Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 3 września 2026 r., sygn. akt III SAB/Gd 256/26

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła, wniesiona przez K. N. – obywatelkę Ukrainy, skarga na bezczynność i przewlekłość w prowadzeniu postępowania Wojewody Pomorskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt stały.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2025 r. poz.1691 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), poprzez zawinione po stronie organu doprowadzenie do powstania zwłoki w rozpatrzeniu sprawy, niepodejmowanie żadnych działań oraz brak informowania o przyczynach opóźnienia i terminie do rozpatrzenia sprawy;

2) art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2025 r. poz. 1079 ze zm.) w związku z art. 100d ust. 1 pkt 1) lit. a) w zw. z ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j.: Dz. U. z 2025 r. poz. 337 ze zm.; dalej jako: "ustawa pomocowa"), poprzez nierozpatrzenie sprawy najpóźniej w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku.

W skardze skarżąca zawnioskowała o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości w postępowaniu, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w związku z terminem ważności dotychczasowej Karty Pobytu (zezwolenia na pobyt czasowy) upływającego z dniem 22 czerwca 2025 r., wystąpiła z wnioskiem z dnia 9 grudnia 2024 r. do Wojewody Pomorskiego o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na podstawie art. 195 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, tj. pozostawanie w uznawanym przez prawo RP związku małżeńskim z obywatelem polskim. W dniu 15 kwietnia 2025 r., podczas wyznaczonej wizyty w Urzędzie, odebrano od niej odciski palców oraz umieszczono w dokumencie podróży odcisk stempla w rozumieniu art. 108 ustawy o cudzoziemcach. Wobec sugestii ze strony inspektora, w czasie wizyty, co do doniesienia możliwych dodatkowych dokumentów, odpowiednio przedłożyła w dniu 24 kwietnia 2025 r.: dowód osobisty męża (obywatela Polski); akt notarialny wspólnego nabycia nieruchomości mieszkaniowej; umowę zlecenia; umowę najmu okazjonalnego zajmowanego wspólnie z mężem mieszkania wraz z aneksem do umowy przedłużającym termin jej obowiązywania.

Ze względu na długie oczekiwanie na uzyskanie odpisu aktu małżeństwa, przedmiotowy dokument załączyła w dniu 15 maja 2025 r. Pomimo zwrócenia się do Urzędu o wskazanie, czy w sprawie zostały już zgromadzone wszelkie konieczne dowody i dokumenty, bądź ewentualnie wezwanie do ich doniesienia, do dnia złożenia skargi, nie uzyskała żadnej odpowiedzi ze strony Wojewody.

Pomimo braku jakichkolwiek wezwań ze strony organu, celem ułatwienia Wojewodzie jak najszybszego przeprowadzenia pełnego postępowania i wydania decyzji, w toku postępowania załączała dalszą dokumentację, która w jej przekonaniu mogła być pomocna w wydaniu decyzji, tj. w dniu 15 maja 2025 r. dołączyła aneks do umowy najmu lokalu; w dniu 12 września 2025 r. dołączyła oświadczenie co do braku woli zamieszczania na przyszłej Karcie Pobytu adresu zameldowania wraz z potwierdzeniem opłaty za wydanie Karty; w dniu 25 listopada 2025 r. przedłożyła ksero stron nowego dokumentu podróży wraz z zaświadczeniem z rejestru PESEL, wobec zmian w rejestrze.

Wobec braku jakiejkolwiek odpowiedzi ze strony Urzędu, w tym ewentualnych wezwań do uzupełnienia już wniesionej dokumentacji, w dniu 25 listopada 2025 r. wniosła pisemny wniosek do Urzędu o informację co do statusu postępowania, wzywając do przyspieszenia postępowania i wydania decyzji. Wniosek pozostał bez odpowiedzi. Wniesione w dniu 23 grudnia 2025 r. ponaglenie także pozostało bez jakiejkolwiek odpowiedzi.

