Uzasadnienie
G. W. (zwany dalej także "wnioskodawcą", "skarżącym") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Redy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
W dniu 24 listopada 2025 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, G. W. wystąpił do Burmistrza Miasta Redy z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej żądając:
- 1. przesłania skanu umowy pomiędzy Gminą Miasta Redy z wykonawcą zadania -ZP.271.16.2025 Budowa szkoły podstawowej z oddziałami przedszkolnymi przy ul. Trzcinowej w Redzie w formule "doprojektuj i wybuduj" wraz ze wszystkim aneksami, protokołami konieczności, harmonogramem realizacji inwestycji, TES;
- 2. przesłania skanów pełnej korespondencji pomiędzy Gminą Miasto Reda a wykonawcą ww. zadania (w skrócie "szkoła na Trzcinowej") w postaci pism kierowanych przez Gminę do wykonawcy i od wykonawcy do Gminy (w tym korespondencji mailowej) w okresie od dnia zawarcia umowy do dnia złożenia wniosku.
Wraz z pismem z dnia 8 grudnia 2025 r. Burmistrz Miasta Redy przekazał wnioskodawcy umowę wraz z załącznikami. Ponadto organ wyjaśnił, że Gmina Miasto Reda nie podpisała żadnego protokołu konieczności oraz aneksu do umowy.
Odnośnie pkt 2. wniosku organ wyjaśnił, że w tym zakresie wskazana korespondencja wymaga przeprowadzenia analizy każdego dokumentu pod kątem kwalifikacji, jako ewentualnej informacji publicznej. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - zwanej w skrócie: "u.d.i.p."), w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f/ u.d.i.p.), o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a/ u.d.i.p.), a także informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Przepis art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu powołanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.
Z szerokiego przedmiotowego zakresu informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. W związku z tym, wobec konieczności przeprowadzenia analizy wszelkiej korespondencji pomiędzy Gminą Miasto Reda a wykonawcą, na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., organ poinformował o wydłużeniu terminu udzielenie odpowiedzi na wniosek w zakresie pkt 2. o dwa miesiące, tj. w terminie do dnia 8 lutego 2026 r.
Pismem z dnia 10 lutego 2026 r., w zakresie żądania wniosku dotyczącego przesłania skanów pełnej korespondencji pomiędzy Gminą Miasto Reda a wykonawcą ww. zadania, po przeprowadzonej analizie Burmistrz Miasta Redy wskazał, że w świetle orzecznictwa sądowego przedmiotowa korespondencja nie stanowi informacji publicznej, lecz dokumentację wewnętrzną, która nie podlega udostępnieniu.
Organ wskazał, że dokonał udostępnienia wnioskodawcy umowy zawartej pomiędzy zamawiającym a wykonawcą wraz z załącznikami (w tym harmonogramem rzeczowo-finansowo-terminowym), jak również przekazał oświadczenie Gminy Miasto Reda z dnia z dnia 28 października 2025 r. w przedmiocie odstąpienia od umowy, stanowiące efekt finalnego procesu decyzyjnego.
Następnie, pismem z dnia 6 maja 2026 r., G. W. za pośrednictwem organu wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ze skargą na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie:
- 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji - poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek;
- 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku - poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie.
Skarżący wniósł o: 1/ stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 2/ zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; 3/ zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że poza pismami z dni: 8 grudnia 2025 r. i 8 lutego 2026 r. nie została wydana decyzja odmowna ani nie została udostępniona informacja będąca przedmiotem wniosku.
Ponadto – jak wskazał - stanowisko organu jest błędne. Po pierwsze, zastosowanie przez organ art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przesądza (wbrew stanowisku organu) o tym, że wnioskowana dokumentacja stanowi informację publiczną. Ustawa nie daje uprawnienia organowi do przedłużenia terminu na faktyczną odmowę udzielenia informacji publicznej. Organ ma uprawnienie do przedłużenia terminu, ale w stosunku do informacji publicznej i tylko wtedy, kiedy nie może być ona udostępniona. Oznacza to, że jeśli organ przedłuża termin na udzielenie informacji publicznej zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., to przesądza de facto o tym, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. Gdyby bowiem organ nie miał zamiaru udostępniać informacji publicznej to wydałby decyzję odmowną.
