Uzasadnienie
G. P., działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a." wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wójta Gminy Kosakowo z 9 grudnia 2025 r. nr ZDiZ.7230.3.7B.2025 w sprawie lokalizacji zjazdu publicznego.
Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 2500 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący wskazał, że w grudniu 2025 r. złożył odwołanie od decyzji Wójta Gminy Kosakowo w przedmiocie lokalizacji zjazdu. Zgodnie z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm.) - dalej jako "k.p.a.", sprawa w postępowaniu odwoławczym powinna zostać załatwiona w ciągu miesiąca. Przez niemal 3 miesiące sprawa pozostawała w całkowitym zawieszeniu, nie będąc przydzieloną żadnemu referentowi. W celu wyczerpania trybu przewidzianego prawem, dnia 20 marca 2026 r. złożył za pośrednictwem platformy ePUAP formalne ponaglenie. Termin na jego rozpatrzenie (7 dni) bezskutecznie upłynął 27 marca 2026 r. Organ całkowicie zignorował fakt złożenia ponaglenia, nie wydając w tym przedmiocie żadnego postanowienia. Podejmowane wielokrotne próby kontaktu telefonicznego, w tym ostatnia z dnia 24 kwietnia 2026 r., potwierdziły, że mimo formalnego przydzielenia sprawy referentowi (co nastąpiło dopiero po wpłynięciu ponaglenia), nie podjęto w niej żadnych merytorycznych czynności procesowych.
Stan ten - gdzie sprawa przez miesiące nie jest procedowana, a po ponagleniu nadal pozostaje w martwym punkcie - nosi wszelkie znamiona rażącego naruszenia prawa. Organ nie tylko zignorował ustawowy termin załatwienia sprawy, ale także nie wykonał obowiązku rozpatrzenia ponaglenia, co stanowi o całkowitym braku woli organu do zakończenia postępowania. Bezczynność organu blokuje plany inwestycyjne skarżącego i narusza zasadę budowania zaufania do organów państwa. W związku z powyższym, wniosek o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 2500 zł jest w pełni uzasadniony jako zadośćuczynienie za rażące lekceważenie praw strony.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi wyjaśniając, że w dniu 3 kwietnia 2026 r., po otrzymaniu ponaglenia skarżącego, wydało decyzję w sprawie o numerze SKO Gd/76/26, którą wysłało na adres skarżącego. Żądanie wywodzone z bezczynności stało się zatem bezprzedmiotowe.
W piśmie z 26 maja 2026 r. skarżący - wezwany, do oświadczenia, czy podtrzymuje skargę, czy też ją cofa – wskazał, że podtrzymuję skargę, podnosząc, że pomimo iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana w dniu 3 kwietnia 2026 r., to doręczono ją dopiero w dniu 27 kwietnia 2026 r., tj. po wniesieniu skargi, co potwierdza zasadność zarzutu bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Sąd, przystępując do dokonania oceny zasadności skargi, rozważył w pierwszej kolejności kwestie jej dopuszczalności. Jak bowiem wynikało z akt sprawy odwołanie skarżącego wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w dniu 5 stycznia 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 3 kwietnia 2026 r. po rozpoznaniu odwołania uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W dniu 24 kwietnia 2026 r. do organu odwoławczego wpłynęła skarga na bezczynność w rozpoznaniu odwołania. Decyzja z 3 kwietnia 2026 r. została w dniu 27 kwietnia 2026 r. nadana przez organ odwoławczy do skarżącego droga elektroniczną i tego samego dnia doręczona skarżącemu.
Jak zaś wynika z podjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 (opublikowana w to i kolejne orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) "[...] wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [...].".
Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., o bezczynności można mówić, kiedy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., załatwienie sprawy polega na wydaniu decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Organ, który wydał decyzję, zobowiązany jest do doręczenia decyzji na piśmie albo ogłasza ją ustnie (art. 109 § 1-2 k.p.a.).
Jak stanowi art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019 r., s. 662).
Stwierdzić należy, że kwestia relacji między podpisaniem a doręczeniem aktu administracyjnego w powiązaniu ze skargą na bezczynność organu nie została szerzej rozwinięta w uzasadnieniu ww. uchwały z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19. Powiązanie kwestii bezczynności organu nie tylko z wydaniem przez organ decyzji rozumianej jako jej podpisanie, ale również z jej wejściem do obrotu prawnego, nie pozostaje jednak w sprzeczności z przytoczoną wyżej treścią tej uchwały. Mowa jest w niej bowiem o wydaniu przez organ decyzji ostatecznej, a zatem takiej, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 § 1 k.p.a.). Nie można natomiast mówić w tym przypadku o decyzji, od której termin na wniesienie odwołania jeszcze nie zaczął biec, bowiem decyzja nie została doręczona.
Powyższa kwestia była szerzej analizowana w późniejszej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2022 r., II OPS 1/21 (publ. CBOSA), w której przesądzono, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały NSA wskazał jednocześnie, że: "[...] przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ [...]. Za rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji należy przy tym uznać nie tyle samo wydanie aktu administracyjnego, ale jego uzewnętrznienie wobec stron postępowania w postaci jego doręczenia stronom ze skutkiem prawnym ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Samo wydanie aktu przez organ jest bowiem czynnością techniczną, która nabiera doniosłości prawnej w postaci rozstrzygnięcia sprawy dopiero w chwili, gdy zostanie skutecznie oświadczona stronom postępowania, jako kończąca tok postępowania[...].".
Dalej także wskazano, że: " [...] nie można więc art. 53 § 2 p.p.s.a., literalnie traktującego o dopuszczalności wnoszenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, uznać za samodzielną normę uprawniającą strony postępowania administracyjnego do wniesienia skargi także wtedy, gdy przewlekłość, jako stan faktyczny, nie będzie już istniała w chwili wniesienia skargi ze względu na wydanie stosownego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, rozumiane, jako wprowadzenie tego rozstrzygnięcia do obrotu prawnego przez jego doręczenie stronom ze skutkiem prawnym ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego [...]".