W ramach próby ułatwienia organowi prowadzenia postępowania, wystąpiła o zaświadczenie o niekaralności z Krajowego Rejestru Sądowego, które dołączyła do akt postępowania w dniu 12 stycznia 2026 r. Przedłożyła także z własnej woli, bez wezwania organu, dokumenty w postaci umowy zlecenia na okres od 1 stycznia 2026 r. do 30 czerwca 2026 r. oraz dokument ZUS potwierdzający odprowadzanie wszelkich składek tytułem ubezpieczenia społecznego.

Skarżąca zaznaczyła, że w przeszłości posiadała dokumenty pobytowe na terenie RP w postaci zezwoleń na pobyt czasowy, odpowiednio na mocy decyzji z dnia 20 marca 2018 r. - zezwalającej na pobyt do dnia 19 marca 2021 r., następnie z dnia 21 grudnia 2018 r. - zezwalającej na pobyt do dnia 20 grudnia 2021 r. oraz z dnia 23 czerwca 2022 r. - zezwalającej na pobyt do dnia 22 czerwca 2025 r. W toku pierwszego z ww. postępowań organ badał przesłanki rzeczywistego istnienia zawartego przeze nią z mężem związku małżeńskiego i faktyczne prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego. Wydanie pozytywnej decyzji w tej sprawie, jak i kolejnych, stanowi dowód potwierdzenia przez organ braku występowania jakichkolwiek nieprawidłowości, co tym bardziej powinno skrócić okres rozpatrywania i analizy ze strony organu jej kolejnego wniosku.

Skarżąca wyjaśniła, że brak wydania kolejnej Karty Pobytu negatywnie odbija się na stabilności jej pobytu, a w konsekwencji gwarancji do niezakłóconego życia rodzinnego, chociażby w zakresie braku możliwości wspólnych wyjazdów za granicę Polski wraz z mężem i dwójką wspólnych dzieci, które są także obywatelami RP. Ponadto, wobec braku posiadania statusu PESEL UKR, nie mam możliwości chociażby odwiedzenia członków rodziny pozostałych w Ukrainie (rodzice, brat, pozostali krewni), co wiąże się z kolejnymi dotkliwościami rozłąki i braku możliwości bezpośredniego kontaktu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o:

1. 1. oddalenie skargi z uwagi na obowiązujące w okresie prowadzonego postępowania przepisy art. 100d ust. 1 pkt 1b, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy pomocowej zgodnie z którymi, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do dnia 4 marca 2027 r. nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki;

ewentualnie o:

1. 2. zobowiązanie organu do zakończenia postępowania w terminie nie krótszym niż 60 dni od przekazania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
2. 3. stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłość organu nie miała charakteru rażącego:
3. a) z uwagi na art. 6 k.p.a. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1b, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy pomocowej, bowiem organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie obowiązujących ich przepisów, w tym również ze wskazanymi przepisami ustawy pomocowej lub
4. b) z uwagi na niezawinione przez organ przyczyny, bowiem działania organu nie były zamierzone i nie nosiły znamion złej woli, a były wynikiem dużej ilości wniosków cudzoziemców i ograniczonych możliwości kadrowych organu;
5. 4. niewymierzanie organowi grzywny ani sumy pieniężnej, bowiem zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 2 ustawy pomocowej, w okresie do dnia 4 marca 2027 r. organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sumy pieniężnej na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

W piśmie procesowym skarżąca wskazała, że obecnie zamieszkuje wraz z mężem w wynajmowanym lokalu (umowa najmu wygasa z końcem sierpnia 2026 r.). Wobec odmowy wynajmującego na przedłużenie dotychczasowej umowy najmu, wraz z mężem planowali zakup lokalu mieszkalnego na własność. Jednakże instytucje finansowe jednoznacznie odmawiały przyznania kredytu w sytuacji braku posiadania przez jednego ze współmałżonków wydanej decyzji na pobyt stały. W konsekwencji zdecydowała się z małżonkiem na ustanowienie umownej małżeńskiej rozdzielności majątkowej celem zawnioskowania o kredyt wyłącznie przez jej męża (obywatela Polski). Złożony wniosek o kredyt hipoteczny został jednak odrzucony z adnotacją "zbyt duże ryzyko dla banku". Jej mąż posiada bardzo dobrą ocenę punktową i wzorową historię spłat. Odrzucenie wniosku kredytowego wynika więc wyłącznie z faktu, iż przy tak wysokiej kwocie kredytu, mąż występując samodzielnie, nie posiada wystarczającej zdolności kredytowej.

