Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 16 lipca 2026 r., sygn. akt III SAB/Gd 335/26

Uzasadnienie

W. C. (zwany dalej także "skarżącym", "wnioskodawcą") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wójta Gminy Starogard Gdański w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 8 marca 2026 r., na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej jako: "u.d.i.p."), W. C. wystąpił do Wójta Gminy Starogard Gdański z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Żabno, w zakresie terenów oznaczonych jako 8 RZM, 6 RN-ZN oraz 30 MNW.

Wnioskodawca precyzując wniosek wskazał, że: "Wniosek dotyczy informacji, które nie zostały udostępnione publicznie, a są niezbędne do oceny podstaw faktycznych i prawnych przyjętych rozwiązań planistycznych.

1. I. Teren 8 RZM
2. 1. Uzasadnienie wprowadzenia następujących ustaleń
3. 1. dopuszczenia jednego zespołu zabudowy zagrodowej na cały teren 8 RZM,
4. 2. dopuszczenia jednego budynku mieszkalnego na cały teren 8 RZM,
5. 3. ustalenia maksymalnej powierzchni zabudowy 500 m² na cały teren,
6. 4. odstąpienia od zasad podziału nieruchomości określonych w § 10 planu (minimalna powierzchnia 800 m², minimalna szerokość frontu 20 m), mimo że ustalenia szczegółowe dla 8 RZM nie przewidują odmiennych parametrów.

Proszę o wskazanie przesłanek urbanistycznych, infrastrukturalnych lub innych, które uzasadniają powyższe ograniczenia.

1. 2. Dokumenty i materiały, które stanowiły podstawę ustalenia ww. ograniczeń

1. 1. analizy urbanistyczne dotyczące terenu 8 RZM,
2. 2. opinie, ekspertyzy, notatki służbowe, korespondencję wewnętrzną i zewnętrzną,
3. 3. materiały projektanta planu dotyczące ustalenia limitu jednego budynku mieszkalnego na obszar oraz limitu 500 m² powierzchni zabudowy.

1. 3. Wyjaśnienie różnicowania terenów o podobnych uwarunkowaniach

Proszę o wskazanie przesłanek, które uzasadniają dopuszczenie jednego budynku mieszkalnego na cały obszar 8 RZM, podczas gdy w terenach MNW położonych po przeciwnej stronie drogi dopuszcza się jeden budynek mieszkalny na każde 800 m² działki, mimo porównywalnych uwarunkowań środowiskowych, komunikacyjnych i przestrzennych.

1. II. Teren 6 RN-ZN
2. 1. Uzasadnienie oznaczenia terenu jako RN-ZN

Proszę o udostępnienie dokumentów potwierdzających:

1. 1. przesłanki zakwalifikowania terenu jako "rolnictwo z zakazem zabudowy lub zieleń naturalna",
2. 2. przesłanki wprowadzenia zakazu lokalizacji budynków,
3. 3. przesłanki uzasadniające objęcie terenu kategorią ZN, mimo istniejącego na nim budynku gospodarczego/inwentarskiego związanego z działalnością rolniczą.

1. 2. Dokumenty i materiały dotyczące stanu istniejącego

Proszę o udostępnienie:

1. 1. dokumentów z wizji lokalnej (jeśli była przeprowadzona),
2. 2. materiałów projektanta planu dotyczących oceny stanu zagospodarowania terenu 6 RN-ZN,
3. 3. korespondencji dotyczącej kwalifikacji tego terenu jako ZN.
4. III. Proces planistyczny

1. 1. Wykaz dokumentów nieopublikowanych, które były podstawą ustaleń planu

Proszę o udostępnienie:

1. 1. notatek służbowych projektanta planu
2. 2. korespondencji z organami opiniującymi i uzgadniającymi,
3. 3. materiałów roboczych dotyczących ustaleń dla terenów 8 RZM i 6 RN-ZN,
4. 4. dokumentów dotyczących bilansu terenów zabudowy, o którym mowa w "Informacji do prognozy oddziaływania na środowisko".
5. IV. Teren 30 MNW

