Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 16 lipca 2026 r., sygn. akt III SAB/Gd 206/26

Uzasadnienie

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 20 lutego 2024 r. do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku wpłynął wniosek o udzielenie przez Wojewodę Pomorskiego zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej, który złożyła N.K., obywatelka B. (dalej jako "wnioskodawczyni", "strona" lub "skarżąca"). Do wniosku dołączono załącznik nr 1 wypełniony przez spółkę C. Sp. z o.o. z siedzibą w L. oraz kserokopię paszportu. Ponadto do wniosku dołączono następujące kserokopie dokumentów: karty pobytu ważnej do dnia 15 lutego 2025 r., umów o świadczenie usług na warunkach zlecenia, umów o współpracę w zakresie robót budowlanych, faktur, bilansów oraz rachunku zysków i strat spółki C. Sp. z o.o., uchwały nr 1/01/2024 nadzwyczajnego zgromadzenia wspólników spółki pod firmą C. spółki z o.o. z siedzibą w L. z dnia 22 stycznia 2024 r., decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 12 maja 2022 r., biznesplanu, informacji miesięcznych dla osoby ubezpieczonej, potwierdzenia z ZUS, Pit–11 za 2023 r., umowy spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z dnia 12 września 2023 r., zaświadczenia o dokonaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców, postanowienia Sądu Rejonowego [...] w G. z dnia 14 września 2023 r., umowy zlecenia na wykonanie robót instalacyjnych, umowy najmu lokalu użytkowego, umowy najmu lokalu mieszkalnego.

Pismem z dnia 6 maja 2024 r. organ wezwał wnioskodawczynię do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku, wskazując, że w trakcie wizyty zostaną pobrane odciski linii papilarnych. Wnioskodawczyni stawiła się osobiście w urzędzie w dniu 11 czerwca 2024 r. i złożyła odciski palców oraz uzupełniła wniosek o wymagane informacje. Złożyła również dodatkowe dokumenty: ksero stron paszportu wskazujących nowe zdarzenia, które wystąpiły po 20 lutym 2024 r., postanowienie i zaświadczenie Sądu Rejonowego [...] w G., polisę, zlecenia na wykonanie robót instalacyjnych, zezwolenie Wojewody Pomorskiego na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej typu B z dnia 11 kwietnia 2024 r., rejestry VAT zakupu i sprzedaży. W tym dniu organ stwierdził zgodność z oryginałem załączonych do wniosku dokumentów oraz pouczył wnioskodawczynię o zasadach i trybie postępowania oraz przysługujących prawach i ciążących obowiązkach.

W sporządzonym w dniu 11 czerwca 2024 r. formularzu pracownik organu zaznaczył, że wniosek nie zawiera braków formalnych. W dniu 13 czerwca 2024 r. Wojewoda Pomorski zwrócił się do Policji, Straży Granicznej oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z prośbą o zaopiniowanie wniosku.

W październiku 2024 r. wnioskodawczyni nadesłała do sprawy bez wezwania następujące dokumenty: umowę najmu lokalu mieszkalnego z dnia 4 sierpnia 2024 r., aneks z dnia 29 września 2024 r. do umowy zlecenia zawartej w dniu 9 października 2023 r., wyciągi z rachunku bankowego, zaświadczenie o niezaleganiu w podatkach.

W dniu 11 listopada 2024 r. wnioskodawczyni wniosła za pośrednictwem organu do Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców ponaglenie.

W marcu 2025 r. wnioskodawczyni ponownie zwróciła się do urzędu o przyspieszenie załatwienia sprawy, wskazując jakie trudności napotyka w związku z brakiem posiadania zezwolenia. Wskazała, że w jej ocenie ze strony urzędu dochodzi do złamania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ponieważ urząd nie informuje strony o tym kiedy postępowanie zostanie zakończone, lekceważy kierowane przez stronę pisma z zapytaniami. Strona wskazała, że systematycznie sama dosyła dodatkowe dokumenty pocztą, chcąc jak najszybciej załatwić sprawę. W odpowiedzi pracownik organu wskazał, że obecnie w urzędzie załatwiane są wnioski z 2023 r. oraz że w momencie gdy zaczną analizować sprawę wnioskodawczyni (zainicjowaną wnioskiem z dnia 20 lutego 2024 r.) to wtedy wystosują informację na temat ewentualnych braków.

W kwietniu 2025 r. wnioskodawczyni bez wezwania nadesłała deklaracje dla podatku od towarów i usług, zlecenie z dnia 27 stycznia 2025 r., faktury, deklarację roczną o zaliczkach na podatek dochodowy za rok 2024, informację o przychodach z innych źródeł oraz dochodach i pobranych zaliczkach na podatek dochodowy w roku 2024, podsumowanie rejestru sprzedaży za rok 2024 r., potwierdzenia z ZUS, dokumenty dotyczące sprawozdania finansowego spółki C. sp. z o.o., zaświadczenie o niezaleganiu w podatkach.

W dniu 1 czerwca 2025 r. wnioskodawczyni wniosła do Wojewody Pomorskiego skargę dotyczącą braku działań Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku w sprawie udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy wraz z załącznikami.

W dniu 28 lipca 2025 r. wnioskodawczyni nadesłała oświadczenie o zmianie celu pobytu, wskazując że nowym celem pobytu w Polsce jest wykonywanie pracy. Do nadesłanego oświadczenia wnioskodawczyni dołączyła: nowy załącznik nr 1 do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wypełniony przez nowy podmiot powierzający pracę to jest P. Spółkę z o.o., zaświadczenie o zarobkach z dnia 14 lipca 2025 r., informację z ZUS dla osoby ubezpieczonej, dyplom zawodowy, certyfikat kwalifikacji zawodowej, świadectwo ukończenia szkoły policealnej, umowę o pracę na czas określony z dnia 1 sierpnia 2024 r., umowę o pracę na czas nieokreślony z dnia 31 października 2024 r., zmiany warunków umowy o pracę zawartej w dniu 31 października 2024 r.

W dniu 5 listopada 2025 r. wnioskodawczyni bez wezwania nadesłała dodatkowe dokumenty do wniosku. W tym samym dniu Wojewoda Pomorski wezwał wnioskodawczynię do osobistego stawiennictwa w celu złożenia wyjaśnień.

