Uzasadnienie
Stowarzyszenie G. M. z siedzibą w P. (dalej: "Stowarzyszenie", "wnioskodawca"), wnioskiem datowanym na dzień 7 kwietnia 2026 r. (wpływ do organu w dniu 8 kwietnia 2026 r.), skierowało do "Przewodniczącego Rady Miejskiej w Miastku Rady Miejskiej w Miastku" wniosek o udostępnienie, w trybie informacji publicznej, kopii odpowiedzi Burmistrza Miastka, stanowisk innych organów i opinii prawnych sporządzonych w związku z wnioskiem Stowarzyszenia z dnia 26 lutego 2026 r., dotyczącym przestrzegania przez Burmistrza Miastka ustawy o dostępie do informacji publicznej, który uznano za bezzasadny. Stowarzyszenie wezwało Radę Miejską w Miastku do niezwłocznego udostępnienia żądanej informacji publicznej i przesłania jej na adres pocztowy wnioskodawcy, a w przypadku odmowy do wydania decyzji administracyjnej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Przewodniczący Rady Miejskiej w Miastku pismem z dnia 10 kwietnia 2026 r. przekazał przedmiotowy wniosek Burmistrzowi Miastka, który pismem z dnia 13 kwietnia 2026 r. poinformował Przewodniczącego Rady Miejskiej w Miastku, że wykonanie czynności związanych z analizą wniosku, przygotowaniem oraz udzieleniem odpowiedzi może powierzyć pracownikom obsługującym Biuro Rady ewentualnie Sekretarzowi.
Pismem z dnia 21 kwietnia 2026 r. (doręczonym Stowarzyszeniu w dniu 23 kwietnia 2026 r.) poinformowano wnioskodawcę, że Rada Miejska w Miastku nie dysponuje żądaną informacją publiczną. Wyjaśniono, że odpowiedzi/opinie przekazano radnym w formie ustnej i nie były one utrwalane.
Pismo w imieniu Rady Miejskiej w Miastku (dalej: "organ") podpisał Starszy inspektor ds. archiwum zakładowego i obsługi administracyjnej P. O. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność "Przewodniczącego Rady Miejskiej w Miastku" w sprawie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o stwierdzenie niewykonania przez Radę Miejską w Miastku obowiązku udzielenia informacji publicznej, zobowiązanie Rady Miejskiej w Miastku do udzielenia informacji publicznej, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z naruszeniem prawa, nałożenie grzywny lub nawiązki, przyznania sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wyjaśniło, że przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony do organu w związku z rozpatrzeniem skargi Stowarzyszenia z dnia 26 lutego 2026 r. na Burmistrza Miastka na posiedzeniu Komisji Skarg, Wniosków i Petycji (nie zaś Komisji Rewizyjnej, do której została skierowana) w dniu 18 marca 2026 r. Z posiedzenia sporządzono Protokół Nr 18/2026 oraz nagranie. Komisja, na podstawie rekomendacji i opinii prawnej uznała wniosek za bezzasadny. Następnie Rada Miejska w Miastku uznała skargę na Burmistrza Miastka za bezzasadną na posiedzeniu w dniu 27 marca 2026 r. uchwałą Nr XXVI/368/2026 na podstawie opinii Komisji Skarg, Wniosków i Petycji.
Stowarzyszenie, powołując się na art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: "u.d.i.p."), art. 11a ust. 1 pkt 1, art. 11b ust. 3 i art. 22 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 9 ust. 1 i 2 Statutu Gminy Miastko wskazało, że dokumenty objęte przedmiotowym żądaniem stanowią informację publiczną i powinny być udostępnione.
Tymczasem wobec wniosku podjęto dwutorowe działania – przekazano go zarówno do rozpatrzenia Burmistrzowi Miastka, jak i podjęto działania w celu udzielenia odpowiedzi (pismo z dnia 21 kwietnia 2026 r.), jednak osoba, która podpisała pismo z dnia 21 kwietnia 2026 r. nie była do tego uprawniona w świetle treści § 9 ust.2 Statutu Gminy Miastko.
Stowarzyszenie wskazało ponadto, że udzielona odpowiedź jest niezgodna z prawdą. Powołało się na treść protokołu z posiedzenia Komisji, z którego wynika, że Przewodniczący odczytał opinie i radni zostali poinformowani o rekomendacji i opinii mecenasa.
Uzasadniając wniosek o wymierzenie organowi kary pieniężnej lub przyznanie zadośćuczynienia Stowarzyszenie zwróciło uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dwukrotnie uznał za zasadne skargi na bezczynność Rady Miejskiej w Miastku – wyrokami z dnia 19 lutego 2026 r. sygn. akt III SAB/Gd 503/25 oraz z dnia 1 kwietnia 2026 r. sygn. akt III SAB/Gd 27/26.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Miastku wniosła o rozdzielenie skarg zawartych w piśmie Stowarzyszenia z dnia 29 kwietnia 2026 r. i zarejestrowanie ich jako dwóch odrębnych skarg, tj. na bezczynność Rady Miejskiej w Miastku oraz na czynność Przewodniczącego Rady Miejskiej w Miastku, odrzucenie skargi na czynność Przewodniczącego Rady Miejskiej w Miastku oraz oddalenie skargi na bezczynność Rady Miejskiej w Miastku (Przewodniczącego Rady Miejskiej w Miastku).
