Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 3 września 2026 r., sygn. akt III SAB/Gd 243/26

Uzasadnienie

W dniu 25 sierpnia 2025 r. do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku wpłynął wniosek H. Y. (obywatelki Ukrainy) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Pismem z dnia 31 października 2025 r. Wojewoda Pomorski wezwał wnioskodawczynię do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku i złożenia odcisków linii papilarnych.

W dniu 17 listopada 2025 r. wnioskodawczyni złożyła odciski palców przedkładając dodatkowe dokumenty, w tym pełnomocnictwo udzielone w toku postępowania administracyjnego R. B. do działania w jej imieniu. W tym samym dniu pracownik organu odnotował w formularzu oceny wniosku, że nie zawiera on braków formalnych oraz zakwalifikował go do dalszego procedowania.

Jak wynika z ujętego w aktach sprawy wydruku z sytemu teleinformatycznego, prowadzonego w urzędzie, w tej samej dacie, to jest w dniu 17 listopada 2025 r.,, dokonano "opiniowania wniosku", co oznacza zwrócenie się przez organ do podmiotów wymienionych w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego) o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowią zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

W dniu 17 lutego 2026 r. pełnomocnik wnioskodawczyni złożył ponaglenie skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, podnosząc zarzut bezczynności Wojewody Pomorskiego.

Wobec braku reakcji ze strony organu w dniu 19 marca 2026 r. H. Y. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności organu w sprawie prowadzenia postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w przedmiotowej sprawie, zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt sprawy organowi oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca zauważyła, że od 17 listopada 2025 r. organ dysponuje kompletem dokumentów umożliwiających merytoryczne rozpoznanie sprawy. Pomimo upływu 4 miesięcy od momentu kompletności dokumentacji decyzja w sprawie nie została wydana. Strona skarżąca podkreśliła, że termin 60 dni na rozpoznanie sprawy liczony od dnia 17 listopada 2025 r., upłynął, w jej ocenie, w dniu 17 stycznia 2026 r. Wskazała także na okoliczność, że wniesione w sprawie w dniu 17 lutego 2026 r. ponaglenie także nie spowodowało wydania decyzji w sprawie.

Z tego względu w ocenie skarżącej doszło do naruszenia art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 1079 ze zm.), który dotyczy ww. terminu oraz art. 12, art. 35, art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks podstępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej jako "k.p.a."), dotyczących terminowości prowadzenia postępowania administracyjnego. Organ nie wskazał przy tym przyczyn opóźnienia, ani nowego terminu zakończenia postępowania.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca zwróciła uwagę, że trudności organizacyjne, kadrowe czy związane z dużym obciążeniem pracy nie stanowią wystarczającego usprawiedliwienia dla bezczynności organu.

Skarżąca dodała, że w praktyce organ administracji publicznej w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców powołuje się na art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 337 ze zm., dalej jako "ustawa o pomocy") jako podstawę zawieszenia biegu terminów procesowych. Jednak stanowisko takie jest kwestionowane w aktualnej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, która wskazuje na epizodyczny (czasowy) charakter regulacji zawartych w art. 100c oraz art. 100d ustawy o pomocy. W wyroku z dnia 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2926/24 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponad dwuletni okres obowiązywania tych regulacji należało uznać za wystarczający dla zapewnienia przez państwo odpowiednich rozwiązań organizacyjnych umożliwiających terminową obsługę wniosków pobytowych cudzoziemców.

Stanowisko to zostało następnie rozwinięte w późniejszym orzecznictwie NSA. W szczególności wskazano, że po dniu 30 czerwca 2024 r. przepis art. 100d ustawy o pomocy nie może stanowić podstawy usprawiedliwiającej bezczynność organów administracji publicznej. W świetle powyższego powoływanie się przez organ na art. 100d ustawy o pomocy nie może usprawiedliwiać bezczynności organu administracji publicznej, zwłaszcza w sytuacji gdy postępowanie jest kompletne i nie wymaga prowadzenia dalszych czynności dowodowych.