W dniu 9 grudnia 2025 r. wnioskodawczyni zgłosiła się do Oddziału ds. Legalizacji Pobytu Cudzoziemców Wydziału Spraw Cudzoziemców Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku w celu przesłuchania w charakterze strony postępowania w sprawie jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Podczas przesłuchania wnioskodawczyni oświadczyła, że wycofuje wniosek o zmianę celu pobytu na wykonywanie pracy i wniosła o rozpatrywanie jej wniosku jak pierwotnie wnosiła, to jest w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Wyjaśniła w tym zakresie z jakiego powodu wcześniej zmieniła cel pobytu. W protokole przesłuchania zawarto oświadczenie strony, że w momencie założenia spółka działała dobrze, jednak później pojawiły się pewne problemy ponieważ kontrahenci nie zapłacili na czas.

Wobec tego by się utrzymać wnioskodawczyni podjęła również dodatkowo pracę zarobkową i myślała, że jeżeli jej główne źródło utrzymania to aktualnie była umowa o pracę, to powinna zmienić też cel pobytu, co wtedy uczyniła. Podczas przesłuchania wyjaśniła, że nie była świadoma, że taka sytuacja może skutkować umorzeniem postępowania, dlatego też oświadczyła, że prosi o zmianę celu pobytu i ponowne rozpatrywanie wniosku w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą.

Tego dnia wnioskodawczyni złożyła też do akt sprawy bez wezwania: dokumenty bankowe, deklaracje podatkowe, faktury, zlecenia usług podwykonawczych, biznesplan spółki C. sp. z o.o. z dnia 1 grudnia 2025 r., korektę oświadczenia podmiotu nieświadczącego usług w zakresie pracy tymczasowej o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, kartę wynagrodzenia pracownika, zaświadczenie o zarobkach z dnia 6 listopada 2025 r., oświadczenie o stanie zatrudnienia w zakładzie pracy na dzień 6 grudnia 2025 r.

Następnie w dniu 20 lutego 2026 r. wnioskodawczyni nadesłała bez wezwania dodatkowe dokumenty, wskazując, że czyni powyższe w celu potwierdzenia rentowności oraz prawidłowego prowadzenia przedsiębiorstwa, a mianowicie: dokumenty z ZUS wraz z UPP, informacje o przychodach z innych źródeł oraz o dochodach i pobranych zaliczkach na podatek dochodowy w roku 2025 wraz z UPO, deklarację roczną o zaliczkach na podatek dochodowy za rok 2025, dokumenty bankowe, faktury sprzedażowe z listopada, grudnia i stycznia 2026 r. Wnioskodawczyni podkreśliła, że przesłała wyżej wymienione dokumenty aby organ nie tracił czasu na kolejne wezwania o dokumenty i rozpatrzył jej wniosek merytorycznie.

Jednocześnie w dniu 20 lutego 2026 r. N.K. wniosła za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy złożonego w dniu 20 lutego 2024 r.

Skarżąca wniosła o:

1. 1. zobowiązanie Wojewody Pomorskiego do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia otrzymania akt sprawy przez organ;
2. 2. stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3. 3. przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 8000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., jako rekompensatę za rażące naruszenie terminów oraz poniesione przez rodzinę straty i koszty;
4. 4. zobowiązanie organu do zwolnienia jej oraz jej małoletnich dzieci z opłat za wydanie kart pobytu (lub zasądzenie ich równowartości) w ramach naprawienia szkody wyrządzonej nienależytym wykonywaniem władzy publicznej;
5. 5. obciążenie organu wszelkimi kosztami postępowań, w tym wizowych i logistycznych, które musiała ponieść na terytorium B. i z powodu bezczynności Wojewody.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że wniosek złożyła w dniu 20 lutego 2024 r., odciski palców pobrano od niej w dniu 11 czerwca 2024 r. i od tego czasu, mimo upływu 20 miesięcy, organ nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia. Wskazała, że w dniu 11 listopada 2024 r. wniosła ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, które pozostało bez jakiejkolwiek odpowiedzi do dnia wniesienia skargi.

Uzasadniając zarzut rażącej bezczynności i przewlekłości skarżąca przytoczyła korespondencję prowadzoną z organem. Podkreśliła, że postępowanie w jej sprawie trwa 24 miesiące, czym organ naruszył art. 35 k.p.a. oraz art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżąca zwróciła uwagę, że zawieszanie terminów przez organ na podstawie art. 100d ust. 1 specustawy jest działaniem bezzasadnym, mającym na celu ukrycie bezczynności. Rozpatrywanie przez organ spraw z 2023 r. w roku 2025 jest świadomym i planowym naruszaniem terminów. Liczba spraw przekraczająca możliwości organu nie może stanowić usprawiedliwienia dla bezczynności. Wbrew twierdzeniu organu wyjazd z Polski stanowi dla niej "pułapkę" uniemożliwiającą powrót z powodu skomplikowanych procedur wizowych (wnioskodawczyni jest obywatelką B.).

Bezczynność organu doprowadziła do katastrofalnych skutków życiowych. Brak karty pobytu uniemożliwia wnioskodawczyni uzyskanie polskiego dokumentu podróży. Wygaśnięcie paszportów jej dwójki małoletnich dzieci, zmusiło ją do wyjazdu na B. w celu ich odnowienia, gdzie obecnie są "uwięzieni" przez brak dokumentów pobytowych z Polski. Jej dzieci są uczniami polskich szkół i zaistniała sytuacja pozbawiła je prawa do nauki i stabilizacji, co narusza art. 72 Konstytucji RP oraz Konwencję o Prawach Dziecka. Bezczynność Wojewody Pomorskiego doprowadziła do przymusowego rozdzielenia jej rodziny z centrum życiowym, które stworzyli w Polsce. Na terytorium B. wnioskodawczyni pozostaje wraz z rodziną od końca grudnia 2025 r prawdopodobnie, co najmniej do 7 marca 2026 r., co oznacza niemal trzy miesiące całkowitego wyłączenia dzieci z polskiego systemu edukacji oraz uniemożliwienie jej osobistego prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce. Każdy dzień zwłoki generuje nieodwracalne straty w nauce małoletnich oraz straty finansowe związane z koniecznością utrzymania rodziny w warunkach przymusowej emigracji.