Organ przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, że w jego ocenie przedmiotem zaskarżenia jest pismo Przewodniczącego Rady Miejskiej w Miastku z dnia 10 kwietnia 2026 r. skierowane do Burmistrza Miastka, dotyczące kwestii materialno-technicznych związanych z udzieleniem odpowiedzi m.in. na wniosek Stowarzyszenia z dnia 7 kwietnia 2026 r. Pismo to, wbrew stanowisku Stowarzyszenia, nie stanowiło przekazania wniosku na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Tego rodzaju pismo nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych zakreślonej w art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. Z tego powodu w tej części skarga jest niedopuszczalna i powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Organ mając na uwadze, że wniosek Stowarzyszenia z dnia 7 kwietnia 2026 r. został zaadresowany zarówno do Przewodniczącego, jak i do Rady Miejskiej w Miastku, poczynił rozważania mające na celu ustalenie, czy Przewodniczący Rady Miejskiej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przywołał treść art. 1 ust. 1, art. 11a ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 26 i art. 31 u.s.g. i stwierdził, że Przewodniczący Rady Miejskiej nie jest jednoosobowym organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie piastuje również funkcji organu wykonawczego gminy, którym jest burmistrz. Nie stanowi samodzielnego podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, lecz jest jedynie członkiem organu kolegialnego, jakim jest Rada Miejska, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przewodniczący Rady Miejskiej w Miastku nie pozostaje zatem w bezczynności w rozumieniu przepisów u.d.i.p.
Natomiast status podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej posiada Rada Miejska. Pracownik wyznaczony przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w Miastku, w imieniu Rady Miejskiej w Miastku, pismem z dnia 21 kwietnia 2026 r. odpowiedział Stowarzyszeniu na przedmiotowy wniosek wskazując, że organ nie posiada żądanej informacji publicznej. Odpowiedzi udzielono w terminie 14 dni określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Z tego względu skarga w tej części winna podlegać oddaleniu.
W piśmie procesowym złożonym w dniu 5 czerwca 2026 r. (data stempla pocztowego) Stowarzyszenie zwróciło uwagę, że przedmiotowy wniosek dotyczył konkretnego dokumentu będącego w posiadaniu Rady Miejskiej. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ nie zanegował, że dokument objęty żądaniem stanowi informację publiczną. Organ nie odniósł się do zapisów Statutu Gminy Miastko, który w § 9 ust. 2 pkt 3 wskazuje podmioty zobowiązane do udostępniania dokumentów, o których mowa w ust. 1, a które udostępniane są w trybie informacji publicznej. Podmiotami tymi są Przewodniczący Rady bądź upoważniony przez niego Wiceprzewodniczący lub Sekretarz, jeżeli dotyczą pracy Rady i jej komisji. Wyroki powoływane przez organ nie dotyczą sytuacji, w której dostęp do dokumentów w trybie informacji publicznej reguluje akt prawa miejscowego jakim jest statut gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego.
Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność.
Podkreślić w niniejszej sprawie trzeba, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W pierwszej kolejności stwierdzenia wymagało, że przedmiotem zaskarżenia do tutejszego Sądu była bezczynność w rozpoznaniu wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia 7 kwietnia 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii odpowiedzi Burmistrza oraz stanowisk innych organów i opinii prawnych, dotyczących wniosku Stowarzyszenia z dnia 26 lutego 2026 r.
Kwestię przekazania wniosku do rozpoznania innemu organowi należało potraktować nie jako przedmiot zaskarżenia, ale jako przykład wadliwego działania organu. Dodać należy, że Sąd nie dokonywał oceny, czy faktycznie doszło do takiego przekazania, czy też nie, bowiem kwestia ta nie była istotna dla rozstrzygnięcia.
Organem, którego bezczynność zaskarżono jest Rada Miejska w Miastku. Stowarzyszenie upatruje bezczynności tego właśnie organu, wnosząc o zobowiązanie Rady do udzielenia informacji publicznej. Także w treści samego wniosku znajdowało się żądanie udostępnienia informacji publicznej, skierowane do Rady Miejskiej w Miastku.
Nie było zatem podstaw do rozdzielenia skarg czy uznania, że skarżonym organem jest Przewodniczący Rady.
Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi wskazać należy, że zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.").
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym.
Na gruncie przepisów u.d.i.p. bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).