1. 1. Dokumenty i materiały dotyczące wyznaczenia terenu 30 MNW

Proszę o udostępnienie:

1. 1. analiz urbanistycznych, środowiskowych i funkcjonalnych, które uzasadniają wyznaczenie terenu 30 MNW na gruntach rolnych o charakterze naturalnym,
2. 2. dokumentów potwierdzających przesłanki dopuszczenia zabudowy mieszkaniowej na tym terenie,
3. 3. materiałów projektanta planu dotyczących ustaleń dla terenu 30 MNW,
4. 4. korespondencji wewnętrznej i zewnętrznej dotyczącej wyznaczenia terenu 30 MNW,
5. 5. dokumentów potwierdzających, że wyznaczenie terenu 30 MNW jest zgodne z zasadami sporządzania planów miejscowych, w szczególności w kontekście faktu, że teren 6 RN-ZN jest terenem już przekształconym urbanistycznie i zabudowanym, podczas gdy teren 30 MNW obejmuje grunty rolne o charakterze naturalnym".

Wnioskodawca wskazał ponadto, że w przypadku braku posiadania któregokolwiek z żądanych dokumentów prosi o jednoznaczną informację, iż dokumenty takie nie zostały sporządzone lub nie znajdują się w posiadaniu organu.

Pismem z dnia 23 marca 2026 r. Wójt Gminy Starogard Gdański odpowiedział wnioskodawcy wskazując, że przedmiotowy wniosek w znacznej części nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej, lecz stanowi żądanie przedstawienia uzasadnień, wyjaśnień oraz przesłanek przyjętych rozwiązań planistycznych, a także zmierza do merytorycznej oceny projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych tryb dostępu do informacji publicznej nie służy uzyskiwaniu interpretacji, ocen ani tworzeniu nowych informacji, lecz wyłącznie udostępnianiu informacji już istniejących i pozostających w posiadaniu organu.

Jednocześnie organ wskazał, że kwestie dotyczące treści projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym zasadności przyjętych rozwiązań, podlegają procedurze określonej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ramach tej procedury każda osoba ma prawo do składania uwag do projektu planu w terminie wskazanym w ogłoszeniu o jego wyłożeniu do publicznego wglądu. Uwagi te są następnie rozpatrywane przez organ sporządzający plan.

Organ wyjaśnił ponadto, że:

1. 1. Żądania zawarte w punktach dotyczących "uzasadnienia", "przesłanek" oraz "wyjaśnienia różnicowania terenów" nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy i nie podlegają rozpatrzeniu w tym trybie.
2. 2. W zakresie, w jakim wniosek dotyczy pkt 1.2, pkt 2.2, pkt 3.1 i pkt 4.1, tj. dokumentów i materiałów, które stanowiły podstawę ustaleń planu miejscowego (analiz, opinii, ekspertyz, korespondencji, notatek służbowych), organ nie dysponuje informacją publiczną w tym zakresie. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymagają od organu sporządzania powyższej dokumentacji w toku prac nad planem. Kompletna dokumentacja dotycząca prac nad planem ogólnym dostępna jest na podanej przez organ stronie internetowej.
3. 3. W celu zakwestionowania lub zmiany ustaleń projektu planu właściwą formą działania jest wniesienie uwag do projektu planu miejscowego w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na pytanie nr 3.1.2 organ przesłał kopie opinii i uzgodnień z ponownego uzgodnienia projektu planu miejscowego dla wsi Żabno.

Pismem z dnia 31 marca 2026 r. organ poinformował wnioskodawcę o wysłaniu w dniu 23 marca 2026 r. odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Pismem z dnia 3 kwietnia 2026 r., w związku z upływem terminu załatwienia sprawy, wnioskodawca wezwał organ do załatwienia sprawy poprzez udostępnienie żądanej informacji publicznej bądź wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia, precyzując, że "wnosi o udostępnienie wyłącznie informacji mających postać istniejących dokumentów, materiałów lub utrwalonych danych znajdujących się w posiadaniu organu – bez konieczności ich przetwarzania", a w szczególności wskazywanej dokumentacji stanowiącej podstawę sporządzenia projektu mpzp dla wsi Żabno, w tym w odniesieniu do terenów 8 RZM, 6 RN-ZN oraz 30 MNW oraz wskazywanych dokumentów obrazujących przebieg procesu planistycznego, a także udzielenia informacji o braku ww. dokumentów gdyby nie były sporządzone czy nie znajdowały się w posiadaniu organu.