Po drugie, skarżący nie zgodził się z oceną organu co do kwalifikacji wnioskowanych informacji jako "dokumentacja wewnętrzna". Wnioskowana przez skarżącego informacja publiczna w postaci korespondencji pomiędzy Gminą Miasta Reda a wykonawcą przedmiotowego zadania jest związana z realizacją zadania publicznego, tj. budową szkoły i przedszkola. Realizacja takiego zadania przez Gminę jest immanentnie związana z wydatkowaniem środków publicznych z budżetu gminy. Stanowisko Gminy jak i wykonawcy w zakresie realizacji zadania publicznego jest również związane z wydatkowaniem środków publicznych.
Powołując się na przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP skarżący zwrócił uwagę, że żądane informacje stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, bowiem stanowią informacje o działalności organów władzy publicznej w zakresie zarządzania majątkiem Gminy Miasta Reda (w rozumieniu procesu realizacji zadania publicznego - budowy szkoły i przedszkola).
Niezależnie od tego, uznając nawet (z ostrożności) zasadność stanowiska organu, to w sprawie powinna zostać wydana decyzja w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej. Organ w związku z tym od kilku miesięcy pozostaje w bezczynności i nie udziela odpowiedzi na wniosek o dostęp do informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Redy wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu organ wskazał, że udostępnił skarżącemu - zgodnie z pkt 1. wniosku - skan umowy z dnia 18 czerwca 2025 r. zawartej pomiędzy Gminą Miasto Reda a wykonawcą w związku z realizacją zadania - Budowa szkoły podstawowej przy ul. Trzcinowej w Redzie w formule "doprojektuj i wybuduj".
W zakresie wniosku sformułowanego w pkt 2. organ podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 10 lutego 2026 r. Skan pełnej korespondencji pomiędzy wykonawcą a Gminą Miasto Reda stanowi bowiem informację wewnętrzną, nie podlegającą udostępnieniu, w tym informację wewnętrzną zawartą w dokumentach prywatnych, tj. pochodzących od podmiotu trzeciego, nie będącego organem publicznym (wykonawca). W tym kontekście organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2025 r. (sygn. akt III OSK 2902/24) podnosząc, że korespondencja w sprawie realizacji umowy mieści się w pełni w kategorii pojęciowej dokumentu wewnętrznego, dotyczy bowiem technicznych, wewnętrznych, szczegółowych ustaleń w zakresie współpracy między stronami kontraktu (przy czym jedną z nich jest podmiot prywatny), a zatem nie jest to informacja publiczna. Korespondencja między zamawiającym a wykonawcą, choć dotycząca konkretnej umowy, nie stanowi efektu finalnego procesu decyzyjnego.
Wobec tego informacje zawarte w takich dokumentach o charakterze prywatnym nie stanowią informacji publicznej i powinny być kwalifikowane do kategorii dokumentów wewnętrznych, które to dokumenty, w świetle utrwalonych poglądów orzecznictwa, nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Jak wskazuje się w orzecznictwie, informacja - nawet utrwalona w postaci dokumentu - nie stanowi informacji publicznej, a informację lub dokumenty o charakterze wewnętrznym w sytuacji, gdy służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 2764/22).
Podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 października 2022 r. (sygn. akt II SAB/Lu 92/22) wskazano, że "koncepcja dokumentu wewnętrznego pojawiła sią w orzecznictwie jako narządzie rozwiązywania kolizji pomiędzy z jednej strony zapewnieniem jawności działania podmiotów wykonujących zadania publiczne, a z drugiej - koniecznością zapewnienia tym podmiotom możliwości sprawnego działania, która to sprawność może zostać zakłócona przez niewłaściwe korzystanie z publicznego prawa dostępu do informacji publicznej. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie istnieje również konieczność zachowania takiej równowagi, biorąc pod uwagę przedmiot żądań skarżącego. Jakkolwiek nie ulega wątpliwości konieczność udostępnienia jako informacji publicznej umów zawartych przez Spółkę w ramach zamówienia publicznego, jak również umów z podwykonawcami i harmonogramów realizacji kontraktów, są to bowiem dokumenty bezpośrednio dotyczące realizacji zadania publicznego i wydatkowania środków publicznych, tak w ocenie Sądu równie niewątpliwe jest, że materiały potwierdzające wystąpienie okoliczności, stanowiących podstawę aneksowania umów, protokoły z przekazania placu budowy oraz korespondencja w sprawie realizacji umowy mieszczą się w pełni w kategorii pojęciowej dokumentu wewnętrznego, dotyczą bowiem technicznych, wewnętrznych, szczegółowych ustaleń w zakresie współpracy między stronami kontraktu (przy czym jedną z nich jest podmiot prywatny), a zatem nie są to informacje publiczne".
Organ ponadto zaznaczył, ze skarżący składał kolejny wniosek o dostęp do informacji publicznej, w ramach którego ponowił wniosek o udostępnienie korespondencji pomiędzy Gminą a wykonawcą w związku z realizacją umowy opisanej powyżej (wniosek z 18 grudnia 2025 r.), w tym wniosek o udostępnienie oświadczenia Gminy Miasto Reda z dnia 28 października 2025 r. w przedmiocie odstąpienia od umowy oraz wskazane pisma wykonawcy. W ramach realizacji tego wniosku, pismem z dnia 30 grudnia 2025 r., organ udostępnił ww. oświadczenie jako oświadczenie stanowiące efekt finalnego procesu decyzyjnego w zakresie zakończenia umownego stosunku prawnego. W pozostałym zakresie, co do wskazanej we wniosku korespondencji pochodzącej od wykonawcy, organ odmówił ww. udostępnienia ze wskazaniem, że przedmiotowa korespondencja stanowiła informację wewnętrzną. Informację wewnętrzną dodatkowo zawartą w dokumentach prywatnych, pochodzących od podmiotu trzeciego. Na marginesie wskazano, że przedmiotowa umowa nie podlegała aneksowaniu.
Tym samym organ udostępnił dokumenty stanowiące informację publiczną, dotyczącą realizacji omawianego zadania publicznego.
Organ przywołał ponadto wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2023 r. (sygn. akt III OSK 7072/21), zgodnie z którym: "uzyskanie informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, (...) należy wyraźnie odróżnić od dostępu co do treści i postaci do wszelkich dokumentów czy materiałów związanych z taką działalnością. Z przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 2 u.d.i.p. wynikają istotne ograniczenia. Dostępne jako informacja publiczne w zakresie treści i postaci są wyłącznie oficjalne dokumenty urzędowe. Prawo do informacji publicznej nie obejmuje także dostępu do dokumentów wewnętrznych. Brak jest zatem wątpliwości, że prawem do informacji publicznej nie jest objęty dostęp do wszelkich materialnych aspektów działalności podmiotów wykonujących zadania publiczne i dysponujących mieniem publicznym, w tym do wszelkich dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez takie podmioty, tak w zakresie treści jak i ich postaci.
Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP gwarantuje prawo do informacji o działalności, a nie prawo dostępu do treści i postaci wszelkich materialnych aspektów działalności podmiotów wykonujących zadania publiczne i dysponujących mieniem publicznym". Istnieją zatem kategorie dokumentów, które - choć są w posiadaniu podmiotu publicznego - nie będą podlegały udostępnieniu, w tym w formie kopii.