Po otrzymaniu skargi, Wojewoda Pomorski w dniu 9 marca 2026 r. wezwał wnioskodawczynię, na podstawie art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach do przedłożenia następujących pism:

1. 1. zeznania PIT o wysokości osiągniętego przez wnioskodawczynię dochodu za lata 2023-2024 oraz 2025 wraz z Urzędowym Poświadczeniem Odbioru;
2. 2. dokumentów potwierdzających, że podmiot, który prowadzi działalność gospodarczą:
3. - w roku podatkowym poprzedzającym złożenie wniosku osiągnął dochód nie niższy niż 12-krotność przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w województwie, w którym podmiot ten ma siedzibę lub miejsce zamieszkania, w roku poprzedzającym złożenie wniosku, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (np. CIT-8, zaświadczenie z Urzędu Skarbowego za poprzedni rok) lub
4. - zatrudnia na czas nieokreślony i w pełnym wymiarze czasu pracy co najmniej przez okres 1 roku poprzedzającego złożenie wniosku co najmniej 2 pracowników będących obywatelami polskimi lub cudzoziemcami, o których mowa w art. 87 ust. 1 pkt 1-9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (np. umowy o pracę z tymi pracownikami) lub
5. - posiada środki finansowe pozwalające na spełnienie w przyszłości warunków wymienionych w punktach 1 lub 2 (np. zaświadczenie banku o wysokości środków finansowych zgromadzonych na rachunku należącym do tego podmiotu) lub
6. - prowadzi działania pozwalające na spełnienie w przyszłości warunków, o których mowa w punktach 1 lub 2, w szczególności przyczyniających się do wzrostu inwestycji, transferu technologii, wprowadzania korzystnych innowacji lub tworzenia miejsc pracy w szczególności CIT-8 za rok 2023 i 2024 wraz z UPO, sprawozdanie finansowe za lata 2023-2024, aktualne zaświadczenie z banku o stanie konta firmowego, aktualnie obowiązujące umowy z kontrahentami oraz zleceniobiorcami
7. 3. prawidłowo i kompletnie wypełnionego załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy dotyczącego pełnionej przez wnioskodawczynię funkcji członka zarządu;
8. 4. aktualnego zaświadczenia z ZUS o niezaleganiu w opłacaniu składek oraz zaświadczenia z Urzędu Skarbowego o niezaleganiu w podatkach przez firmę C. Sp. z o.o.;
9. 5. dokumentów potwierdzających posiadanie źródła stabilnego i regularnego dochodu, wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na utrzymaniu.

Następnie w dniu 8 kwietnia 2026 r. skierował do Sądu odpowiedź na skargę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o: oddalenie skargi w związku z art. 100 d ust. 1 pkt 1 a, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 337 ze zm.; dalej "ustawa o pomocy"), zgodnie z którymi przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia 2022 roku do dnia 4 marca 2026 r. nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, ewentualnie:

1. 1. na podstawie art. 149 § 1 a p.p.s.a. o stwierdzenie, iż bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu nie miały charakteru rażącego:
2. a. z uwagi na art. 6 k.p.a. w zw. z art. 100 d ust. 1 pkt 1 a, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy, bowiem organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie obowiązujących ich przepisów, w tym również ze wskazanymi przepisami ustawy pomocowej lub
3. b. z uwagi na okres ewentualnej bezczynności lub przewlekłe prowadzenie postępowania z uwagi na niezawinione przyczyny;
4. 2. niewymierzanie na podstawie art. 149 § la p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy grzywny ani sumy pieniężnej, bowiem zgodnie z powołanym przepisem w okresie do dnia 4 marca 2026 r. organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

Organ zaznaczył, że na czas złożenia odpowiedzi na skargę (kwiecień 2026 r.) rozpatruje właśnie wnioski cudzoziemców złożone w I kwartale 2024 r., w którym to zakresie mieści się też wniosek skarżącej z lutego 2024 r. Zaznaczył więc, że analizuje też aktualnie wymagane dokumenty, jakie wnioskodawczyni przełożyła w sprawie, po tym jak organ wystosował do niej wezwanie z dnia 9 marca 2026 r.

Odnosząc się do złożonej skargi na bezczynność i przewlekłość, organ podniósł, że rozpoznając sprawę należy mieć na względzie jej przedmiot i związane z tym szczególne okoliczności, w tym przede wszystkim mające zastosowanie przepisy oraz zmiany stanu prawnego, które obowiązywały w okresie wpływu wniosku i jego procedowania.

Do wskazanych przepisów należy art. 100d ustawy o pomocy, zgodnie z którym w okresie jego obowiązywania od dnia 1 stycznia 2023 r., aktualnie do dnia 4 marca 2026 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (pkt 1 lit. a), stały (pkt 1 lit. b) oraz rezydenta długoterminowego UE (pkt 1 lit. c) w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Stosownie do jego ust. 3, w okresie, o którym mowa w ust. 1, przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie stosuje się.

Natomiast art. 100c ust. 3 pkt 2 ww. ustawy określił, że organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Stosownie do art. 100c ust. 4 ww. ustawy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Z kolei przepis art. 100d ustawy pomocowej wyznaczył nowy okres spoczywania terminów do dnia 24 sierpnia 2023 r., a kolejne jego nowelizacje przedłużyły ten okres do dnia 4 marca 2026 roku.

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2024 r. w sprawie II OSK 2362/23 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że: "przepisy art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tzw. specustawy ukraińskiej) stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców - niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy", jak również, iż: "Okres zawieszenia i nierozpoczęcia w ogóle biegu terminu do załatwienia sprawy wynikający z art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej powinien być jednakowo uwzględniany przez sąd administracyjny przy ustalaniu okresu bezczynności, jak i przy ocenie stanu przewlekłości. Skoro bowiem, zgodnie z art. 100c ust. 1 i identycznie art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej, czasowo termin na załatwienie sprawy był (jest) zawieszony lub nie rozpoczął biegu, to do przekroczenia tego terminu nie dochodzi, a więc oczywistym jest brak podstaw do stwierdzenia bezczynności organu.