Pismem z dnia 14 kwietnia 2026 r. Wójt Gminy Starogard Gdański wyjaśnił, że brak udostępnienia informacji publicznej wynikał z faktu, że organ nie dysponuje informacją publiczną w żądanym zakresie, o czym wnioskodawca został już poinformowany w piśmie z dnia 23 marca 2026 r. Zdaniem organu, w takim przypadku nie wydaje się decyzji odmownej a jedynie zawiadamia stronę.

Jednocześnie też, w odniesieniu do treści pisma z dnia 3 kwietnia 2026 r., organ wyjaśnił, że:

1. 1. Dokumentacji stanowiącej podstawę sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Żabno, w tym w odniesieniu do terenów 8 RZM, 6 RN-ZN oraz 30 MNW:
2. - wszelkich analiz (urbanistycznych, środowiskowych, przestrzennych) - brak dla ww. terenów, analizowano cały obszar planu;
3. - opinii, uzgodnień oraz stanowisk organów współdziałających (w zakresie nieudostępnionym dotychczas) - brak dla ww. terenów, są dla całego obszaru planu;
4. - materiałów przekazanych przez projektanta planu, w tym opracowań roboczych - brak dla ww. terenów, są dla całego obszaru planu;
5. - dokumentów dotyczących bilansu terenów zabudowy – nie były sporządzane.
6. 2. Dokumentów obrazujących przebieg procesu planistycznego, w szczególności:
7. - korespondencji (wewnętrznej i zewnętrznej) dotyczącej ustaleń dla wskazanych terenów - brak dla ww. terenów, są dla całego obszar planu;
8. - notatek służbowych, protokołów oraz zapisów ustaleń - brak dla ww. terenów, są dla całego obszar planu,
9. - dokumentów związanych z kwalifikacją terenów, w tym 6 RN-ZN oraz 30 MNW. - na podstawie decyzji WZ - w załączeniu.
10. 3. Informacji o braku dokumentów - w przypadku, gdy:
11. - wskazane wyżej dokumenty nie były sporządzane lub
12. - nie były sporządzany,
13. - nie znajdują się w posiadaniu organu.
14. - skany w załączeniu.

W złożonej pismem z dnia 5 maja 2026 r. skardze na bezczynność W. C. wniósł o:

1. 1. stwierdzenie bezczynności organu;
2. 2. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 8 marca 2026 r. poprzez:
3. - udostępnienie informacji publicznej w pełnym zakresie albo
4. - wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji;
5. 3. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
6. 4. wymierzenie organowi grzywny;
7. 5. zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że pomimo upływu terminu organ nie załatwił sprawy w sposób zgodny z przepisami prawa. Organ udostępnił bowiem jedynie wybrane dokumenty, w szczególności decyzje o warunkach zabudowy, natomiast nie udostępnił analiz, materiałów projektanta, korespondencji ani notatek służbowych, dokumentów dotyczących bilansu terenów oraz nie wydał decyzji administracyjnej w zakresie nieudostępnionych informacji. Jednocześnie organ przyznał, że dokumenty istnieją "dla całego obszaru planu", jednak nie zostały one udostępnione.

Brak udostępnienia informacji oraz brak wydania aktu w tym przedmiocie stanowi bezczynność organu.