Gdyby organ wydał decyzję w ustawowym terminie, mogłaby wystąpić jako współkredytobiorcą (będąc osobą aktywną zawodowo i posiadającą stałe dochody), co w pełni pozwoliłoby na uzyskanie finansowania. Bezczynność organu przekłada się więc bezpośrednio na niemożność uzyskania środków finansowym umożliwiających realizacji umowy przedwstępnej nabycia lokalu (termin umowy upływa 8 października 2026 r.), co grozi utratą zadatku oraz brakiem dachu na głową dla całej rodziny od września 2026 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca niewątpliwie wypełniła wymóg określony w art. 53 § 2b p.p.s.a., ponaglenie zostało bowiem w dniu 23 grudnia 2025 r. (data wpływu do organu).

Niezależnie od powyższego, przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy, należało rozważyć kwestię zastosowania w stosunku do skarżącej przepisów ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.

Ustawa o pomocy weszła w życie w zasadniczej części w dniu 12 marca 2022 r. z mocą obowiązującą od dnia 24 lutego 2022 r. (art. 116 ustawy). Następnie na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830 - powoływana w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa zmieniająca"), wprowadzono do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy art. 100c, który stanowi, że:

1. 1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:
2. 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,
3. 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji;
4. 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej
5. - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
6. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.
7. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:
8. 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;
9. 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
10. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Analogiczne rozwiązanie na dalszy okres do dnia 24 sierpnia 2023 r. przewidywała norma art. 100d ustawy o pomocy, wprowadzona ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 185), a konkretnie przez art. 1 pkt 32 tej ustawy, który wszedł w życie z mocą wsteczną z dniem 1 stycznia 2023 r.

Przepis art. 100d ustawy o pomocy był parokrotnie nowelizowany; na dzień wydania niniejszego wyroku art. 100d ustawy o pomocy określał przywołany okres "do dnia 4 marca 2027 r." (art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r.; Dz. U. 2026 r. poz. 203 - zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 5 marca 2026 r.).

W tym miejscu należy wskazać, że Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku znane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowane między innymi w wyroku z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, na który powoływał się organ w odpowiedzi na skargę.

Należy jednak zauważyć, że w późniejszym wyroku z dnia 19 maja 2025 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2926/24 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na epizodyczny (czasowy) charakter regulacji art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że dopiero po czwartym przedłużeniu obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy, tj. po dniu 30 czerwca 2024 r., zachodzi sprzeczność tej regulacji z konstytucyjną zasadą prawa do sądu, w związku z czym nie powinna być ona stosowana.

Stanowisko to zostało podzielone w kolejnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. z dnia 28 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 3109/24; z dnia 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2743/24; z dnia 3 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 2695/24; z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2942/24) i jest ono już utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2025 r., sygn. akt II OSK 49/25, Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż "(...) w orzecznictwie uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d u.o.p. na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyroki NSA z dnia 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, z dnia 3 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 3117/24, z dnia 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3111/24 oraz II OSK 2743, z dnia 25 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3109/24).

Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 854) nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 u.o.p., należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r.".

Skoro zatem przepisy ustawy o cudzoziemcach powinny być stosowane przynajmniej od dnia 1 lipca 2024 r. z uwagi na to, że art. 100d ustawy pomocowej, jako sprzeczny z konstytucyjną zasadą prawa do sądu, nie powinien być stosowany, to w rozpoznawanej sprawie sposób działania organu (lub jego brak) podlega ocenie, bowiem wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy skarżąca złożyła po tym dniu.

Przystępując do merytorycznej oceny zarzutów skarżącej, wyjaśnić należy, że w przypadku rozpoznawania skargi na przewlekłość lub bezczynność postępowania, sąd administracyjny jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji, bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji.

Wskazać zatem należy, że bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość nie łączy się z przekroczeniem żadnych terminów. Inaczej mówiąc, bezczynność zachodzi wówczas, gdy terminy ustawowe oraz wskazane przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, natomiast przewlekłość występuje wtedy, gdy terminy ustawowe oraz wskazane na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. jeszcze nie upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, mimo że z uwagi na swój charakter mogła być już załatwiona. Przewlekłość obejmuje zatem przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1 k.p.a.), ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania.

Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, stwierdzając w jej uzasadnieniu, że: "(z) treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód". Nadto, w powołanej uchwale stwierdzono, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw pojęcia bezczynności i przewlekłości uzyskały "odmienny znaczeniowo sens".

O przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu (zob. w tej materii postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19).

Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że w niniejszej sprawie rzeczywista postać zwłoki organu administracji dotyczy bezczynności, a nie przewlekłego prowadzenia postępowania.

Podstawę prawną rozpoznania wniosku skarżącej stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, która zawiera przepisy określające czas, w jakim postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno się zakończyć. Przepisy regulujące tę materię stanowią lex specialis w stosunku do ogólnych uregulowań Kodeksu postępowania administracyjnego.

Znacznie ma w tym zakresie, w przypadku zezwoleń na pobyt stały, art. 210 ustawy o cudzoziemcach. Ponieważ w przedmiotowej sprawie mamy wciąż do czynienia z postępowaniem niezakończonym, a wszczętym wnioskiem z grudnia 2024 r., wskazany art. 210 ustawy o cudzoziemcach ma zastosowanie w brzmieniu sprzed obowiązującej od kwietnia 2026 r. nowelizacji, dokonanej art. 1 pkt 33 lit. a ustawy o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw z dnia 21 listopada 2025 r. (Dz. U. z 2025 r. poz. 1794). Stosownie bowiem do art. 12 powołanej ustawy zmieniającej, do postępowań w sprawach uregulowanych w ustawach zmienianych niniejszą ustawą wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie art. 1 pkt 3-5, 8-41, 44 lit. b, pkt 47-49, 50 i 52, art. 2, art. 5-7, art. 8 pkt 1 lit. b oraz c, art. 10, art. 11, art. 13, art. 14 oraz art. 18 ust. 1 i 2 stosuje się przepisy dotychczasowe.

Uwzględnić zatem należy, że zgodnie z art. 210 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach w brzemieniu dotychczasowym:

1. 1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy.
2. 2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
3. 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
4. 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
5. 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a.

Przywołane przepisy regulują w sposób ścisły termin załatwienia wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, wydłużając ten termin do 6 miesięcy od dnia spełnienia wymogów określonych w art. 210 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach.

Z ustalonych na podstawie akt sprawy okoliczności faktycznych sprawy wynika, w dniu 9 grudnia 2024 r. do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku wpłynął wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Do wniosku skarżąca załączyła dokumenty mające wykazać zgodność oświadczeń i danych zawartych we wniosku oraz spełnienie przesłanek udzielenia zezwolenia.

Organ, pismem datowanym na dzień 4 lutego 2025 r., wezwał skarżącą do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku, informując ją przy tym, że w tracie wizyty zostaną pobrane odciski linii papilarnych. Obowiązków tych skarżąca dopełniła w dniu 15 kwietnia 2025 r. W tym samym dniu, tj. dniu 15 kwietnia 2025 r., Pracownik Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego sporządził analizę formalną, w której wskazał, że wniosek skarżącej nie zawierał braków formalnych.

W dniu 15 kwietnia 2025 r. organ zwrócił się do podmiotów wymienionych w art. 207 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego) o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowią zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organy konsultacyjne nie udzieliły odpowiedzi w terminie 30 dni.

W dniu 23 grudnia 2025 r. do organu wpłynęło ponaglenie, a w dniu 20 marca 2026 r. skarga będąca przedmiotem niniejszego rozpoznania. W dniu 27 marca 2026 r. organ, powołując się na art. 11 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, wystosował do Placówki Straży Granicznej w G. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania cudzoziemki.

Do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie Wojewoda Pomorski nie poinformował Sądu o zakończeniu postępowania z wniosku skarżącego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy, mając na uwadze przedstawiony powyżej przebieg postępowania, Sąd nie miał wątpliwości co do tego, że organ nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy administracyjnej, naruszając tym zasadę określoną w art. 12 § 1 k.p.a.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Z tych samych względów Sąd, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, przy czym - w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. - Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W judykaturze ugruntowane jest stanowisko, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego.