Podobnie brak jest podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania, ponieważ zawieszenie, jak i nierozpoczęcie w ogóle biegu terminu ustawowego do załatwienia sprawy pozbawia sąd punktu odniesienia przy ocenie, czy organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (w szczególności wobec dopuszczenia przez ustawodawcę "rozciągnięcia" czasu trwania postępowania, do którego dochodzić może wskutek zaprzestania czynności organu lub dokonywania ich z opóźnieniem - w aktualnym stanie prawnym bez wskazania momentu końcowego utrzymywania się tego stanu). Innymi słowy, stronie należy zapewnić możliwość wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, jednakże ewentualne uznanie, że w sprawie, z uwagi na datę złożenia wniosku, znajdują zastosowanie przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej, powoduje, że skarga nie może przynieść oczekiwanego rezultatu w postaci stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania".

Zgodnie z uzasadnieniem rządowego projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, zamieszczonym na oficjalnej stronie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (druk nr 1685 z 9 września 2025 r.), "Dodatkowo propozycja przedłużenia art. 100d ust. 1 ustawy specjalnej zmierza do wydłużenia okresu "spoczywania" terminów załatwiania przez wojewodów określonych spraw administracyjnych cudzoziemców do dnia 4 marca 2026 r. Dotyczy to postępowań w sprawach udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, udzielenia zezwolenia na pobyt stały, udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zmiany zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zmiany zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, cofnięcia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy, cofnięcia zezwolenia na pobyt stały oraz cofnięcia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.

Ustanowienie podstawy prawnej dla "spoczywania" terminów dla rozpatrzenia spraw administracyjnych cudzoziemców przez wojewodów uzasadnione było od początku kolejnymi wzrostami liczby wniosków o udzielenie zezwoleń pobytowych, stanowiącymi skutki pośrednie agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę w dniu 24 lutego 2022 r. oraz masowego napływu cudzoziemców, głównie obywateli Ukrainy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (...). W ocenie projektodawcy powody dla ustanowienia czasowego "spoczywania" terminów trwają dalej i zasadne jest, aby okres tego "spoczywania" przedłużyć do dnia 4 marca 2026 r., tj. do dnia proponowanej w całokształcie perspektywy stosowania instytucji pomocowych wobec obywateli Ukrainy w związku z wojną trwającą na terytorium tego państwa. Podkreślenia wymaga fakt, że liczbę obywateli Ukrainy posiadających status "UKR" szacuje się w Polsce na ponad 992 tys. osób.

Natomiast przez cały 2024 r. do wszystkich wojewodów wpłynęło, według aktualnych danych statystycznych, ponad 600 tysięcy wniosków o legalizację pobytu. Przy tak dużej liczbie wniosków rezygnacja z zawieszenia terminów na załatwienie spraw wiązałaby się ze składaniem ponagleń, skarg zwykłych, podań oraz skarg do sądów wojewódzkich na bezczynność wojewodów przez pośredników w sprawach cudzoziemców, które miałyby wymusić na organie procedowanie wniosków poza przyjętą organizacją pracy, tj. realizacją wniosków według kolejności wpływów. W związku z powyższym część pracowników, która obecnie prowadzi postępowania dotyczące legalizacji pobytu cudzoziemców musiałaby zostać przekierowana do obsługi tychże skarg i ponagleń, kosztem wydawania decyzji administracyjnych. Wszystkie powyższe czynności paraliżowałyby działania organów administracji zmuszając je do procedowania w pierwszej kolejności ponagleń, skarg zwykłych, podań oraz skarg do sądów wojewódzkich na bezczynność wojewodów, co wydłużałoby o kolejne tygodnie procedowanie wniosków pobytowych, jednocześnie należy podkreślić, że przepis ten w żaden sposób nie zwalnia wojewodów z obowiązku prowadzenia postępowań administracyjnych".

Jako, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt został złożony przez skarżącą w okresie obowiązywania przepisu art. 100d ustawy o pomocy, termin na załatwienie przedmiotowej sprawy w ocenie organu w ogóle jeszcze nie rozpoczął biegu.

Organ stwierdził, że jego stanowisko w zakresie obowiązku stosowania przepisów art. 100d ustawy o pomocy oraz braku rażącego charakteru bezczynności organu z uwagi na zasadę praworządności nie pozostaje odosobnione, co w ocenie organu potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 listopada 2025 r. w sprawie o sygn. akt IV SAB/Po 188/25, gdzie stwierdzając bezczynność, uznano, że bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w sprawie z wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt z 2024 r. nie miała charakteru rażącego oraz nie przyznano sumy pieniężnej.

Jednocześnie organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie długi okres oczekiwania przez cudzoziemca na rozstrzygnięcie nie wynikał z zaprzestania czynności i zastosowania art. 100d ustawy o pomocy, ale z innych przyczyn, to jest trudności kadrowych i dużej liczby wniosków przekraczających organizacyjne możliwości organu.

Organ podkreślił też, że w orzecznictwie wskazuje się, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie rażące. Sąd administracyjny uwzględniając całość okoliczności indywidualnych sprawy powinien wziąć pod uwagę także występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność.

Organ zaznaczył jednocześnie, że z uwagi na braki kadrowe oraz znaczną ilość spraw jakie rozstrzyga, obiektywnie nie mógł procedować szybciej w sprawie skarżącej.

W tym zakresie powołano się na dane dotyczące liczby wniosków aktualne na dzień 25 lipca 2024 r.

Organ wskazał przy tym, że z uwagi na zmiany organizacyjne 2020-2023 i tak przyspieszył rozpoznawanie wniosków. Jednak tak duża ilość spraw i braki kadrowe to poważna przeszkoda, aby tak zorganizować pracę, aby rozpoznawanie spraw odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Organ zaznaczył, że problem jest ogólnopolski i powołał się w tym zakresie na biuletyn informacyjny Rzecznika Praw Obywatelskich z listopada 2025 r. oraz raport Najwyższej Izby Kontroli z listopada 2023 r.

W kwestii dochodzonej przez skarżącego sumy pieniężnej organ powołał się na uregulowania zawarte w art. 100d ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy, zgodnie z którym w okresie do dnia 4 marca 2026 r. organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

Końcowo organ podkreślił przy tym, że cudzoziemiec, który wyjechał w czasie procedowania jego wniosku poza granicę Rzeczypospolitej Polskiej ma możliwość przyjazdu na podstawie wizy, a wnioskodawczyni nie przedstawiła dowodu, że wystąpiła z wnioskiem o wydanie wizy.