Skarżący zwrócił uwagę, że stanowisko organu jest sprzeczne. Organ wskazał, że "analizowano cały obszar planu", jednocześnie nie udostępniając jakichkolwiek analiz dotyczących wskazanych terenów. Z odpowiedzi organu wynika wprost, że "brak [analiz] dla ww. terenów, analizowano cały obszar planu". Stwierdzenie to jest wewnętrznie sprzeczne i nie stanowi prawidłowego ani kompletnego załatwienia wniosku. Skoro analizowano cały obszar planu, to analizy te obejmują również tereny wskazane we wniosku, a więc stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Organ nie może uchylać się od udostępnienia dokumentów wyłącznie z tego powodu, że nie zostały one sporządzone "odrębnie" dla wskazanych terenów, jeżeli obejmują one szerszy obszar, w tym również tereny wskazane we wniosku.

Po doprecyzowaniu wniosku skarżący żądał wyłącznie istniejących dokumentów, materiałów utrwalonych i danych znajdujących się w posiadaniu organu. Tego rodzaju informacje stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu. Udzielenie zaś odpowiedzi o charakterze informacyjnym nie stanowi załatwienia sprawy w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i narusza w szczególności art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 oraz art 18 ust. 1 u.d.i.p.

Skarżący podniósł też, że organ przekazał dokumenty, które nie odpowiadają zakresowi wniosku, w szczególności decyzje o warunkach zabudowy, nie odnosząc się do ich aktualnego statusu prawnego. Tymczasem część tych decyzji została uchylona przez organ II instancji, a część pozostaje w toku postępowań odwoławczych lub nie jest ostateczna. Brak informacji w tym zakresie powoduje, że przekazane dokumenty nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu prawnego, a tym samym nie realizują obowiązku udostępnienia informacji publicznej w sposób rzetelny.

Dodatkowo, w początkowej fazie postępowania, organ wskazywał na konieczność anonimizacji dokumentów jako przeszkodę w ich udostępnieniu, natomiast następnie przekazał zanonimizowane decyzje, które nie odpowiadały zakresowi wniosku. Co istotne, część przekazanych dokumentów dotyczy nieruchomości skarżącego lub członków jego rodziny oraz dokumentów, których treść była skarżącemu znana z innych postępowań, w których występował jako strona. Organ miał zatem świadomość, że dokumenty te są skarżącemu znane w pełnej, niezanonimizowanej treści. W konsekwencji przekazanie tych dokumentów nie realizowało celu wniosku, a jednocześnie nie doprowadziło do udostępnienia żądanych informacji. Działania organu mają charakter pozorny i nie prowadzą do wykonania obowiązku ustawowego.

Organ wskazał również, że nie sporządzono analiz ani materiałów roboczych, mimo iż projekt planu zawiera szczegółowe parametry zagospodarowania terenu, a analizy, materiały projektanta oraz dokumenty procesowe istnieją "dla całego obszaru planu", co oznacza, że dokumenty te zostały sporządzone i znajdują się w jego posiadaniu. Brak ich udostępnienia przy jednoczesnym przyznaniu ich istnienia potwierdza, że organ nie zrealizował obowiązku wynikającego z ustawy. Tak daleko idące ustalenia wymagają istnienia odpowiedniej dokumentacji źródłowej, stanowiącej ich podstawę faktyczną. W konsekwencji organ jednocześnie twierdzi, że dokumentów "brak dla wskazanych terenów", a zarazem wskazuje, że istnieją one dla całego obszaru planu, co prowadzi do oczywistej sprzeczności i potwierdza, iż wniosek nie został rozpoznany w sposób rzetelny.

Brak udostępnienia dokumentów źródłowych przy jednoczesnym przyjęciu szczegółowych i restrykcyjnych parametrów planu prowadzi do uzasadnionej wątpliwości czy organ rzeczywiście nie posiada tych dokumentów, czy też uchyla się od ich ujawnienia.

W ocenie skarżącego bezczynność organu ma charakter rażący, gdyż jest oczywista i długotrwała, a ponadto: organ nie wydał decyzji administracyjnej mimo ustawowego obowiązku; nie rozpoznał wniosku w pełnym zakresie; zignorował jego doprecyzowanie; nie załatwił sprawy pomimo wezwania z dnia 3 kwietnia 2026 r.; jego działania nie doprowadziły do zakończenia sprawy w żadnej z form przewidzianych prawem; przekazał dokumenty bez wskazania ich aktualnego statusu prawnego.