Bezczynność organu w niniejszej sprawie skutkuje niepewnością skarżącej, co do jej sytuacji prawnej oraz utrudnia planowanie stabilnej sytuacji życiowej i zawodowej. Skarżąca pozostaje w stanie długotrwałego oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy pomimo spełnienia wszystkich obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz współpracy z organem prowadzącym postępowanie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej odrzucenie, gdyż skargę podpisała osoba, która nie wykazała, że może być pełnomocnikiem strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarga wniesiona za pośrednictwem organu została bowiem podpisana przez R. B. Organ zauważył, że na mocy art. 35 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t.j.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") pełnomocnikiem strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być adwokat lub radca prawny, inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również małżonek, rodzeństwo, wstępni lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. W obowiązującym stanie prawnym do kategorii pełnomocników, których uprawnienie do występowania w charakterze pełnomocnika wynika z przepisów szczególnych należy zaliczyć: 1) prawników zagranicznych;

1. 2) doradców podatkowych;
2. 3) rzeczników patentowych.

Mając na uwadze załączone do akt administracyjnych pełnomocnictwo procesowe oraz kierując się ww. przepisami, stwierdzić należy, że pełnomocnik strony nie należy do kręgu osób wymienionych w art. 35 § 1 p.p.s.a.

Ponadto, na mocy art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszym przypadku w ocenie organu skarżąca nie poprzedziła skargi ponagleniem, o którym mowa w art. 37 k.p.a.

W dalszej kolejności na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III WSA w Gdańsku z dnia 6 maja 2026 r. wezwano pełnomocnika skarżącej do usunięcia braków formalnych skargi w terminie 7 dni poprzez przedłożenie pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu strony skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym oraz wykazanie, że pełnomocnik należy do kręgu osób, które mogą występować jako pełnomocnicy w postępowania przed sądami administracyjnymi, jednocześnie wskazując, że jeśli pełnomocnik nie należy do kręgu ww. osób, aby uzupełnić brak, należy nadesłać skargę podpisaną osobiście przez stronę skarżącą.

W zakreślonym terminie na dokonanie czynności skarżąca nadesłała osobiście podpisaną skargę. Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia 14 maja 2026 r. skarżąca potwierdziła, że wykonała wezwanie sądowe właśnie poprzez osobiste podpisanie skargi oraz oświadczyła, że ponaglenie zostało złożone przez pełnomocnika prawidłowo umocowanego w postępowaniu administracyjnym.

Zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z dnia 18 maja 2026 r. potwierdzono fakt, że skarżąca działa w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym osobiście.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Ponaglenie jest środkiem uregulowanym w k.p.a., który przysługuje stronie postępowania administracyjnego, aby zwalczyć bezczynność organu jeszcze przed wszczęciem postępowania sądowego. Wniesienie ponaglenia jest więc czynnością, która może być niewątpliwie dokonana w imieniu i na rzecz strony przez pełnomocnika reprezentującego ją w danym postępowaniu administracyjnym.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, Sąd wskazuje, że w aktach sprawy administracyjnej znajduje się pełnomocnictwo z dnia 17 listopada 2025 r. do działania w imieniu H. Y. dla R. B. na etapie postępowania administracyjnego w celu załatwienia wszelkich formalności dotyczących udzielenia mocodawczyni zezwolenia na pobyt czasowy. Co istotne, zostało ono adresowane do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku i przyjęte przez inspektora. W toku postępowania administracyjnego, nigdy nie było kwestionowane. W ocenie Sądu rację ma skarżąca, że pełnomocnictwo to należy uznać za prawidłowe dla dokonania czynności na etapie postępowania administracyjnego, to jest dawało ono też m.in. podstawę do złożenia ponaglenia w imieniu skarżącej. Jak wskazuje art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Złożenie ponaglenia, regulowane przez k.p.a. jest też instytucją związaną z postępowaniem administracyjnym - środkiem zaskarżenia, który ma otworzyć możliwość zwalczenia bezczynności organu i jej zweryfikowania, bez wszczynania postepowania sądowoadministracyjnego.