Zarządzeniem z dnia 5 maja 2026 r. organ został wezwany do nadesłania do akt sprawy administracyjnej:

a/ dowodu doręczenia skarżącej wezwania organu z dnia 9 marca 2026 r.;

b/ dokumentów nadesłanych przez skarżącą w odpowiedzi na wezwanie z dnia 9 marca 2026 r., które jak wskazano w odpowiedzi na skargę "są obecnie przedmiotem analizy".

Ponadto organ został wezwany do wskazania, czy w sprawie z wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt wydano już decyzję w sprawie.

Organ w odpowiedzi na powyższe wezwanie przesłał brakujące dokumenty do akt sprawy oraz poinformował o zakończeniu prowadzonego postępowania administracyjnego, przesyłając odpis swojej decyzji z dnia 12 maja 2026 r. o udzieleniu skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP w celu prowadzenia działalności z terminem ważności do dnia 13 maja 2029 r.

Skarżąca w odpowiedzi na pismo Sądu z dnia 18 maja 2026 r., czy w tych okolicznościach podtrzymuje skargę, pismem z dnia 3 czerwca 2026 r. oświadczyła, że podtrzymuje skargę z dnia 20 lutego 2026 r. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego i domaga się stwierdzenia, że bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznania na jej rzecz od organu sumy pieniężnej w wysokości 8000 zł.

Ponadto skarżąca wskazała, że chciałaby, aby organ został zobowiązany przez Sąd do zwolnienia skarżącej i jej dzieci z opłat za wydanie kart pobytu w ramach naprawienia szkody wyrządzonej nienależytym wykonywaniem władzy publicznej oraz aby Sąd obciążył organ wszelkimi kosztami, w tym postępowań wizowych i logistycznych, które skarżąca musiała ponieść na terytorium B. z powodu bezczynności Wojewody Pomorskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 – dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca wypełniła wymóg określony w art. 53 § 2b p.p.s.a., ponaglenie zostało bowiem wniesione 11 listopada 2024 r.

W związku ze złożoną skargą, mając na uwadze argumentację organu zawartą w odpowiedzi na skargę, należało w pierwszej kolejności rozważyć kwestię zastosowania w sprawie przepisu art. 100d ustawy o pomocy.

Ustawa o pomocy weszła w życie w zasadniczej części w dniu 12 marca 2022 r. z mocą obowiązującą od dnia 24 lutego 2022 r. (art. 116 ustawy). Następnie na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830 - powoływana w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa zmieniająca"), wprowadzono do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy art. 100c, który stanowi, że:

1. 1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:
2. 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,
3. 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji;
4. 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej
5. - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
6. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.
7. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:
8. 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;
9. 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
10. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Analogiczne rozwiązanie na dalszy okres do dnia 24 sierpnia 2023 r. przewidywała norma art. 100d ustawy o pomocy, wprowadzona ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 185), a konkretnie przez art. 1 pkt 32 tej ustawy, który wszedł w życie z mocą wsteczną z dniem 1 stycznia 2023 r.

Przepis art. 100d ustawy o pomocy był parokrotnie nowelizowany. W tym zakresie na mocy art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1088) zmieniającej nin. ustawę z dniem 27 czerwca 2023 r. art. 100d określał przywołany okres "do dnia 4 marca 2024 r.".

Następnie na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 232) zmieniającej nin. ustawę z dniem 22 lutego 2024 r. art. 100d określał przywołany okres "do dnia 30 czerwca 2024 r.".

Następnie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 854) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 1 lipca 2024 r. art. 100d określał przywołany okres - przedłużony po raz czwarty z kolei - "do dnia 30 września 2025 r."

Dalej na mocy art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 2025 r. (Dz. U. z 2025 r., poz. 1301) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 30 września 2025 r. art. 100d określa przywołany okres "do dnia 4 marca 2026 r.".

Na dzień wydania niniejszego wyroku doszło do kolejnej nowelizacji art. 100d ustawy o pomocy, w ten sposób, że przepis określa przywołany okres "do dnia 4 marca 2027 r." (na mocy art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r.; Dz. U. 2026 r. poz. 203 - zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 5 marca 2026 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymując dotychczasowe stanowisko, że ustawa o pomocy dotyczy wszystkich cudzoziemców, w wyroku z dnia 19 maja 2025 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2926/24 zwrócił uwagę na epizodyczny (czasowy) charakter regulacji art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że po czwartym przedłużeniu obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy, tj. po dniu 30 czerwca 2024 r., zachodzi sprzeczność tej regulacji z konstytucyjną zasadą prawa do sądu, w związku z czym nie powinna być ona stosowana.

Stanowisko to zostało podzielone w kolejnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. z dnia 28 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 3109/24; z dnia 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2743/24; z dnia 3 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 2695/24; z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2942/24) i jest ono już utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2025 r., sygn. akt II OSK 49/25, Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż "(...) w orzecznictwie uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d u.o.p. na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyroki NSA z dnia 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, z dnia 3 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 3117/24, z dnia 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3111/24 oraz II OSK 2743, z dnia 25 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3109/24).

Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 854) nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 u.o.p., należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r.".

Analiza konstytucyjnych kompetencji TK (art. 188 pkt 1 i 2 Konstytucji) oraz NSA (art. 184 Konstytucji) każe uznać, że NSA nie jest co do zasady sądem powołanym do oceny zgodności ustaw z Konstytucją RP oraz ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie (por. np. wyrok NSA z 9 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 172/24). Uwagi te należy uznać za aktualne oczywiście w odniesieniu do wojewódzkich sądów administracyjnych, których kompetencje także określa art. 184 Konstytucji.

Zważywszy na precyzyjne określenie kompetencji TK i sądów administracyjnych w świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), związania sędziów sądów administracyjnych Konstytucją oraz ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji), a także konieczności dążenia przez sądy do zapewnienia pewności co do treści obowiązujących norm prawnych (art. 2 Konstytucji), ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP – przepisy Konstytucji RP stosuje się bezpośrednio), musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia norm Konstytucji RP (por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 174/24).