Ocena naruszenia prawa jako rażącego będzie zasadna, gdy stan bezczynności jest znaczny, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, przekroczenie terminu załatwienia sprawy musi być znaczne.

W orzecznictwie sądowym zwraca się też uwagę, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego, długotrwałego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności.

Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty i znaczący (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14).

W ocenie Sądu, mając na uwadze stan faktyczny sprawy, należy uznać, że w niniejszej sprawie zaszły okoliczności, które uzasadniałyby stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, albowiem organ ze znacznym opóźnieniem podjął pierwsze czynności zmierzające do rozpoznania złożonego przez skarżącą wniosku. Nadto pomimo upływu prawie 21 miesięcy od złożenia wniosku – a prawie17 miesięcy od uznania, że wniosek nie zawiera braków formalnych – do dnia wydania wyroku organ nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie. Termin do załatwienia sprawy nie został zachowany już na początkowym etapie postępowania, bowiem od dnia złożenia wniosku przez skarżącą do dnia podjęcia przez organ pierwszej standardowej czynności (wezwanie do osobistego złożenia wniosku) w sprawie upłynęły prawie 2 miesiące. Odnotować należy, że czynność polegająca na wezwaniu wnioskodawcy do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku powinna być podjęta niezwłocznie przez organ, jeśli weźmie się pod uwagę, iż wezwanie takie nie wymaga istotnego nakładu pracy lub dodatkowego personelu i w zasadzie może być wystosowane do wnioskodawcy w ciągu kilku dni.

Wobec braku aktywności po stronie organu, a jednocześnie znacznego upływu czasu od momentu złożenia przez skarżącą wniosku, który nie zawierał braków formalnych (15 kwietnia 2025 r.), należało przyjąć, że opisana zwłoka organu jest znaczna, a jednocześnie w żaden sposób nieuzasadniona i niedająca się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Organ niezaprzeczalnie przekroczył termin na załatwienie sprawy, wynoszący 6 miesięcy (na dzień orzekania termin ten został przekroczony o prawie 11 miesięcy). Podkreślenia wymaga, że od dnia 15 maja 2025 r. (dzień, w którym upłynął termin 30 dni na odpowiedź organów konsultacyjnych, o których mowa w art. 207 ustawy o cudzoziemcach) organ pozostawał w istocie bierny. Nie podjął żadnych nowych czynności, które prowadziłyby do rozstrzygnięcia sprawy.

O przeprowadzenie wywiadu środowiskowego organ wystąpił dopiero w dniu 27 marca 2026 r., po otrzymaniu skargi skarżącej. Nic nie stało na przeszkodzie, aby z taką prośbą wystąpić znacznie wcześniej, np. w momencie uznania, że wniosek skarżącej nie zawiera braków formalnych, tj. w dniu 15 kwietnia 2025 r.

Konkludując, analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że aktywność organu w toku postępowania nie była właściwa. W stosunkowo nietrudnej przedmiotowo sprawie organ ograniczył się do pojedynczych czynności, a następnie przez długie miesiące nie podejmował w sprawie żadnych działań, realnie przybliżających skarżącą do zakończenia postępowania. Odnotować przy tym należy, że skarżąca bez wezwania ze strony organu dokonywała samodzielnie uzupełnienia i aktualizacji złożonego wniosku, w tym celu przedkładała kolejne dokumenty (miało to miejsce 24 kwietnia 2025 r., 15 maja 2025 r., 12 września 2025 r., 25 listopada 2025 r., 12 stycznia 2026 r., 16 stycznia 2026 r.).

Zdaniem Sądu, sytuacja, w której strona czeka tak długo na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej w postępowaniu w którym sprawa powinna zostać załatwiona w ciągu 6 miesięcy, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Art. 100d ustawy pomocowej nigdy nie stanowił zakazu dla prowadzenia postępowań w przedmiocie udzielenia zezwoleń na pobyt stały. Nie zwalniał także organów w żadnej mierze od obowiązku sprawnego prowadzenia postępowania oraz przestrzegania zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 k.p.a.