W obu przypadkach - zarówno w sytuacji rzeczywistego braku dokumentów, jak i ich nieujawnienia - konieczna jest kontrola sądowa oraz zobowiązanie organu do jednoznacznego załatwienia wniosku. W realiach sprawy brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że organ podejmował rzeczywiste działania zmierzające do jej załatwienia. Działania organu wskazują na świadome unikanie merytorycznego rozpoznania wniosku.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Starogard Gdański wskazał, że pismem z dnia 23 marca 2026 r. skarżący otrzymał wyjaśnienia.

Zgodnie z orzecznictwem: "Informacje publiczne to informacje już istniejące w chwili ich udzielania, a nie niezmaterializowane w jakiejkolwiek postaci zamierzenia podejmowania przez podmiot zobowiązany określonych działań. Informacja publiczna powinna istnieć w formie utrwalonej w chwili złożenia wniosku oraz odnosić się do istniejącego już stanu rzeczy, do czynności już dokonanych. Informacją publiczną może być zatem określony stan, istniejący w dniu udzielania odpowiedzi na złożony wniosek. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może zmierzać do inicjowania działań ani dotyczyć przyszłych niesprecyzowanych zamierzeń".

Przedmiotowy wniosek w ocenie organu w znacznej części nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz stanowi żądanie przedstawienia uzasadnień, wyjaśnień oraz przesłanek przyjętych rozwiązań planistycznych, a także zmierza do merytorycznej oceny projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu tryb dostępu do informacji publicznej nie służy uzyskiwaniu takich treści, lecz wyłącznie udostępnianiu informacji już istniejących i pozostających w posiadaniu organu. Kwestie dotyczące treści projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym zasadności przyjętych rozwiązań, podlegają procedurze określonej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ramach tej procedury każda osoba ma prawo do składania uwag do projektu planu w terminie wskazanym w ogłoszeniu o jego wyłożeniu do publicznego wglądu. Uwagi te są następnie rozpatrywane przez organ sporządzający plan.

Skarżący ponownie pismem z dnia 3 kwietnia 2026 r. odniósł się do odpowiedzi oraz doprecyzował zakres żądanych informacji zwracając się o udostępnienie wyłącznie istniejącej dokumentacji dotyczącej procesu tworzenia planu miejscowego dla miejscowości Żabno oraz formalnego rozstrzygnięcia, jeśli Urząd odmówi jej udostępnienia.

Skarżący otrzymał odpowiedź, że dla wskazanych terenów 8 RZM, 6 RN-ZN i 30 MNW nie sporządzano odrębnych analiz, opinii, korespondencji ani notatek, ponieważ dokumentacja odnosiła się do całego obszaru planu, bilans terenów zabudowy nie był wykonywany, a kwalifikacja terenów opierała się na zapisach Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Starogard Gdański i decyzjach WZ, których skany udostępniono stronie w odpowiedzi.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek powinien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia w formie decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, nie informuje w formie zwykłego pisma, że nie posiada żądanej informacji publicznej bądź, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, ewentualnie, że istnieje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji.

W przedmiotowej sprawie wniosek został rozpatrzony a stronie została udzielona informacja publiczna w części, w jakiej organ nią dysponował, natomiast w części, w jakiej nie stanowiły informacji publicznej lub organ nie dysponował informacją publiczną w danym zakresie skarżący został o tym fakcie poinformowany pisemnie. Nie zachodziły więc przesłanki do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej, w związku z czym nie doszło do bezczynności organu.

W pismach procesowych z dnia 11 maja 2026 r. i 11 czerwca 2026 r. skarżący uzupełnił wniesioną skargę, poddając w wątpliwość twierdzenie organu o tym, iż dokumentacja odnosiła się do całego obszaru planu, podczas gdy skarżący wskazywał, że w toku prac planistycznych istniały dokumenty, analizy, materiału lub ustalenia odnoszące się zarówno do "jego terenu", jak też terenu 8RZM.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Kontrola ta, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), obejmuje m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

1. 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
2. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei art. 149 § 1b p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Stosownie zaś do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

W rozpoznanej sprawie skarga została wniesiona na bezczynność Wójta Gminy Starogard Gdański w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – w skrócie "u.d.i.p."). Przepisy tej zatem ustawy odgrywają kluczową rolę dla ustalenia czy wymieniona spółka rzeczywiście pozostaje w zarzucanej jej bezczynności.