Jeżeli wniosek dotyczy wydania kopii dokumentu prywatnego lub wewnętrznego (czyli dokumentów nie stanowiących informacji publicznej) sprawa winna być zakończona czynnością materialno-techniczną polegającą na poinformowaniu wnioskodawcy o braku przymiotu informacji publicznej i tym samym braku obowiązku udostępnienia go w trybie o dostępie do informacji publicznej. Natomiast jeżeli wniosek dotyczy dokumentu urzędowego - czyli stanowiącego informacją publiczną, ale zajdą przesłanki wyłączające jego udostępnienie (np. z art. 5 u.d.i.p.), wtedy winna zostać wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
W przedmiotowej sprawie organ poinformował skarżącego w drodze czynności materialno-technicznej, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Tym samym nie jest zasadnym stanowisko skarżącego, że nawet w sytuacji uznania stanowiska organu za zasadne (czyli zakwalifikowania informacji jako nie mającej charakteru informacji publicznej), powinna zostać wydana decyzja administracyjna.
Organ zakwestionował stanowisko skarżącego, że sam fakt przedłużenia terminu do załatwienia sprawy w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przesądza o tym, iż wnioskowania dokumentacja stanowi informację publiczną. Wnioskowana dokumentacja materialnie (z uwagi na jej treść) stanowi informację wewnętrzną, nie zaś informacje publiczną. Pismem z dnia 8 grudnia 2025 r. (odpowiedź udzielona w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku) organ wskazał wyraźnie na konieczność analizy wnioskowanej korespondencji pod kątem jej kwalifikacji, jako dokumentacji wewnętrznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Kontrola ta, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), obejmuje m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei art. 149 § 1b p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Stosownie zaś do art. 151 p.p.s.a.w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej.
Skarga taka nie wymaga dla jej skutecznego wniesienia uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.
W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że z "bezczynnością" organu mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Celem zaś złożenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie nieuzasadnionego braku działania (zwłoki) w załatwianiu przez organ określonej sprawy administracyjnej.
Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej w skrócie "u.d.i.p.").
Należy przypomnieć, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji żadnej z czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
Stosownie do art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1), przy czym jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
W rozpoznawanej sprawie przedmiotowy wniosek dostępowy z dnia 24 listopada 2025 r. dotyczył udostępnienia informacji publicznej polegającej na przesłaniu skarżącemu: skanu umowy pomiędzy Gminą Miasta Redy z wykonawcą zadania ZP.271.16.2025 wraz ze wszystkim aneksami, protokołami konieczności, harmonogramem realizacji inwestycji, TES (pkt 1) oraz skanów pełnej korespondencji pomiędzy Gminą Miasto Reda a wykonawcą ww. zadania w postaci pism kierowanych przez Gminę do wykonawcy i od wykonawcy do Gminy (w tym korespondencji mailowej) w okresie od dnia zawarcia umowy do dnia złożenia wniosku (pkt 2).
W załączeniu do pisma z dnia 8 grudnia 2025 r. Burmistrz Miasta Redy udzielił odpowiedzi na pkt 1 ww. wniosku, przekazując wnioskodawcy żądaną umowę z dnia 18 czerwca 2025 r. wraz z załącznikami, a jednocześnie - w odniesieniu do żądania określonego w punkcie 2. wniosku – "wobec konieczności przeprowadzenia analizy wszelkiej korespondencji pomiędzy Gminą Miasto Reda a wykonawcą", na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., organ poinformował wnioskodawcę o wydłużeniu terminu na udzielenie odpowiedzi o 2 miesiące, to jest – jak wskazano - do dnia 8 lutego 2026 r.
Następnie, w załączeniu do pisma z dnia 30 grudnia 2025 r. (nr IN.1431.27.2025.MB) organ przekazał wnioskodawcy oświadczenie z dnia 28 października 2025 r. złożone przez Gminę Miasto Reda wykonawcy o odstąpieniu od ww. umowy z dnia 18 czerwca 2025 r., natomiast pismem z dnia 10 lutego 2026 r. - w zakresie żądania wniosku dotyczącego przesłania skanów pełnej korespondencji pomiędzy Gminą Miasto Reda a wykonawcą ww. zadania – organ poinformował wnioskodawcę, że żądana korespondencja nie stanowi informacji publicznej, lecz dokumentację wewnętrzną, która nie podlega udostępnieniu.