To, że złożenie ponaglenia jest wymogiem koniecznym dla skutecznego wniesienia skargi, nie oznacza, aby sama czynność wniesienia ponaglenia była oparta o reguły p.p.s.a., w tym reguły dotyczące pełnomocnictw obowiązujące dla postępowania sądowoadministracyjnego. Jak wskazano wyżej obowiązują bowiem w tym zakresie reguły wynikające z k.p.a.

W konsekwencji Sądu uznał, że ponaglenie z dnia 17 listopada 2025 r. podpisane przez pełnomocnika działającego w imieniu H. Y. w postępowaniu administracyjnym było skuteczne i został spełniony wymóg określony w art. 53 § 2b p.p.s.a.

Jednocześnie Sąd wskazuje, że H. Y. dokonała własnoręcznego podpisania wniesionej następnie skargi i działa ostatecznie według swojego wyboru w niniejszym postępowaniu sądowadmisnitracyjnym samodzielnie (bez pełnomocnika). Po podpisaniu skargi przez skarżącą, skarga nie zawiera braków i w ocenie Sądu została skutecznie wniesiona, a zatem podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

W związku ze złożoną skargą na bezczynność, w której skarżąca akcentuje brak wydania decyzji w sprawie wnioskowanego zezwolenia, należało w ocenie Sądu omówić i rozważyć kwestie związane z art. 100d ustawy o pomocy.

Odnotować należy, że do dnia 4 marca 2026 r. obowiązywał przepis art. 1 ustawy o pomocy, który w chwili wniesienia przez skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt (złożenie wniosku w dacie 10 sierpnia 2025 r.) definiował przedmiot regulacji cyt. ustawy w następujący sposób:

1. 1. Ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
2. 2. Ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, małoletnie dziecko obywatela Ukrainy, małoletnie dziecko małżonka obywatela Ukrainy o ile przybyli oni na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie są obywatelami polskimi ani obywatelami innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej.
3. 3. Ustawa określa również:
4. 1) szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
5. 2) pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy;
6. 3) utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy;
7. 4) niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny;
8. 5) szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
9. 6) niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy;
10. 7) szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie;
11. 8) szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1;
12. 9) szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
13. 10) szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych i wyrobów medycznych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych.

Ustawa o pomocy weszła w życie w zasadniczej części w dniu 12 marca 2022 r. z mocą obowiązującą od dnia 24 lutego 2022 r. (art. 116 ustawy). Następnie na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830 - powoływana w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa zmieniająca"), wprowadzono do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy art. 100c, który stanowi, że:

1. 1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:
2. 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,
3. 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji;
4. 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej
5. - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
6. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.
7. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:
8. 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;
9. 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
10. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Analogiczne rozwiązanie na dalszy okres do dnia 24 sierpnia 2023 r. przewidywała norma art. 100d ustawy o pomocy, wprowadzona ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 185), a konkretnie przez art. 1 pkt 32 tej ustawy, który wszedł w życie z mocą wsteczną z dniem 1 stycznia 2023 r.

Przepis art. 100d ustawy o pomocy był parokrotnie nowelizowany. W tym zakresie na mocy art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1088) zmieniającej nin. ustawę z dniem 27 czerwca 2023 r. art. 100d określał przywołany okres "do dnia 4 marca 2024 r.".

Następnie na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 232) zmieniającej nin. ustawę z dniem 22 lutego 2024 r. art. 100d określał przywołany okres "do dnia 30 czerwca 2024 r.".

Następnie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 854) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 1 lipca 2024 r. art. 100d określał przywołany okres - przedłużony po raz czwarty z kolei - "do dnia 30 września 2025 r."

Dalej na mocy art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 2025 r. (Dz. U. z 2025 r., poz. 1301) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 30 września 2025 r. art. 100d określa przywołany okres "do dnia 4 marca 2026 r.".

Na dzień wydania niniejszego wyroku doszło do kolejnej nowelizacji art. 100d ustawy o pomocy, w ten sposób, że przepis określa przywołany okres "do dnia 4 marca 2027 r." (na mocy art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r.; Dz. U. 2026 r. poz. 203 - zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 5 marca 2026 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymując dotychczasowe stanowisko, że ustawa o pomocy dotyczy wszystkich cudzoziemców, w wyroku z dnia 19 maja 2025 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2926/24 zwrócił uwagę na epizodyczny (czasowy) charakter regulacji art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że po czwartym przedłużeniu obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy, tj. po dniu 30 czerwca 2024 r., zachodzi sprzeczność tej regulacji z konstytucyjną zasadą prawa do sądu, w związku z czym nie powinna być ona stosowana.

