący rejestr dokonuje wpisu do rejestru w terminie 30 dni od dnia wpływu wniosku o wpis do rejestru wraz z oświadczeniem.

1. 2. Jeżeli właściwy organ nie dokona wpisu w terminie, o którym mowa w ust. 1, a od dnia wpływu wniosku do tego organu upłynęło 40 dni, wnioskodawca może rozpocząć działalność po uprzednim zawiadomieniu o tym na piśmie organu, który nie dokonał wpisu. Nie dotyczy to przypadku, gdy organ wezwał tego wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o wpis nie później niż przed upływem 7 dni od dnia jego otrzymania. W takiej sytuacji termin, o którym mowa w zdaniu pierwszym, biegnie od dnia wpływu uzupełnienia wniosku o wpis.
2. 3. Organ prowadzący rejestr wydaje z urzędu zaświadczenie o dokonaniu wpisu do rejestru.

Natomiast jak stanowi art 108 ustawy organ prowadzący rejestr odmawia wnioskodawcy wpisu do rejestru, w przypadku gdy:

1. 1) wydano prawomocne orzeczenie zakazujące wnioskodawcy wykonywania działalności objętej wpisem;
2. 2) podmiot wykonujący działalność leczniczą wykreślono z rejestru na podstawie ust. 2 pkt 1, 3 lub 4 w okresie 3 lat poprzedzających złożenie wniosku;
3. 3) wnioskodawca nie spełnia warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1, art. 18 albo art. 19; (......).

Jak stanowi art. 110 ustawy do decyzji w sprawie odmowy wpisu, odmowy jego zmiany i wykreślenia wpisu z rejestru stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące decyzji administracyjnych.

Niewątpliwie zatem z powołanych przepisów wynika dla ORL w K. prawny obowiązek rozpoznania wniosku lekarza, który zamierza wykonywać zawód w ramach działalności leczniczej o wpis do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą. Obowiązek działania w tym zakresie należy odczytywać w aspekcie terminów załatwiania spraw wynikających z przepisów prawa materialnego a to art. 104 ustawy o działalności leczniczej normujących termin na przeprowadzenie procesu rejestracyjnego jak i terminów procesowych załatwienia sprawy określonych w k.p.a w oparciu o art. 110 ustawy. Bowiem gdyby organ stanął na stanowisku, iż brak możliwości zastosowania art. 104 ustawy winien procedować w sprawie w zgodzie z przepisami normującymi terminy załatwiania spraw określone w art. 35 k.p.a.

W konsekwencji istnienia powyższych regulacji prawnych w ocenie tut. Sadu organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku strony o wpisanie do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą. Bezczynność ta polega na braku aktywności organu w zakresie złożonego wniosku strony w zakresie rozpoznania wniosku strony o wpisanie do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą.

Zauważenia wymaga, na co wskazano wyżej w części historycznej uzasadnienia, iż w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony w przedmiocie wpisania do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą były podejmowane już czynności przez Prezydium ORL w K., która to podjęła uchwałę 6 sierpnia 2025r. nr [...] w sprawie odmowy wpisu do RPWDL indywidualnej praktyki lekarskiej wykonywanej przez stronę wyłącznie w zakładzie leczniczym, a następnie została wydana decyzja przez Ministra Zdrowia 15 grudnia 2025r. w trybie art. 138 § 4 k.p.a uchylająca tę uchwałę i zobowiązująca do wpisania do RPWDL indywidualnej praktyki lekarskiej wykonywanej zgodnie ze złożonym wnioskiem.

Ta wskazana sekwencja zdarzeń oznacza, iż obecnie nie rozpoznając złożonego wniosku organ pomimo istniejących terminów określonych w/w przepisami prawa organ pozostaje w stanie bezczynności. Jak już w/w nadmieniono ustawa o działalności leczniczej zakreśla termin do przeprowadzenia procesu rejestracyjnego (art. 104 ustawy w terminie 30 dni od dnia wpływu wniosku o wpis do rejestru wraz z oświadczeniem. Zgodnie zaś z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. § 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. § 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Powyższe regulacje prawne oznaczają, iż organ nie podejmując obecnie żadnej aktywności procesowej kończącej postepowanie w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony pozostaje w stanie bezczynności.

Okoliczność ta obligowała Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – do stwierdzenia bezczynności organu, o czym orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku.

W konsekwencji, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga na bezczynność podlegała uwzględnieniu, a ORL została zobowiązana do rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie prawa wykonywania zawodu lekarza, w terminie miesiąca od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności – co znalazło odzwierciedlenie w punkcie 1 sentencji wyroku.

Sad podkreśla jednocześnie, że wyrok wydany w sprawie ze skargi na bezczynność nie rozstrzyga o merytorycznej zasadności wniosku skarżącego. Celem skargi na bezczynność jest jedynie doprowadzenie do podjęcia przez organ stosownych czynności, bez przesądzania o ich treści ani skutkach. Tym samym pozostaje otwarta kwestia, w jaki sposób wniosek skarżącego zostanie rozpoznany przez właściwy organ.

Sąd nie dostrzegł potrzeby wymierzania organowi grzywny lub przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków. W niniejszej sprawie opisany sposób działania organu nie uzasadniał zastosowania represji w postaci grzywny czy przyznania sumy pieniężnej, bowiem ORL nie uchylała się od reagowania na wniosek skarżącego, natomiast obecny brak rozstrzygnięcia w sprawie wynika z błędnej interpretacji organu iż legalność decyzji Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2025r. może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej ze skargi ORL w K. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie 4 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.