Jednocześnie organ zaznaczył, że w ramach realizacji przedmiotowego wniosku dostępowego dokonał już udostępnienia wnioskodawcy umowy zawartej pomiędzy zamawiającym a wykonawcą wraz z załącznikami (w tym harmonogramem rzeczowo-finansowo-terminowym), jak również przekazał oświadczenie Gminy Miasto Reda z dnia z dnia 28 października 2025 r. w przedmiocie odstąpienia od umowy, stanowiące efekt finalnego procesu decyzyjnego.
Mając na uwadze zaistniałą w sprawie sekwencję zdarzeń Sąd zobowiązany był uwzględnić wniesioną skargę na bezczynność, jednakże nie z powodu nieudostępnienia wnioskowanej informacji publicznej lecz z powodu niedochowania przez organ terminu przeznaczonego na rozpoznanie przedmiotowego wniosku dostępowego.
W pierwszej kolejności należy zatem wyjaśnić, że – w ocenie Sądu – stanowisko organu w zakresie braku nadania rangi "informacji publicznej" wszelkiej korespondencji (w tym mailowej) prowadzonej pomiędzy Gminą a wykonawcą ww. umowy z dnia 18 czerwca 2025 r. "w okresie od dnia zawarcia umowy do dnia złożenia wniosku", jest w pełni uzasadnione. Należy zwrócić uwagę, że organ udostępnił skarżącemu dokument, jakim jest oświadczenie Gminy Miasto Reda z dnia 28 października 2025 r. o odstąpieniu od ww. umowy z dnia 18 czerwca 2025 r. złożone wykonawcy tej umowy. Dokument ten stanowi oświadczenie woli złożone przez podmiot zobowiązany wykonawcy ww. umowy, wskazując – co wynika z uzasadnienia tego dokumentu - na motywy podjęcia decyzji o odstąpieniu przez Gminę od realizacji zamierzonego zadania publicznego polegającego na budowie szkoły podstawowej z oddziałami przedszkolnymi przez tego wykonawcę.
Innymi słowy dokument ten przedstawia w sposób jasny i ostateczny stanowisko organu w sprawie realizacji przedmiotowej umowy (zadania publicznego) przez wskazanego wykonawcę. Wszelka zatem korespondencja pomiędzy organem a wykonawcą – zarówno taka, która była prowadzona przed podjęciem decyzji o odstąpieniu od umowy, jak też później (do dnia złożenia wniosku dostępowego) – nie posiada, w ocenie Sądu, rangi informacji publicznej. Należy bowiem podzielić stanowisko organu, że dostępne jako informacja publiczne w zakresie treści i postaci są zasadniczo dokumenty urzędowe. Stosownie do art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Korespondencja (w tym mailowa) - obrazująca wymianę stanowisk stron w kwestii realizacji i wykonania umowy czy też następnie związana z ewentualnym "sporem" pomiędzy Gminą a wykonawcą odnośnie zasadności podjętej decyzji o odstąpieniu od ww. umowy – odnosząc się do "wewnętrznych procesów analityczno-decyzyjnych" nie stanowi dokumentu urzędowego, a co najwyżej – w świetle utrwalonych poglądów orzecznictwa – stanowi dokument wewnętrzny.
Jak wskazuje się w orzecznictwie, pojęcie "dokumentu wewnętrznego" nie jest pojęciem normatywnym, ale jego definicja została wypracowana a contrario do definicji ustawowej dokumentu urzędowego z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Dokumentem wewnętrznym jest zatem taki dokument, który nie spełnia przesłanek określonych w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., czyli jest to dokument "roboczy", potrzebny do podjęcia końcowych, ostatecznych decyzji, działań, czynności. Dokument urzędowy od dokumentu wewnętrznego odróżnia fakt jego "oficjalności". Dokument wewnętrzny nie jest zatem skierowany do podmiotów zewnętrznych, może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Dokument wewnętrzny mógłby być dokumentem urzędowym, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., gdyby nie był wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył oraz przedstawiał jego stanowisko na zewnątrz lub został złożony do akt sprawy.