Stanowisko to zostało podzielone w kolejnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. z dnia 28 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 3109/24; z dnia 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2743/24; z dnia 3 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 2695/24; z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2942/24) i jest ono już utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2025 r., sygn. akt II OSK 49/25, Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż "(...) w orzecznictwie uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d u.o.p. na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyroki NSA z dnia 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, z dnia 3 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 3117/24, z dnia 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3111/24 oraz II OSK 2743, z dnia 25 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3109/24).

Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 854) nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 u.o.p., należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r.".

Analiza konstytucyjnych kompetencji TK (art. 188 pkt 1 i 2 Konstytucji) oraz NSA (art. 184 Konstytucji) każe uznać, że NSA nie jest co do zasady sądem powołanym do oceny zgodności ustaw z Konstytucją RP oraz ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie (por. np. wyrok NSA z 9 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 172/24). Uwagi te należy uznać za aktualne oczywiście w odniesieniu do wojewódzkich sądów administracyjnych, których kompetencje także określa art. 184 Konstytucji.

Zważywszy na precyzyjne określenie kompetencji TK i sądów administracyjnych w świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), związania sędziów sądów administracyjnych Konstytucją oraz ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji), a także konieczności dążenia przez sądy do zapewnienia pewności co do treści obowiązujących norm prawnych (art. 2 Konstytucji), ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP – przepisy Konstytucji RP stosuje się bezpośrednio), musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia norm Konstytucji RP (por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 174/24).

Z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe – odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty. Sytuacja taka może zachodzić szczególnie wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne, a norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie. Zaznaczyć przy tym należy, że nie jest możliwe odmówienie zastosowania przepisu w danej sprawie bez uprzedniego generalnego stwierdzenia, że przepis ten jest sprzeczny w Konstytucją. Niezbędne jest też dodanie, że odmowa zastosowania przepisu w sprawie ma takie znaczenie, że sąd, stwierdziwszy niekonstytucyjność danego przepisu, uwzględnia ten fakt przy orzekaniu o indywidualnym stosunku prawnym będącym przedmiotem oceny jedynie w rozpoznawanej sprawie. Dzięki temu takie uprawnienie sądu nie uchybia kompetencji TK, którego orzeczenie jest powszechnie obowiązujące i ostateczne (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP).

Podzielając w pełni stanowisko NSA wyrażone w wyżej powołanym wyroku z dnia 19 maja 2025 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2926/24, Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie uznał, że taka właśnie sytuacja – oczywistej sprzeczności przepisu ustawy zmieniającej z przepisem rangi konstytucyjnej – miała miejsce w odniesieniu do art. 100d ust. 1-4 ustawy pomocowej w brzmieniu nadanym nowelizacją ustawy z dnia 15 maja 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 854) w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Ponieważ na tamten moment, a więc po upływie przeszło 2 lat od wybuchu konfliktu nie istniały już nadzwyczajne okoliczności uzasadniające przedłużenie, a tym bardziej okoliczności te nie istniały w okresie późniejszym. Na dzień orzekania w sprawie przez Sąd upłynęło już zaś ponad 4 i pół roku od dnia rozpoczęcia działań wojennych na terenie Ukrainy.

Należy podkreślić, iż prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji). W świetle art. 184 Konstytucji zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze przywołane regulacje konstytucyjne trzeba przyjąć, że ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy jednostka może poddać kontroli sądowej określone działania administracji publicznej, należy rozstrzygać na korzyść jednostki. Prawo do sądu administracyjnego nie jest bowiem przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., II OSK 2869/21).

Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1 - 4 ustawy pomocowej w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 15 maja 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 854), w świetle którego cudzoziemiec przez jeszcze kolejne okresy, nie mógłby skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości bezczynności bądź przewlekłego działania organu, jest nie do pogodzenia z ww. konstytucyjną zasadą prawa do sądu.