Z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe – odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty. Sytuacja taka może zachodzić szczególnie wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne, a norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie. Zaznaczyć przy tym należy, że nie jest możliwe odmówienie zastosowania przepisu w danej sprawie bez uprzedniego generalnego stwierdzenia, że przepis ten jest sprzeczny w Konstytucją. Niezbędne jest też dodanie, że odmowa zastosowania przepisu w sprawie ma takie znaczenie, że sąd, stwierdziwszy niekonstytucyjność danego przepisu, uwzględnia ten fakt przy orzekaniu o indywidualnym stosunku prawnym będącym przedmiotem oceny jedynie w rozpoznawanej sprawie. Dzięki temu takie uprawnienie sądu nie uchybia kompetencji TK, którego orzeczenie jest powszechnie obowiązujące i ostateczne (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP).

Podzielając stanowisko NSA wyrażone w wyżej powołanym wyroku z dnia 19 maja 2025 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2926/24, Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie uznał, że taka właśnie sytuacja – oczywistej sprzeczności przepisu ustawy zmieniającej z przepisem rangi konstytucyjnej – miała miejsce w odniesieniu do art. 100d ust. 1-4 ustawy pomocowej w brzmieniu nadanym nowelizacją ustawy z dnia 15 maja 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 854) w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Ponieważ na tamten moment, a więc po upływie przeszło 2 lat od wybuchu konfliktu nie istniały już nadzwyczajne okoliczności uzasadniające przedłużenie, a tym bardziej okoliczności te nie istniały w okresie późniejszym. Na dzień orzekania w sprawie przez Sąd upłynęły już zaś ponad 4 lata od dnia rozpoczęcia działań wojennych na terenie Ukrainy.

Należy podkreślić, iż prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji). W świetle art. 184 Konstytucji zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze przywołane regulacje konstytucyjne trzeba przyjąć, że ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy jednostka może poddać kontroli sądowej określone działania administracji publicznej, należy rozstrzygać na korzyść jednostki. Prawo do sądu administracyjnego nie jest bowiem przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., II OSK 2869/21).

Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1 - 4 ustawy pomocowej w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 15 maja 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 854), w świetle którego cudzoziemiec przez jeszcze kolejne okresy, nie mógłby skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości bezczynności bądź przewlekłego działania organu, jest nie do pogodzenia z ww. konstytucyjną zasadą prawa do sądu.

Takie rozwiązanie, w świetle tego, że odpadła przesłanka konieczności określona w art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych (Dz.U.UE.2007.C.303.01, również jako "KPP") stanowi oczywistą sprzeczność z art. 47 KPP, który stanowi, że każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule (zdanie pierwsze).

W ocenie Sądu, wskazana argumentacja jako adekwatna ma zastosowanie także do kolejnych przedłużeń obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy, tj. m.in. do ww. piątego przedłużenia do dnia 4 marca 2026 r. (dokonanego na podstawie art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 2025 r.) i ww. szóstego przedłużenia do dnia 4 marca 2027 r. (dokonanego na mocy art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r.). Rozwiązania te trudno uznać za proporcjonalne, gdy zgodnie przedstawionym wyżej utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (które Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni popiera i przyjmuje za własne) już wcześniejsze przedłużenie do 30 września 2025 r. nie znajdowało uzasadnienia i nie było zgodne z zasadą proporcjonalności oraz w konsekwencji naruszało konstytucyjne prawo do sądu, gwarantowane także w KPP.

Skoro zatem zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy dotyczące terminów zawarte w ustawie o cudzoziemcach powinny już być stosowane przynajmniej od dnia 1 lipca 2024 r. (z uwagi na to, że kolejne przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy jako sprzeczne z konstytucyjną zasadą prawa do sądu, nie powinny być stosowane), to w rozpoznawanej sprawie sposób działania organu (lub jego brak) podlega ocenie.

Tym samym, Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie dokonał oceny, czy Wojewoda Pomorski pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy uwzględniając zdarzenia zaistniałe od dnia 1 lipca 2024 r. W tej dacie wniosek skarżącej niewątpliwie był już złożony (20 luty 2024 r.) oraz oceniony przez organ jako pozbawiony braków formalnych w dniu 11 czerwca 2024 r. (stawiennictwo w urzędzie w celu dopełnienia wymogu osobistego złożenia wniosku oraz umożliwienia pobrania odcisków linii papilarnych) i gotowy do procedowania.

Przechodząc do meritum sprawy, odnotować należy, że pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. przez wskazanie, że jest to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1.

Z kolei z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że "przewlekłość" ma miejsce, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie wskazuje się, że przewlekłe prowadzenie postępowania występuje, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności lub podejmuje nieefektywne działania, jak również wówczas, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego, z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej, wydłużenia czasu trwania postępowania.

Skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania stanowi środek prawny, którego celem jest zapewnienie realizacji zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 i § 2 k.p.a.). Zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 § 1 k.p.a. wymaga bowiem, by organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W myśl ogólnej reguły zawartej przez ustawodawcę w Kodeksie postępowania administracyjnego w art. 35 § 1 § 2 k.p.a., stanowiącej rozwinięcie powyższej zasady, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.

Przepis art. 35 § 3 k.p.a. stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zaznaczono ponadto w art. 35 § 4 k.p.a., że przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia sprawy niż wskazane w art. 35 § 3 k.p.a.

Z uwagi na przedmiot postępowania, w sprawie znajdowały zatem zastosowanie właśnie regulacje szczególne, zawarte w ustawie o cudzoziemcach, która wprowadza odmienne uregulowania odnośnie terminów załatwiania spraw. Zgodnie z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach:

1. 1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni.
2. 2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
3. 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
4. 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
5. 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

W świetle poczynionych wyżej uwag oraz realiów przedmiotowej sprawy, Sąd uznał za zasadny zarzuty dopuszczenia się przez Wojewodę Pomorskiego bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej dotyczącego zezwolenia na pobyt czasowy i przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie.

Jak wskazano wyżej, od dnia 1 lipca 2024 r. nie było już podstaw do stosowania w sprawie art. 100d ustawy o pomocy, co w okolicznościach tej sprawy oznacza, że termin 60 dni rozpoczął też wtedy swój bieg.