Dokument wewnętrzny jest zatem wytworzony na potrzeby danego podmiotu i zawiera tylko dane związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, niewykorzystane w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 15 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1361/21; z dnia 2 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1529/21; z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1563/21; z dnia 28 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1853/21).Trzeba mieć na uwadze fakt, że koncepcja dokumentu wewnętrznego pojawiła się w orzecznictwie jako narzędzie rozwiązywania kolizji pomiędzy z jednej strony zapewnieniem jawności działania podmiotów wykonujących zadania publiczne, a z drugiej – koniecznością zapewnienia tym podmiotom możliwości sprawnego działania, która to sprawność może zostać zakłócona przez niewłaściwe korzystanie z publicznego prawa dostępu do informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Lu 92/22).
W wyroku z dnia 24 stycznia 2024 r. (sygn. akt III OSK 2764/22) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "pojęcie dokumentu wewnętrznego (roboczego) nie jest znane ustawie o dostępie do informacji publicznej, która expressis verbis nie przewiduje ograniczeń prawa do informacji mających na celu ochronę integralności procesu decyzyjnego przed zakłóceniami, które mogłyby spowodować utrudnienie jego przebiegu. Na potrzebę zapewniania takiej ochrony wskazuje się w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego, jak się przyjmuje, od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. należy odróżnić "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu.
Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej".
Mając powyższe na uwadze należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie organ słusznie udostępnił skarżącemu skan umowy z dnia 18 czerwca 2025 r. wraz z oświadczeniem Gminy z dnia 28 października 2025 r. o odstąpieniu od tej umowy, natomiast w odniesieniu do udostępnienia żądanej przez skarżącego wszelkiej korespondencji pomiędzy Gminą (organem) a wykonawcą umowy z dnia 18 czerwca 2025 r. organ słusznie stwierdził, że nie stanowi ona informacji publicznej, a zatem samo poinformowanie o tym wnioskodawcy pismem z dnia 10 lutego 2026 r. było ze strony organu działaniem prawidłowym.
Jako wadliwe w ocenie zachowania organu w niniejszej sprawie należało – jak już zostało to nadmienione – uznać natomiast terminowość rozpoznania przez organ przedmiotowego wniosku. Jak już to powyżej zaznaczono zasadą jest, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Maksymalnie zatem w tym terminie organ winien udzielić odpowiedzi na złożony wniosek, tj.: udzielić wnioskowanej informacji lub powiadomić wnioskodawcę o braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, m.in. z powodu braku posiadania żądanej informacji przez adresata wniosku, udostępnienia żądanej informacji w BIP-ie bądź portalu danych, braku statusu podmiotu zobowiązanego czy braku publicznego charakteru żądanej informacji, czy także powiadomić o niemożności udostępnienia informacji publicznej w powyższym terminie wraz ze wskazaniem przyczyn opóźnień i wyznaczeniem nowego terminu udostępnienia informacji, nie dłuższego niż 2 miesiące od złożenia wniosku, zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. (por. pkt 5 komentarza do art. 13 u.d.i.p. [w:] A. Piskorz-Ryń (red.), M. Sakowska-Baryła (red.), Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LEX/el. 2025).
Biorąc powyższe pod uwagę zauważyć w pierwszej kolejności należy, że samo już wyznaczenie przez organ w niniejszej sprawie na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. "dodatkowego terminu" na dzień 8 lutego 2026 r., było działaniem nieprawidłowym, gdyż przedmiotowy wniosek dostępowy wpłynął do organu w dniu 24 listopada 2025 r., a zatem granicznym terminem jego rozpoznania mógł być dzień 24 stycznia 2026 r. Niezależnie też od tego, że organ przyjął za ostateczny termin udzielenia odpowiedzi dzień 8 lutego 2026 r., to jednak - co wynika z daty pisma - nie dochował wyznaczonego przez siebie terminu, bowiem udzielił odpowiedzi na wniosek w dniu 10 lutego 2026 r. (tak bowiem datowane jest przekazane do akt pismo działającego z upoważnienia Burmistrza Kierownika Referatu Inwestycji i Inżynierii Miejskiej, nr IN.1431.24.2025.MB). Co jednak nader istotne, w orzecznictwie podkreśla się, że instytucja przedłużenia terminu do udostępnienia informacji publicznej - z której w realiach rozpatrywanej sprawy skorzystał organ - znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy zachodzą uzasadnione powody.