Takie rozwiązanie, w świetle tego, że odpadła przesłanka konieczności określona w art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych (Dz.U.UE.2007.C.303.01, również jako "KPP") stanowi oczywistą sprzeczność z art. 47 KPP, który stanowi, że każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule (zdanie pierwsze).

W ocenie Sądu, wskazana argumentacja jako adekwatna ma zastosowanie także do kolejnych przedłużeń obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy, tj. m.in. do ww. piątego przedłużenia do dnia 4 marca 2026 r. (dokonanego na podstawie art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 2025 r.) i ww. szóstego przedłużenia do dnia 4 marca 2027 r. (dokonanego na mocy art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r.). Rozwiązania te trudno uznać za proporcjonalne, gdy zgodnie przedstawionym wyżej utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (które Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni popiera i przyjmuje za własne) już wcześniejsze przedłużenie do 30 września 2025 r. nie znajdowało uzasadnienia i nie było zgodne z zasadą proporcjonalności oraz w konsekwencji naruszało konstytucyjne prawo do sądu, gwarantowane także w KPP.

Skoro zatem zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy dotyczące terminów zawarte w ustawie o cudzoziemcach powinny już być stosowane przynajmniej od dnia 1 lipca 2024 r. (z uwagi na to, że kolejne przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy jako sprzeczne z konstytucyjną zasadą prawa do sądu, nie powinny być stosowane), to w rozpoznawanej sprawie sposób działania organu (lub jego brak) podlega ocenie. Wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy skarżąca złożyła bowiem niewątpliwie po tej dacie, a konkretnie w dniu 25 sierpnia 2025 r.

Przechodząc do meritum sprawy, odnotować należy, że pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. przez wskazanie, że jest to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Istotą kontroli sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność jest zbadanie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie i ewentualne przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego, likwidacja stanu opieszałości, występującego po stronie tego organu.

Podstawę prawną dla rozpoznania wniosku skarżącej stanowią przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2025 r. poz. 1079 ze zm.), która zawiera przepisy określające czas, w jakim postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy powinno się zakończyć. Przepisy regulujące tę materię stanowią lex specialis w stosunku do ogólnych uregulowań Kodeksu postępowania administracyjnego.

W zakresie zezwoleń na pobyt czasowy znacznie ma w tym zakresie art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Ponieważ w przedmiotowej sprawie mamy wciąż do czynienia z postępowaniem niezakończonym, a wszczętym złożeniem wniosku z sierpnia 2025 r. wskazany art. 112a ustawy o cudzoziemcach ma zastosowanie w brzmieniu sprzed obowiązującej od kwietnia 2026 r. nowelizacji, dokonanej art. 1 pkt 15 lit ustawy o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw z dnia 21 listopada 2025 r. (Dz.U. z 2025 r., poz. 1794). Stosownie bowiem do art. 12 powołanej ustawy zmieniającej, do postępowań w sprawach uregulowanych w ustawach zmienianych niniejszą ustawą wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie art. 1 pkt 3-5, 8-41, 44 lit. b, pkt 47-49, 50 i 52, art. 2, art. 5-7, art. 8 pkt 1 lit. b oraz c, art. 10, art. 11, art. 13, art. 14 oraz art. 18 ust. 1 i 2 stosuje się przepisy dotychczasowe.

Uwzględnić zatem należy, że zgodnie z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach w brzemieniu dotychczasowym:

1. 1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni.
2. 2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
3. 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
4. 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
5. 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Z ustalonych na podstawie akt sprawy okoliczności faktycznych sprawy wynika, w dniu 25 sierpnia 2025 r. do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku wpłynął wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz z załącznikami obejmującymi m.in. kserokopię paszportu, załącznik nr 1 do wniosku wypełniony przez pracodawcę, umowę zlecenia zawartą z pracodawcą w 2024 r., dokumenty ZUS. Jako główny cel pobytu skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej podano wykonywanie pracy. Organ w październiku 2025 r., wezwał skarżącą do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku, informując przy tym, że w tracie wizyty zostaną pobrane odciski linii papilarnych. Obowiązków tych skarżąca dopełniła w dniu 17 listopada 2025 r. Skarżąca podczas tej wizyty przedłożyła też do akt sprawy potwierdzenie uiszczenia opłaty w wysokości 440 zł, pełnomocnictwo, informację z CEIDG dotyczącą pracodawcy, kolejną umowę zlecenia zawartą z pracodawcą w 2025 r., kserokopię zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP ważnego do dnia 24 października 2024 r., kserokopię karty pobytu z datą ważności do 24 października 2024 r. Jak wynika z analizy formalnej, sporządzonej przez pracownika Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego wniosek skarżącej, na dzień 17 listopada 2025 r., nie zawierał braków formalnych.

W dniu 17 listopada 2025 r. organ zwrócił się do podmiotów wymienionych w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego) o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowią zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Z akta sprawy nie wynika, aby organy konsultacyjne udzieliły odpowiedzi w terminie 30 dni, co zgodnie z art.109 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach uznaje się za spełnienie przez wojewodę wymogu uzyskania informacji. W dniu 17 lutego 2026 r. do organu wpłynęło ponaglenie, a w dniu 19 marca 2026 r. skarżąca wniosła skargę.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy, mając na uwadze przedstawiony powyżej przebieg postępowania, Sąd nie miał wątpliwości co do tego, że organ nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy administracyjnej, naruszając tym zasadę określoną w art. 12 § 1 k.p.a.

Jak wskazano wyżej, od dnia 1 lipca 2024 r. nie było podstaw do stosowania w sprawie art. 100d ustawy o pomocy. Niewątpliwie zatem wniosek złożony w dniu 25 sierpnia 2025 r. powinien być procedowany z uwzględnieniem zastosowania przepisu art. 112a ustawy o cudzoziemcach wyznaczającego bieg terminu w sprawie.

Z tych względów Sąd stoi na stanowisku, że termin 60 dni na załatwienie sprawy wynikający z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, rozpoczął swój bieg w niniejszej sprawie licząc od dnia 17 listopada 2025 r., kiedy skarżąca na wezwanie organu osobiście stawiła się w urzędzie i uzupełniła w ten sposób brak wniosku oraz pobrano od niej odciski linii papilarnych. Wniosek został w tej dacie oceniony jako pozbawiony braków formalnych i zakwalifikowany do procedowania. Wraz z wnioskiem oraz w toku postępowania skarżąca samodzielne i bez wezwania złożyła szereg dokumentów. Jednocześnie organ nigdy nie wzywał strony o uzupełnienie wniosku w jakimkolwiek innym zakresie.

Ustawowy termin 60 dni na rozpatrzenie wniosku upływał zatem w dniu 16 stycznia 2026 r. Termin ten nie został dochowany przez organ, który w momencie wniesienia skargi w marcu 2026 r. pozostawał w bezczynności. Na dzień orzekania przez Sąd, brak jest informacji o wydaniu decyzji w sprawie.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku.

Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy Sąd ocenił, że stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.

W judykaturze ugruntowane jest stanowisko, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie dokonując oceny indywidualnych okoliczności z nią związanych, Sąd uwzględnił, że czas oczekiwania na rozstrzygnięcie, gdzie ustawowy termin na rozpoznanie sprawy upłynął w połowie stycznia 2026 r. jest, już obecnie co prawda znaczny (oczekiwanie wynosi obecnie 7 i pół miesiąca), nie daje jednak podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w powiązaniu również z innymi okolicznościami tej konkretnej sprawy.