Przed przystąpieniem do zasadniczych rozważań zaznaczenia wymaga, że w postępowaniu toczącym się na podstawie u.d.i.p. co do zasady nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, (z wyjątkiem, o którym mowa w art. 16 ust. 2 u.d.i.p.), wobec czego przed wniesieniem skargi na bezczynność nie ma obowiązku wyczerpania trybu przewidzianego w art. 53 § 2b p.p.s.a. W sprawie nie zachodziła zatem konieczność wniesienia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że z "bezczynnością" organu mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Celem zaś złożenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie nieuzasadnionego braku działania (zwłoki) w załatwianiu przez organ określonej sprawy administracyjnej.

Przechodząc do istoty sprawy wskazania wymaga, że zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej w skrócie "u.d.i.p."). W przypadku skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi (organowi) bezczynność.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej definiuje informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych oraz stanowi, że podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W tym też kontekście rozpatrywać należy uszczegółowienie informacji stanowiących informację publiczną zawarte w art. 6 ust. 1 tej ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydująca jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. Dziedziny aktywności, które dotyczą spraw publicznych wymienione w art. 6 u.d.i.p. obejmują zatem: politykę zewnętrzną i wewnętrzną państwa (ust. 1), sposób organizacji i zasady funkcjonowania podmiotów publicznych (ust. 2-3), dokumenty wytworzone w ramach działalności podmiotów publicznych (ust.

1. 4) i majątek publiczny (ust. 5). Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy (art. 6 ust.

1. 2) jest z kolei treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zaznaczenia wymaga, że przedmiotem informacji publicznej jest więc nie każde działanie władzy publicznej, lecz tylko takie, które zawiera pewien dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej". Sprawą publiczną, w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, jest działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jednocześnie pamiętać należy, że prawo, o którym mowa nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. W tym miejscu należy też podkreślić, że także z uwagi na złożoność żądanej informacji czy też czas jej przygotowania dostęp do informacji publicznej może "trudniejszy", bowiem udostępnienie takiej informacji może być uzależnione od spełnienia przez wnioskodawcę dodatkowych wymogów (zob. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Przepisy ustawy stanowią, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Stosownie do art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1), przy czym jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Ustawodawca wskazał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Z przywołanych przepisów wynika zatem wprost, że organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej co do zasady udostępnia ją wnioskodawcy w formie wskazanej we wniosku w terminie 14 dni od wpływu wniosku albo odmawia jej udostępnienia wydając decyzję administracyjną lub umarza postępowanie w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie zwykłego pisma może nastąpić jedynie w przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji bądź gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Ol 10/21). Pamiętać jednocześnie należy, że właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania.

Nawet przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1737/10).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej obowiązane są organy władzy publicznej, a tymi są niewątpliwie organy samorządowe (zob. pkt 21 komentarza do art. 4 u.d.i.p. [w:] A. Piskorz-Ryń (red.), M. Sakowska-Baryła (red.), Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, WKP 2023). W niniejszej sprawie spełniony pozostawał zatem podmiotowy zakres zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem adresatem wniosku dostępowego i potencjalnym dysponentem żądanej przez skarżącego informacji publicznej niewątpliwie był Wójt Gminy Starogard Gdański. Stosownie bowiem do art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 662 ze zm.) zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy ładu przestrzennego, natomiast zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 538 ze zm. – dalej w skrócie "u.p.z.p.") wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i część graficzną, wraz z uzasadnieniem, uwzględniając politykę przestrzenną gminy określoną w strategii rozwoju gminy lub strategii rozwoju ponadlokalnego.