W odmiennym przypadku przedłużenie terminu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie daje podstawy do przyjęcia, że powiadomienie o wydłużeniu rozpoznania sprawy jest skuteczne i zwalnia organ z zarzutu bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 120/25). Ustawodawca nie konkretyzuje, jakie przyczyny opóźnienia uznaje za dopuszczalne. Redakcja art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie daje także podstaw, do tego, by organ przedłużając postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej automatycznie stosował termin do 2 miesięcy. Organ zobowiązany jest do miarkowania czasu koniecznego do załatwienia sprawy. Powinien uwzględnić przy tym zakres żądanej informacji, jak i również jej charakter. W sprawach ze skarg na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej chodzi o doprowadzenie do jak najszybszej realizacji przez stronę jej konstytucyjnego prawa do informacji.
Zatem muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej, a więc powody powiązane z rodzajem żądanej informacji (jej zakresem, przedmiotem, formą), a nie inne przyczyny (natury ogólnej) leżące po stronie podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2026 r., sygn. akt III OSK 1520/25). Podmiot udostępniający informację publiczną nie może zatem w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu. Ze wskazanego uprawnienia organ może skorzystać wówczas, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości wskazujące, że wniosek jest nieprecyzyjny.
W tej sprawie nie wystąpiły tego rodzaju okoliczności. Zdaniem Sądu z treści wniosku – w zakresie odnoszącym się do pkt 2 - od początku wynikało jakiego rodzaju informacji dotyczy wniosek (wszelkiej korespondencji pomiędzy Gmina a wykonawca, w tym mailowej), a w konsekwencji organ wiedział (a przynajmniej powinien mieć taką świadomość), że w tym zakresie żądana dokumentacja – jak sam to wyjaśnił - nie stanowi informacji publicznej, a zatem brak było podstaw w tym zakresie do powiadamiania wnioskodawcy o "przedłużeniu terminu" na rozpoznanie wniosku na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Odpowiedź na złożony w tym zakresie powinna zostać udzielona wnioskodawcy zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. czyli w 14-dniowym terminie.
Mając zatem powyższe na uwadze Sąd zobligowany był do stwierdzenia, że Burmistrz Miasta Redy dopuścił się w omawianym zakresie bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 24 listopada 2025 r., o czym – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.
W ocenie Sądu stwierdzona w sprawie bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać jednak pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie zatem naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, a także naruszenie niepozwalające na zaakceptowanie go w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, gdyż przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne.
Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa oznacza zatem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosku strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie stoi na stanowisku, że orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2024 r., sygn. akt III OSK 1783/24). Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami należało dojść do wniosku, że okoliczności sprawy nie wskazują na to, by stwierdzona w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu posiadała charakter kwalifikowany.
Zwrócić należy przede wszystkim uwagę, że organ udostępnił wnioskodawcy żądane dokumenty zawierające informację publiczną, tj. umowę oraz oświadczenie o odstąpieniu przez Gminę od umowy, a w istocie stan stwierdzonej bezczynności organu dotyczył powiadomienia wnioskodawcy, że w określonym zakresie złożony wniosek dostępowy nie dotyczy informacji mających walor informacji publicznej.
Mając to na uwadze Sąd – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd - na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. - orzekł w punkcie 3. sentencji wyroku, zasądzając od Burmistrza Miasta Redy na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, tj. 100 zł, na które składa się wysokość uiszczonego wpisu.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).