Sąd uwzględnił w tym zakresie dodatkowo, że na dzień wniesienia skargi w dniu 19 marca 2026 r. termin na rozpoznanie sprawy został przekroczony dopiero jednokrotnie, czego wyrazem była też treść samej skargi, w której akcentowano niewątpliwie zaistniałą bezczynność, ale bez rażącego naruszenia prawa oraz nie wnoszono o przyznanie sumy pienieżnej i nie wskazywano podstaw do takiego zadośćuczynienia. Okoliczność tę Sąd wziął pod uwagę w powiązaniu z ogólną oceną podejmowanych przez organ czynności, na tle innych spraw, jakie Sądowi znane są z urzędu, jako toczące ze skarg innych cudzoziemców, którzy złożyli wnioski pobytowe niejednokrotnie jeszcze w 2024 r. lub na początku 2025 r., gdzie jednocześnie stopień przewlekłości organu w dokonywaniu standardowych czynności procesowych jest znaczniejszy z uwagi m.in. z uwagi na dokonywanie wezwań do uzupełnienia braków wniosku przez osobiste stawiennictwo w urzędzie dopiero po 3, 4 czy 5 miesiącach i dłużej od dnia wpłynięcia wniosku do organu.

Natomiast w sprawie skarżącej, gdzie wniosek złożony był jednocześnie później, to jest pod koniec sierpnia 2025 r., dokonano już stosunkowo sprawnego zawiadomienia strony o konieczności osobistego stawiennictwa w organie - biorąc pod uwagę obciążające organ zaległości w prowadzeniu czynności w tego rodzaju sprawach. W przedmiotowej sprawie czynności weryfikujące wniosek nie zostały więc podjęte, co prawda niezwłocznie, ale początkowy brak tych działań przesunął termin rozpoznania sprawy o nie więcej niż 2 miesiące, a strona też szybko zareagowała na skierowane do niej wezwanie o stawiennictwo w urzędzie.

Przełożyło się to łącznie w ocenie Sądu na podstawę do stwierdzenia, że bezczynność w tej konkretnej sprawie nie miała jeszcze charakteru rażącego. Sąd podkreśla, że wskazana ocena dotycząca charakteru zaistniałej bezczynności nie została przyjęta w związku z powtarzalną w większości analogicznych spraw argumentacją Wojewody Pomorskiego o konieczności stosowania art. 100d ustawy o pomocy w postępowaniach administracyjnych zgodnie z zasadą legalizmu. Argumentacja ta nie została podniesiona w przedmiotowej sprawie, ponieważ w odpowiedzi na skargę skoncentrowano się wyłącznie na argumentacji, która w ocenie organu przemawiała za koniecznością odrzucenia skargi, a nie jej oddalenia.

Sąd podkreśla zatem jedynie dodatkowo, że art. 100d ustawy o pomocy nigdy nie stanowił zakazu dla prowadzenia postępowań w przedmiocie udzielenia zezwoleń na pobyt cudzoziemców. Nie zwalniał także organów w żadnej mierze od obowiązku sprawnego prowadzenia postępowania oraz przestrzegania zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 k.p.a. Stanowisko NSA, kwestionujące konstytucyjność kolejnych przedłużeń obowiązywania tej regulacji po 1 lipca 2024 r. podkreślało ten obowiązek i dostosowanie działania organu do tego stanowiska nie wymagało bynajmniej od organu działania wbrew zasadom legalizmu i praworządności. Jak wskazano wyżej, w tej konkretnej sprawie należało natomiast uwzględnić czas złożenia wniosku pod koniec sierpnia 2025 r, stosunkowo sprawne na tle innych spraw dokonanie formalnej oceny wniosku przez organ i wezwanie o osobiste stawiennictwo, następnie okoliczność, że skarga została wniesiona już po jednokrotnym przekroczeniu terminu na załatwienie sprawy wynikającego z art. 112a ustawy o cudzoziemcach oraz to że czas oczekiwania łącznie na rozstrzygniecie, od kiedy wniosek nie miał braków formalnych, wynosi obecnie 7 i pół miesiąca.

Mając na uwadze postawę organu w tej sprawie, Sąd uznaje, że gwarantuje ona, że na skutek wydanego wyroku sprawa zostanie rozpoznana przez organ bez dalszej zwłoki i nie ma potrzeby dodatkowego dyscyplinowania organu z urzędu środkami w postaci nałożenia sumy pieniężnej lub orzeczenia grzywny, o zastosowanie których też nie wnioskowała w tej sprawie strona skarżąca.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 3. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, na które składa się wysokość uiszczonego od skargi wpisu (100 zł).

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).