Uwzględnić należy, że zdarzenie w postaci osobistego stawiennictwa w urzędzie przez skarżącą miało miejsce w dniu 11 czerwca 2024 r. W tej dacie organ odebrał od skarżącej odciski palców oraz w stosowanym w urzędzie formularzu zaznaczono, że wniosek pozbawiony jest braków formalnych.

Ponieważ do 30 czerwca 2024 r. obowiązywało jeszcze trzecie przedłużenie dotyczące stosowania art. 100d ustawy o pomocy, respektując powyższe, przyjąć należy, że jednak bezpośrednio po tej dacie organ powinien uwzględniać już bieg terminu z art. 112a ust 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach.

Z tych względów przyjąć należy, że termin 60 dni upłynął zatem pod koniec sierpnia 2024 r.

Termin ten nie został dochowany przez organ. W momencie wniesienia skargi w lutym 2026 r. organ pozostawał w bezczynności, ponieważ w tym czasie postępowanie niewątpliwie nie było zakończone.

Jednocześnie o przewlekłości postępowania świadczy zaś to, że od początku organ działał w sprawie nieefektywnie i opieszale. Po otrzymaniu wniosku w lutym 2024 r. organ dopiero w maju 2025 r. wezwał bowiem wnioskodawczynię do osobistego stawiennictwa w urzędzie. Dostrzec też należy, że po czynnościach dokonanych w dniu 11 czerwca 2024 r., gdy wnioskodawczyni stawiła się w urzędzie, kolejną czynnością organu było wezwanie z listopada 2025 r. wskazujące na konieczność udzielenia wyjaśnień, a więc czynność dokonana przez organ po przewie wynoszącej blisko półtora roku, gdzie nie podejmowano żadnych działań w sprawie, w tym sprawdzenia kompletności wniosku pod względem tego czy jest on aktualny i czy konieczne jest podjęcie czynności procesowych w celu zgromadzenia materiału dowodowego.

Jednocześnie kiedy wnioskodawczyni stawiła się w urzędzie w grudniu 2025 r. również na tym etapie nie przeanalizowano, czy materiał dowodowy jest wystarczający do rozpoznania sprawy, gdzie strona począwszy od 2024 r. aktywnie składała wiele dokumentów i jednocześnie sygnalizowała, że jest gotowa dostarczyć także inne, jeżeli organ tylko wskaże jej czego potrzebuje do rozpoznania sprawy.

O przewlekłości prowadzenia postępowania świadczy więc już ta okoliczność, że dopiero po otrzymaniu skargi skierowanej do sądu w lutym 2026 r., a więc dwa lata od chwili kiedy wniosek z 20 lutego 2024 r. był już w posiadaniu urzędu, organ przystąpił do analizy, czy wielokrotnie aktualizowane (tylko z inicjatywy wnioskodawczyni) przez dwa lata dokumenty sprawy są na pewno wystarczające dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie i doszedł do wniosku, że oczekuje jednak od strony przedłożenia dodatkowych dokumentów (wezwanie z dnia 9 marca 2026 r.)

Ponieważ następnie organ powiadomił, że po wniesieniu skargi wydał w dniu dnia 12 maja 2026 r. decyzję o udzieleniu skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP, na dzień orzekania w sprawie przez Sąd, stan bezczynności i przewlekłości już ustał. Z tych względów Sąd nie stwierdził potrzeby zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony skarżącej w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ponieważ poprzez wydanie wskazanej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 12 maja 2026 r. wniosek ten został rozpoznany.

W opisanych wyżej okolicznościach sprawy, Sąd w punkcie 1. sentencji wyroku działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził w konsekwencji, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania i jednocześnie w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że wskazana bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Okoliczność, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku oraz związana ze sposobem prowadzenia postępowania przewlekłość ustały w chwili wydania decyzji z dnia 12 maja 2026 r., nie czyni bowiem skargi na bezczynności i przewlekłość bezprzedmiotowej. Fakt wydania decyzji zaistniał 3 miesiące po wniesieniu skargi. Natomiast, akta sprawy i indywidualne okoliczności tej sprawy potwierdzają, w ocenie Sądu, że stan bezczynności i przewlekłości niewątpliwie występował w chwili złożenia skargi i obciążał organ. Skarżąca po wydaniu decyzji z dnia 12 maja 2026 r. oświadczyła też w nadesłanym piśmie procesowym, że pootrzymuje swoja skargę, wskazując, ze w tej sytuacji rezygnuje jedynie z żądania zobowiązania organu do wydania decyzji.

Jednocześnie Sąd ocenił, że w niniejszej sprawie zaszły okoliczności, które uzasadniały stwierdzenie rażącego naruszenia prawa.

W judykaturze ugruntowane jest stanowisko, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Ocena naruszenia prawa jako rażącego będzie zasadna, gdy stan bezczynności jest znaczny, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest więc naruszenie ciężkie, gdzie przekroczenie terminu załatwienia sprawy jest też znaczne. W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego, długotrwałego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności.

Po pierwsze, pomimo, że organ ostatecznie wydał decyzję w sprawie, ale jednak czas oczekiwania na jej wydanie wynosił łącznie 27 miesiące - licząc od dnia 20 lutego 2024 r. (złożenie wniosku) do dnia 12 maja 2026 r.

Jest to więc okres znaczny i jako liczony w latach, rażąco naruszający zasadę szybkości, obowiązującą w postępowaniu administracyjnym oraz standardy działania administracji, jakie powinny być stosowane w RP jako demokratycznym państwie prawa.

Dostrzec też należy, że co najmniej do czasu wniesienia odpowiedzi na skargę, organ stał on na stanowisku, że termin na rozpoznanie wniosku skarżącej w ogóle jeszcze nie rozpoczął dla niego swojego biegu i jego bezczynność w sprawie nie powinna, w ocenie organu, rodzić dla niego żadnych negatywnych konsekwencji - gdzie jednocześnie w chwili formułowania przez organ odpowiedzi na skargę upłynęły już ponad 2 lata od wpływu wniosku do urzędu.