W powyższe wpisuje się orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które stoi się na stanowisku, że należy rozróżnić etapy kończące postępowanie administracyjne – pierwszy polegający na podpisaniu aktu przez piastuna funkcji organu lub osobę upoważnioną i drugi polegający na jego uzewnętrznieniu poprzez wprowadzenie do obrotu prawnego. Dopiero po ziszczeniu się obu tych warunków można mówić o wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. W związku z powyższym, zarówno uchwała II OPS 5/19, jak i późniejsza uchwała z 7 marca 2022 r., II OPS 1/21, nakazujące odrzucenie skarg na bezczynność lub przewlekłość organu wniesionych po ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego, mają zastosowanie do spraw, w których skarga na bezczynność lub przewlekłość została wniesiona nie tylko po wydaniu przez organ aktu administracyjnego, ale również po jego doręczeniu stronie, która taką skargę wnosi (zob. wyrok NSA z 11 maja 2022 r., II OSK 1794/21 i powołane tam orzecznictwo, CBOSA).
Pozostawienie kwestii doręczenia decyzji poza granicami postępowania pozbawiłoby stronę, bez jej winy, narzędzi prawnych do zwalczania bezczynności organu (por. post. NSA z 29 kwietnia 2026 r., II OSK 517/26, CBOSA).
Skoro zatem skargę na bezczynność skarżący wniósł w dniu 24 kwietnia 2026 r., to jest po wydaniu, ale przed doręczeniem mu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku i przed jej wejściem do obrotu prawnego, skarga na bezczynność jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.
Stosownie do art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1); niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2); załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.
Przywołane przepisy są konsekwencją przyjęcia w Kodeksie postępowania administracyjnego szeregu zasad mających wyrównywać relacje między organem a stronami postępowania. Wśród zasad tych istotne znaczenie ma zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Organ administracji publicznej powinien prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by terminy załatwienia sprawy w nim określone traktować jako terminy maksymalne, należy mieć na uwadze, że ze względu na stopień skomplikowania spraw, nie każde przekroczenie przez organ ustalonych przez ustawodawcę terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły.
Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. w tej materii wyrok NSA z 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17, CBOSA).
W tym kontekście Sąd stwierdza, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu 5 stycznia 2026 r., kiedy do organu odwoławczego wpłynęło odwołanie skarżącego i od tej daty na organie tym ciążył już obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia odwołania. Odwołanie to nie zostało zatem załatwione w przewidzianym przez prawo terminie, to jest zgodnie z art. 35 § 1-3 k.p.a. tj. niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie miesiąca, który upłynął w dniu 5 lutego 2026 r., lecz dopiero w dniu 3 kwietnia 2026 r. W związku z tym Sąd ocenił, że skarga na bezczynność organu w sprawie odwołania skarżącego okazała się uzasadniona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku pozostawało bezczynne do dnia 3 kwietnia 2026 r., naruszając termin określone w art. 35 § 3 k.p.a.
Z uwagi na fakt, że przed posiedzeniem Sądu wydana została (doręczona skarżącemu) decyzja załatwiająca odwołanie skarżącego, Sąd ograniczył się do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), stwierdzając jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.
Wyjaśnić w tym zakresie należy, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest więc naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, to naruszenie niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, gdyż przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty.
Rażące naruszenie prawa oznacza zatem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosku strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie stoi na stanowisku, że orzeczenie o rażącym naruszeniu prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów (por. wyrok NSA z 22 października 2024 r., III OSK 1783/24, CBOSA).
Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że bezczynność organu w tej sprawie nie podlega takiej podwyższonej kwalifikacji. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że czynnikiem rzutującym na tempo procedowania sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku była chęć uniknięcia jej załatwienia, zaś samo przekroczenie terminu jej załatwienia jest niewielkie, a ostatecznie decyzja kończąca postępowanie odwoławcze została wydana i doręczona skarżącemu.
W pozostałym zaś zakresie, tj. w części co do przyznania skarżącej sumy pieniężnej, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako niezasadną, o czym orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku.
W tym zakresie wskazać należy, że stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. należy zauważyć, że sam fakt bezczynności, nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem taki był zamiar ustawodawcy, wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu, bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie, oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka zależy od oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wr 40/17, CBOSA).
Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, w których oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 294/16, CBOSA).
W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przeciwko zastosowaniu tego środka przemawia przedstawiona ocena co do braku rażącego naruszenia przez organ prawa. Organ przed rozpoznaniem skargi doręczył decyzję w sprawie skarżącemu. Okres oczekiwania na rozstrzygnięcie naruszył terminy ustawowe, jednak - jak już wyjaśniono – zaistniała zwłoka nie kwalifikuje się jako rażące naruszenie prawa, ponieważ od złożenia odwołania (5 stycznia 2026 r.) do doręczenia decyzji (27 kwietnia 2026 r.) upłynął okres 3 miesięcy i 24 dni.
Nie można więc uznać, aby termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że organ odwoławczy po otrzymaniu w dniu 20 marca 2026 r. ponaglenia od skarżącego, już w dniu 23 marca 2026 r. zakwalifikował sprawę jako pilną i zarządził jej rozpoznanie w najbliższym możliwym terminie, po czym w dniu 3 kwietnia 2026 r. wydał decyzję. Dowodzi to, że po stronie organu nie można dopatrzyć się złej woli w terminowym załatwieniu sprawy odwołania wniesionego przez skarżącego.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w wysokość 100 zł uiszczonego wpisu od skargi.