Przedmiotem wniosku dostępowego złożonego przez skarżącego do organu było natomiast udostępnienie informacji mających postać istniejących dokumentów, materiałów lub utrwalonych danych znajdujących się w posiadaniu organu (analiz urbanistycznych, środowiskowych i funkcjonalnych; opinii, ekspertyz służbowych, korespondencji wewnętrznej i zewnętrznej, materiałów i notatek projektanta planu, dokumentów z wizji lokalnej, materiałów roboczych dotyczących ustaleń dla wskazanych terenów), obrazujących właśnie przebieg procesu planistycznego i stanowiących podstawę sporządzenie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Żabno dla ściśle wskazanych terenów, tj. 8 RZM, 6 RN-ZN oraz 30 MNW.

W konsekwencji, w ocenie Sądu przedstawione przez skarżącego we wniosku dostępowym z dnia 8 marca 2026 r. żądanie niewątpliwie dotyczyło zagadnień przedmiotowo mieszczących się w prawie do ich udostepnienia w trybie dostępu do informacji publicznej, wskazanych w przepisach art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b/, pkt 3 lit. b/ i c/, a w szczególności pkt 4 lit. a/ u.d.i.p. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, o czym wprost stanowi art. 14 ust. 8 u.p.z.p., a zatem co do zasady wszelkie kwestie związane z jego projektowaniem czy też stanowieniem należy zaklasyfikować jako informacje o sprawach publicznych.

Mając powyższe na uwadze, w rozpoznawanej sprawie organ rozpoznając przedmiotowy wniosek, w piśmie z dnia 23 marca 2026 r. stwierdził, że "w zakresie, w jakim wniosek dotyczy pkt 1.2, pkt 2.2., pkt 3.1., pkt 4.1 tj. dokumentów i materiałów, które stanowiły podstawę ustaleń planu miejscowego (analiz, opinii, ekspertyz, korespondencji, notatek służbowych) organ nie dysponuje informacją publiczną w powyższym zakresie", jednak w kolejnym piśmie z dnia 17 kwietnia 2026 r. stwierdził, że nie posiada żądanej dokumentacji dla wskazanych przez wnioskodawcę obszarów, ale posiada ją dla całego obszaru planu. W opisanym zatem stanie rzeczy nie sposób jest przyjąć, iż organ w sposób prawidłowy rozpoznał przedmiotowe żądanie dostępowe i udzielił nań wyczerpującej informacji.

Należy bowiem zgodzić się ze skarżącym, że skoro organ posiada określoną dokumentację odnoszącą się do całości projektowanego mpzp, to w tej dokumentacji muszą być zawarte także informacje odnoszące się do obszarów planu, które dotyczyły żądania wnioskodawcy zawartego we wniosku dostępowym. W konsekwencji, w ocenie Sądu, organ w opisanej sytuacji winien przede wszystkim ustalić, czy jest możliwość wyodrębnienia takich informacji i udostępnienia ich wnioskodawcy. Tym samym organ musi ustalić, które z żądanych "dokumentów planistycznych" (analiz urbanistycznych, środowiskowych czy funkcjonalnych, opinii, ekspertyz służbowych, korespondencji wewnętrznej i zewnętrznej, materiałów i notatek projektanta planu, dokumentów z wizji lokalnej, materiałów roboczych dotyczących ustaleń dla wskazanych terenów) dotyczą wnioskowanego obszaru planu, następnie które z nich mają charakter dokumentów urzędowych a które wewnętrznych (roboczych), a jednocześnie też ustalić (wykluczyć) czy są to dokumenty już uprzednio udostępnione (ogólnodostępne) w publikatorze BIP.

Na podstawie bowiem poczynienia takich szczegółowych ustaleń możliwa będzie należyta ocena, które dokumenty (w jakim zakresie) będą dotyczyły i posiadały dane odnoszące się do żądanych informacji publicznych a w konsekwencji będą mogły podlegać udostępnieniu w trybie informacji publicznej.