Odnosząc się w tym miejscu do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, gdzie wskazano na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, odnotować należy, że wyrok ten zapadł na tle innego stanu faktycznego. W sprawie rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu organ wydał stronie skarżącej decyzję dotyczącą zezwolenia pobytowego. Już z tego względu sytuacja ta niewątpliwie może być oceniona inaczej, niż sytuacja mająca miejsce w przedmiotowej sprawie.

W zakresie zgłoszonego w skardze żądania dotyczącego przyznania skarżącej sumy pieniężnej, wskazać należy, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna jest (oprócz grzywny) dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, stanowiącym dla organu swoistą sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Jednocześnie suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi formę rekompensaty dla strony skarżącej za zwłokę w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna, chociaż ma charakter kompensacyjny, nie ma na celu naprawienia szkody. Nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych ani nie ma waloru odszkodowania, tak jak rozumiane jest ono na gruncie prawa cywilnego. Stanowi ona natomiast swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zaś jej przyznanie powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla strony skarżącej oraz ewentualnego zachowania strony skarżącej, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania Suma pieniężna powinna wynagrodzić stronie niedogodności związane z opieszałym, a co za tym idzie wadliwym działaniem organu.

Mając na uwadze okoliczności sprawy, w ramach przyznanej w art. 149 § 2 p.p.s.a. kompetencji i nie będąc związany wnioskami skargi, Sąd uznał, że przyznana skarżącej suma pieniężna w wysokości 1000 zł jest właściwą kwotą dla zrekompensowania skarżącej niedogodności związanych z dotychczasowym okresem oczekiwania na rozpoznanie wniosku przez Wojewodę Pomorskiego.

W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 151 p.p.s.a, Sąd oddalił skargę w pozostałej części, tj. w części dotyczącej żądania przyznania sumy pieniężnej w wyższej wysokości, to jest ponad zasądzoną przez Sąd sumę.

W okolicznościach tej sprawy przyznana suma pieniężna ma bowiem przede wszystkim stanowić rekompensatę za oczekiwanie na rozpoznanie sprawy i postawę konkretnego organu wobec strony skarżącej, którą szczegółowo przeanalizowano powyżej. Sąd uwzględnił przy tym, że skarżąca w żaden sposób nie przyczynił się do bezczynności organu. Skarżąca od kilku lat przebywa i pracuje w Polsce. Uregulowanie jej statusu pobytowego jest dla niej i dla jej rodziny istotną okolicznością życiową.

W toku postępowania administracyjnego postawa skarżącej, jako wnioskodawcy, była aktywna. Wszelkie dokumenty przedłożone w sprawie były przedstawiane przez skarżącą samodzielnie i bez wezwania. Jednocześnie organ od wielu miesięcy nie procedował wniosku, nie informuje skarżącej o stanie sprawy, w tym czy dokumentacja przedłożona przez nią jest wystarczająca dla wydania zezwolenia, nie dokonywał też czynności wymaganych art. 36 k.p.a. Sąd uznał, że w takiej sytuacji, gdy organ wciąż stoi na stanowisku, że nie obowiązuje go żaden termin załatwienia przedmiotowej sprawy, przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł, w powiązaniu z okresem oczekiwania na rozpoznanie sprawy, jest koniecznym i jednocześnie wystarczającym środkiem dla spełnienia funkcji dyscyplinującej organ, aby podjął czynności w sprawie, w której termin rozpoznania wniosku upłynął już w dniu 15 października 2025 r.

Sąd wskazuje końcowo, że trudności organizacyjne i duża ilość wniosków, w ocenie Sądu, nie uzasadnia bezczynności organu. W sytuacji wybuchu konfliktu na Ukrainie w lutym 2022 r. organ przez 4 i pół roku powinien znaleźć rozwiązania systemowe, dla opanowania zaistniałej sytuacji i przede wszystkim w konkretnych sprawach poszczególnych cudzoziemców nie piętrzyć zaległości, co następuje w sytuacji braku podejmowania przez wiele miesięcy podstawowych i niekomplikowanych czynności, takich jak np. wezwanie o osobiste stawiennictwo w organie, czy wystąpienie z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego kwotę składa się wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.