Z powyższego wynika, że organ, do którego wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany, zobowiązany jest do podjęcia działań mających na celu jego załatwienie, tj. udostępnienie żądanych informacji, jeżeli jest w ich posiadaniu bądź też wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia ze wskazaniem podstawy takiego rozstrzygnięcia. W tym zakresie organ związany jest 14-dniowym terminem, jaki ustawodawca nakłada na niego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W sytuacji, gdy informacja nie może być udostępniona w tym czasie, organ zobowiązany jest do powiadomienia wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, a informacja taka również powinna zostać wystosowana w terminie 14 dni od otrzymania wniosku, co wynika z art. 13 ust. 2 u.d.i.p.
W terminie 14 dni organ powinien także powiadomić wnioskodawcę, że nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji, a w przypadku, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, w powyższym terminie powinien poinformować wnioskodawcę, że informacja, nie będąca informacją publiczną, nie zostanie udostępniona. W żadnym zatem przypadku organ nie powinien pozostawić wniosku o udzielenie informacji publicznej bez odpowiedzi, a odpowiedź ta powinna być udzielona najpóźniej 14 dnia od otrzymania wniosku.
W niniejszej sprawie, co było niesporne, wniosek Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu 8 kwietnia 2026 r. Zatem – w świetle poczynionych powyżej uwag - organ powinien w odpowiedniej formie zareagować na ten wniosek najpóźniej w dniu 22 kwietnia 2026 r.
Organ twierdzi, że udzielił Stowarzyszeniu odpowiedzi w terminie, bowiem odpowiedź wystosował w dniu 21 kwietnia 2026 r.
Ze stanowiskiem tym zgodzić się nie można.
Pismo wystosowane do skarżącego zostało podpisane nie przez członków Rady Miejskiej w Miastku, czy też przez Przewodniczącego tej Rady, a przez Starszego inspektora ds. archiwum zakładowego i obsługi administracyjnej – osobę, nie wchodzącą w skład Rady. Zatem pismo to nie pochodzi od organu, zobowiązanego do odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
Dodać należy, że z przepisu § 9 ust.2 pkt 3 Statutu Gminy Miastko w brzmieniu na dzień sporządzenia pisma (Dz. Urz. Województwa Pomorskiego z dnia 5 listopada 2021 r. poz. 3937) wynika, że Przewodniczący Rady może upoważnić do udostępnienia dokumentów Wiceprzewodniczącego bądź Sekretarza.
W tej sytuacji uznać należało, że Rada Miejska w Miastku pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku Stowarzyszenia.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 149 §1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Radę Miejską w Miastku do rozpoznania przedmiotowego wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 7 kwietnia 2026 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt 1. sentencji wyroku).
Sąd zobowiązując organ do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wskazuje organowi sposobu rozpoznania tego wniosku. To w gestii organu jest udostępnienie informacji, odmowa jej udostępnienia w prawem przewidzianej formie czy też przekazanie innej informacji w odpowiedzi na wniosek.
Sąd stwierdził także, na podstawie art. 149 §1a p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2. sentencji wyroku).
Wskazać należy, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy. Zwłoka w załatwieniu sprawy musi być znaczna, pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, podyktowana złą wolą podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a także musi wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Takiej sytuacji w rozpoznawanej sprawie Sąd się nie dopatrzył. Zwłoka organu w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia nie była efektem celowego zaniechania, bowiem organ bez złej woli podjął działania, które okazały się bezskuteczne.
Odnosząc się do wniosku skarżącego o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej oraz wymierzenie organowi grzywny stwierdzić należy, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Z redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że przyznanie sumy pieniężnej i wymierzenie organowi grzywny pozostawione zostało przez ustawodawcę uznaniu sądu. Sam fakt bezczynności nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej czy też wymierzenia organowi grzywny. Gdyby taki był zamiar ustawodawcy, wówczas przepis obligowałby wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej czy wymierzenia grzywny, a nie jedynie przewidywał taką możliwość. Przewidziane w ustawie fakultatywne działanie sądu w tym zakresie - bez sprecyzowania przesłanek przyznania sumy pieniężnej - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka zależy od oceny sądu, a przesądzające są konkretne, szczególne okoliczności faktyczne danej sprawy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie do istotnych uchybień zasadzie efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wr 40/17, CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, w których oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 294/16, CBOSA). To samo tyczy się wymierzenia organowi grzywny.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do przyznania Stowarzyszeniu wnioskowanej sumy pieniężnej, ani wymierzenia organowi grzywny. Przeciwko zastosowaniu powyższych środków przemawia ponadto przedstawiona powyżej ocena o braku rażącego naruszenia prawa przez organ.
W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w pozostałej części, dotyczącej przyznania na rzecz Stowarzyszenia sumy pieniężnej oraz wymierzenia organowi grzywny (punkt 3. sentencji wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz Stowarzyszenia kwotę 100 zł, na którą składa się uiszczony wpis od skargi (punkt 4. sentencji wyroku).