Biorąc zatem powyższe pod uwagę należało przyjąć, że w ustawowym terminie 14 dni od dnia wniesienia wniosku dostępowego z dnia 8 marca 2026 r., skarżącemu w istocie nie udzielono informacji publicznej w zakresie odnoszącym się do informacji żądanej w punktach 1.2, 2.2, 4.1 oraz w zakresie punktu 3.1.1. i 3.1.3 (organ bowiem udostępnił korespondencję z organami opiniującymi i uzgadniającymi projekt mpzp – pkt 3.1.2 oraz wskazał wyraźnie, że dokumentów dotyczących bilansu terenów zabudowy nie sporządzono – pkt 3.1.4), ani też w tym zakresie nie odmówiono udostępnienia żądanej informacji w przewidzianej dla takiego działania organu formie decyzji administracyjnej z uwagi na zaistniałe w sprawie okoliczności ewentualnego braku podstaw do udzielenia żądanych informacji (np. z uwagi na ewentualne ograniczenia prawa do informacji publicznej – art. 5 u.d.i.p. czy też niespełnienie przez wnioskodawcę dodatkowych wymogów z uwagi na rodzaj wnioskowanej informacji – art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W tej sytuacji należało przyjąć, że organ pozostaje w bezczynności.

Mając to na uwadze, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - zobowiązał Wójta Gminy Starogard Gdański do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 8 marca 2026 r. we wskazanym zakresie w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt 1. sentencji wyroku).

Orzekając w zakresie uregulowanym w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uwzględnił z kolei, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (por. m.in. wyroki WSA: w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17; w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 13/17 oraz w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17). Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15), co nakazuje uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania tak organu, jak i strony.

Rażące naruszenie prawa oznacza więc wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, niewątpliwego lekceważenia wniosku strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy.

Kierując się przedstawionymi kryteriami i regulacjami prawnymi Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanki wskazujące na rażące naruszenie prawa nie miały w sprawie miejsca, albowiem na stan bezczynności organu wpłynęło w zasadzie dokonanie błędnej oceny, że w przypadku gdy organ dysponuje "całościową dokumentacją planistyczną", to tym samym brak szczegółowo wyodrębnionej i ograniczonej do danego obszaru planu dokumentacji automatycznie wyłącza brak możliwości i podstawy do udostępnienia żądanych (wycinkowych) informacji, które organ niewątpliwie ma możliwość "wyekstraktować" z dokumentacji planistycznej sporządzonej dla całości obszaru mpzp. Organ, choć błędnej we wskazanym zakresie, to jednak udzielił odpowiedzi w terminie, a następnie także na kolejne pismo strony w sprawie, co należało ocenić jako brak lekceważenia wnioskodawcy. Podniesione w skardze argumenty, wobec wskazanych przez Sąd okoliczności, nie potwierdzają wystąpienia w sprawie rażącego charakteru naruszenia.

Stwierdzając zatem, że Wójt Gminy Starogard Gdański dopuścił się bezczynności Sąd stwierdził jednocześnie, iż bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (punkt 2. sentencji wyroku).

Sąd nie znalazł ponadto podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przeciwko zastosowaniu tego środka przemawia przedstawiona ocena o braku rażącego naruszenia prawa przez organ.

Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że sam fakt bezczynności nie stanowi dostatecznej przesłanki do wymierzenia organowi grzywny. Gdyby taki był zamiar ustawodawcy, wówczas przepis obligowałby wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej czy wymierzenia grzywny, a nie jedynie przewidywał taką możliwość. Przewidziane w ustawie jedynie fakultatywne działanie sądu w tym zakresie - bez sprecyzowania przesłanek przyznania grzywny - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka zależy od oceny sądu, a przesądzające są konkretne, szczególne okoliczności faktyczne danej sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej (co tyczy się również wymierzenia organowi grzywny) winno być zastrzeżone jedynie do istotnych uchybień zasadzie efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wr 40/17).

Przyznanie grzywny czy sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, w których oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 294/16).

Mając powyższe na uwadze Sąd w tym zakresie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt 3. sentencji wyroku).

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie 4. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Wójta Gminy Starogard Gdański na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, tj. 100 zł, na które składa się wysokość uiszczonego wpisu.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu wyroku i sprowadzają się do konieczności rozpoznania wniosku skarżącego na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).