Uzasadnienie
R. G. (dalej: "skarżący"), wnioskiem złożonym w dniu 23 kwietnia 2026 r. wystąpił do Z. Spółki z o.o. w J. (dalej: "spółka") o udostępnienie w trybie informacji publicznej danych dotyczących wynagrodzenia brutto oraz wykształcenia głównego księgowego spółki a także wykazu umów cywilnoprawnych zawartych w przez spółkę w marcu 2026 r.
Pismem z dnia 6 maja 2026 r. spółka odmówiła udostępnienia żądanej informacji, ponieważ główna księgowa zatrudniona w spółce nie jest osobą publiczną i nie pełni żadnych funkcji publicznych. W tej sytuacji, zdaniem spółki, korzysta ona z ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako "u.d.i.p.").
R. G. w dniu 9 maja 2026 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność spółki w sprawie udostępnienia informacji publicznej, ograniczając przedmiot zaskarżenia do informacji dotyczących głównej księgowej spółki. Wskazał, że stanowisko organu jest prawnie wadliwe i konstytuuje stan bezczynności, ponieważ zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą kwestia dotycząca wykształcenia osób pełniących funkcje publiczne stanowi informację publiczną. Posiadane wykształcenie w sposób oczywisty wpływa na poziom kompetencji danej osoby i jej kwalifikacje do wykonywania powierzonych jej zadań. Rodzaj lub typ wykształcenia nie pozostaje bez wpływu na jakość wykonywanej funkcji publicznej. Jest to wiedza na temat kompetencji danej osoby pełniącej funkcje publiczne i jej predyspozycji i potencjału intelektualnego do wykonywania określonej funkcji publicznej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit d) u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja na temat osób sprawujących funkcję w podmiotach zobowiązanych do udzielania informacji publicznej.
Niewątpliwie stanowisko głównego księgowego dotyczy osoby, który sprawuje funkcje publiczne, gdyż ma wpływ na dysponowanie środkami publicznymi. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 13 marca 2017 r., I OSK 2366/14 stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym, co oznacza, że informacja o wynagrodzeniu zastępcy wójta, sekretarza gminy, głównej księgowej, czy też innych pracowników urzędu gminy stanowi informację publiczną. Wprost z u.d.i.p. wynika, że jeżeli podmiot zobowiązany odmawia udostępnienia informacji z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ma on ustawowy obowiązek wydać decyzję administracyjną zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Poprzestanie na zwykłym piśmie wyjaśniającym, które nie posiada cech decyzji jest uznawane za nieprawidłową formę odmowy udostępnienia informacji i podtrzymywanie stanu bezczynności.
W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Spółka wyjaśniła, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, ponieważ główna księgowa zatrudniona w Spółce, będącej komunalną spółką prawa handlowego nie jest osobą publiczną i nie pełni żadnych funkcji publicznych. O ile Spółka zgadza się ze skarżącym, że informacja o wysokości wynagrodzenia i wykształceniu osób publicznych lub pełniących funkcje publiczne jest informacją jawną, podlegającą udostępnieniu na podstawie i w trybie ustawy, o tyle Spółka całkowicie nie zgadza się z twierdzeniem, że główna księgowa zatrudniona w Spółce, będącej komunalną spółką prawa handlowego, jest osobą publiczną lub pełniącą funkcję publiczną.
W ocenie Spółki zakres zadań czy też posiadane kompetencje i obowiązki głównej księgowej zatrudnionej w komunalnej spółce prawa handlowego, nie są związane ani z wykonywaniem zadań o charakterze władczym, ani z dysponowaniem środkami publicznymi w związku z wydatkowaniem środków publicznych oraz udziałem Spółki w realizacji zadań publicznych. Jedyne ewentualne działania władcze na wskazanym stanowisku ograniczają się do organizacyjnego zwierzchnictwa w stosunku do podległych pracowników działu księgowości. Kompetencje i zakres czynności głównej księgowej, zatrudnionej w Spółce nie mogą obejmować zadań o charakterze władczym, związanym z dysponowaniem środkami publicznymi w związku z wydatkowaniem środków publicznych oraz z udziałem Spółki w realizacji zadań publicznych, gdyż taka kompetencja jest zastrzeżona tylko i wyłączne dla ustawowo określonego organu Spółki, czyli Prezesa Zarządu. Poza tym w ocenie Spółki, w przypadku tak scentralizowanej formy organizacyjnej jaką jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, która posiada ustawowo określony organ uprawniony do reprezentowana i prowadzenia jej spraw, tj. zarząd, nie powinno budzić wątpliwości, że tylko ten organ zarządza i pełni funkcje zarządcze w Spółce.
W Spółce, będącej komunalną spółką prawa handlowego główna księgowa nie ma obowiązku złożenia kontrasygnaty na dokumentach stanowiących źródło zobowiązań pieniężnych i przyjęcia odpowiedzialności za ich wykonanie oraz finansowe skutki. Główna księgowa zatrudniona w Spółce, będącej komunalną spółką prawa handlowego, nie jest pracownikiem urzędu gminy, ani publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym, albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a za taką osobę nie można uznać głównego księgowego zatrudnionego w Spółce, będącej komunalną spółką prawa handlowego.
Spółka wskazała, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że w sytuacji gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, organ może poprzestać na udzieleniu pisemnego zawiadomienia lub wyjaśnienia, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako "u.d.i.p."), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
Przepis art. 2 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej".
Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust.2 u.d.i.p.).
Art. 3 u.d.i.p.
- 1. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:
- 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;
- 2) wglądu do dokumentów urzędowych;
- 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.
- 2. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych.
Art. 4
- 1. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
- 1) organy władzy publicznej;
- 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
- 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
- 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
- 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
- 3. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.
Art. 5.1. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.
2. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
2a. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji.
2b. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 lutego 2010 r. o rekapitalizacji niektórych instytucji oraz o rządowych instrumentach stabilizacji finansowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 396).
3. Nie można, z zastrzeżeniem ust. 1 i 2-2b, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji.
4. Ograniczenia dostępu do informacji w sprawach, o których mowa w ust. 3, nie naruszają prawa do informacji o organizacji i pracy organów prowadzących postępowania, w szczególności o czasie, trybie i miejscu oraz kolejności rozpatrywania spraw.
Wobec treści przytoczonych powyżej przepisów stwierdzić należy, że realizacja prawa do informacji publicznej jest uzależniona od spełnienia trzech przesłanek: przedmiotem żądania informacji jest informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2 u.d.i.p., adresatem żądania jest podmiot, o którym mowa w art. 4 u.d.i.p., do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są podmioty, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
Nie może budzić żadnych wątpliwości, że Zakład A. Spółka z o.o. w J. jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., bowiem – jak wynika z odpisu z KRS - 100% udziałów w tej spółce posiada Gmina Redzikowo. Jest to zatem spółka gminna, która dysponuje majątkiem publicznym. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 679), gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Zgodnie natomiast z art. 2 w/w ustawy gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Wobec powyższego Zakład A. Spółka z o.o. w J., jako komunalna spółka gminna jest podmiotem zobowiązanym od udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do gospodarowania mieniem publicznym.
Zgodnie z art. 43 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153), mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Majątek skarżącej Spółki jest więc w całości majątkiem komunalnym. Biorąc pod uwagę, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna, co wynika z art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, co do zasady - informacja o majątku, którym dysponują zarówno władze publiczne, jak i podmioty realizujące zadania publiczne, podlega udostępnieniu stronie zainteresowanej. Podkreślenia wymaga, że zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej.
Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu, uznać w niniejszej sprawie należy, że informacje o wypłacanym z środków publicznych wynagrodzeniu pracowników, w tym głównego księgowego, żądane przez Skarżącego we wniosku stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dotyczą bowiem działalności gminnej osoby prawnej, która dysponuje majątkiem komunalnym i działa w sferze zadań publicznych związanych z wydatkowaniem środków publicznych. Także informacje o wykształceniu osoby, której wypłacane jest wynagrodzenie z środków publicznych, zatrudnionej na stanowisku, wymagającym wysokich kwalifikacji merytorycznych stanowi informację publiczną. Adekwatność wypłacanego danej osobie wynagrodzenia z środków publicznych do jej kompetencji oraz do zakresu jej zadań podlega kontroli społecznej, gwarantowanej jawnością danych w tym zakresie.
Zatem przesądzić należy, że żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznych.
Na gruncie przepisów u.d.i.p. bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował wnioskodawcy w formie pisemnej, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).
Z powyższego wynika, że organ, do którego wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany, zobowiązany jest do podjęcia działań mających na celu jego załatwienie. W tym zakresie organ związany jest 14-dniowym terminem, jaki ustawodawca nakłada na niego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
Wniosek skarżącego wpłynął do organu w dniu 23 kwietnia 2026 r. zatem 14 - dniowy termin upłynął w dniu 7 maja 2026 r. W niniejszej sprawie organ co prawda udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek w powyższym terminie, jednak nie udostępnił żądanej informacji przyjmując niekonsekwentne stanowisko opierające się z jednej strony na twierdzeniu, że nie jest ona informacją publiczną, a z drugiej, że dane dotyczące wynagrodzenia i wykształcenia głównego księgowego podlegają ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Co ważne, na ochronę wynikającą z powyższego przepisu podmiot zobowiązany może skutecznie powoływać się w przypadku, gdy żądana informacja stanowi informację publiczną, przy czym ochrona ta dotyczy jedynie osób, które nie pełnią funkcji publicznych. Ochrona ta realizuje się w formie decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Decyzja taka nie została wydana przez skarżącą spółkę, będącą podmiotem zobowiązanym do udostepnienia informacji publicznej, a zatem pozostaje ona w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na mocy art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał spółkę do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Dokonując oceny czy bezczynność spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Przy dokonaniu takiej oceny sąd orzekający bierze pod uwagę różne okoliczności – czas trwania bezczynności, sposób działania organu, a nawet sposób postępowania wnoszącego skargę. W niniejszej sprawie organ odpowiedział w ustawowym terminie na wniosek skarżącego, dokonując jednak niewłaściwej merytorycznej oceny charakteru żądanych informacji.
Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 §1 a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność spółki nie miała cech rażącego naruszenia prawa (punkt 2 sentencji wyroku).
W wykonaniu niniejszego wyroku spółka zobowiązana będzie zastosować jeden z dwóch sposobów załatwienia wniosku dostępowego złożonego przez skarżącego. Pierwszym z nich jest udostępnienie żądanej informacji, zaś drugim wydanie decyzji odmownej z uwagi na ochronę prywatności na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ewentualna decyzja odmowna uwzględniać powinna dorobek orzecznictwa sądowego co do zakresu znaczeniowego pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne w odniesieniu do wynikającego ze stosownych dokumentów zakresu obowiązków osoby zajmującej stanowisko głównego księgowego spółki. Zważyć bowiem należy, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie powołanego wyżej przepisu nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 §1 p.p.s.a.