Organowi - w związku z wyrokami zapadłymi w sprawach innych cudzoziemców i złożonymi skargami kasacyjnymi - musiało być znane przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że po czwartym przedłużeniu obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy – tj. po dniu 30 czerwca 2024 r. - zachodzi sprzeczność tej regulacji z konstytucyjną zasadą prawa do sądu i nie powinna być ona stosowana. W dacie sporządzania odpowiedzi na skargę przez organ upłynęły już ponad 4 lata od rozpoczęcia agresji rosyjskiej przeciwko Ukrainie, która spowodowała napływ licznej grupy obywateli tego kraju do Polski. Trudno więc obecnie dopatrywać się szczególnych okoliczności, które w praworządnym państwie w 2026 r. nadal uzasadniałyby pozbawienie cudzoziemców, instrumentów ochrony sądowej przed bezczynnością organów administracji i przewlekłością prowadzonego przez nie postępowania. Dodać należy, że art. 100d ustawy o pomocy nigdy też nie stanowił zakazu dla prowadzenia postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

Jeżeli przedłużanie stosowania art. 100d ustawy o pomocy po dniu 30 czerwca 2024 r. uznajemy za sprzeczne z Konstytucją i za nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, sposób działania organu sprzeczny z tymi zasadami trudno uznać za niemające rażącego charakteru naruszenie prawa. W tej sprawie organ zanim wydał decyzję w dniu 12 maja 2026 r. nie procedował wniosku przez wiele miesięcy oraz nie podejmował w sposób efektywny czynności, które mogły przyspieszyć procedowanie w sprawie.

Sąd ocenił, że wyrażone w odpowiedzi na skargę stanowisko organu, że nie mógł działać szybciej w sprawie skarżącej nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy.

Dostrzec należy, że to postawa organu, w tym zignorowanie wniosku strony po jego wniesieniu w lutym 2024 r., przyczyniły się do tego, że organ przystąpił do oceny spełniania warunków formalnych wniosku dopiero w czerwcu 2024 r. Następnie pomimo, ze strona od czerwca 2024 r. wielokrotnie nadsyłała do organu znaczne ilości dokumentów dla wykazania zasadności swojego wniosku oraz występowała o wskazanie, czy ta dokumentacja jest wystarczająca, organ w ogóle nie analizował otrzymywanej dokumentacji. Pomimo aktywnej postawy wnioskodawczyni i chęci współpracy z organem, od czerwca 2024 r. do marca 2026 r. nie otrzymała ona od organu żadnej informacji w zakresie tego, czy materiał dowody jaki przedstawiła w sprawie jest kompletny, czy też ma organowi okazać także innego rodzaju dokumenty. W efekcie organ dokonał analizy, czy posiada dokumentację wystarczającą dla podjęcia decyzji dopiero w marcu 2026 r., co nastąpiło też dopiero po wniesieniu skargi przez skarżącą.

Za rażący przykład jednocześnie bezczynności i przewlekłości prowadzenia postępowania należy więc uznać, że pomimo prawie dwuletniego braku zastrzeżeń, co do kompletności wniosku, organ nie wydał decyzji w sprawie, dopiero zaś wniesienie skargi zmobilizowało organ do podjęcia czynności mających na celu skompletowanie materiału dowodowego. Dezaktualizacja części materiału dowodowego była przy tym bezpośrednim wynikiem bezczynności organu. W sytuacji tak długiego procedowania wniosku wyrazem lekceważenia wniosku strony jest poleganie tylko na aktualizacjach materiału dowodowego dokonywanych przez stronę, bez ich weryfikacji i to jest przy jednoczesnym braku wskazywania stronie jakiego rodzaju dokumenty powinna przedstawić dodatkowo lub ponowić.

Instrumentalne traktowanie wniosków złożonych przez cudzoziemców w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy bez dokonywania przez kilka miesięcy faktycznej analizy wniosku, czy treści kolejnych pism strony, w oczywisty sposób wydłuża postępowanie w sprawie. Nie świadczy również o takim zorganizowaniu pracy, które pozwoliłoby zmniejszać zaległości, zamiast je w dalszym ciągu piętrzyć. Wnioskodawczyni nie miała przy tym informacji od organu, kiedy jej sprawa zostanie załatwiona. Wobec przedstawionego wyżej ugruntowanego stanowiska NSA, termin 60 dni na rozpoznanie wniosku skarżącej rozpoczął swój bieg już w 2024 r. i upłynął w sierpniu 2024 r. Jeżeli zaś istniały przeszkody dla zachowania tego terminu, organ realizując zasadę zaufania winien poinformować o tym stronę i wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy. Takie czynności nie zostały podjęte, co trudno uznać za postawę organu, która nie wskazywałaby na lekceważenie wniosku strony.

Tak więc, w ocenie Sądu, w tych indywidulanie przytoczonych przez Sąd okolicznościach, organ mógł niewątpliwie procedować szybciej w sprawie skarżącej. Pomimo to, tam gdzie konkretne czynności mogły być podjęte obiektywnie szybciej, organ od początku działał w sprawie nieefektywnie i opieszale.

Odnosząc się natomiast do żądania skargi dotyczącego przyznania skarżącej sumy pieniężnej wskazać należy, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, stanowiącym dla organu swoistą sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Jednocześnie suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi formę rekompensaty dla strony skarżącej za zwłokę w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna, chociaż ma charakter kompensacyjny, nie ma na celu naprawienia szkody. Nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych ani nie ma waloru odszkodowania, tak jak rozumiane jest ono na gruncie prawa cywilnego.

Mając na uwadze okoliczności sprawy, w ramach przyznanej w art. 149 § 2 p.p.s.a. kompetencji i nie będąc związany wnioskami skargi, Sąd uznał, że przyznana skarżącej suma pieniężna w wysokości 2000 zł jest właściwą kwotą dla zrekompensowania skarżącej okresu, przez który oczekiwała do dnia 12 maja 2026 r. na wydanie decyzji w sprawie i związane z tym niedogodności, o czym orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku. W okolicznościach tej sprawy przyznana suma pieniężna ma bowiem przede wszystkim stanowić rekompensatę za oczekiwanie na rozpoznanie sprawy i postawę organu wobec strony skarżącej.

W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 151 p.p.s.a, Sąd w punkcie 3. sentencji wyroku oddalił skargę w pozostałej części, dotyczącej przyznania sumy pieniężnej w wyższej wysokości, to jest ponad zasądzoną przez Sąd sumę.

Wyjaśnić też należy, że skierowane do Sądu żądanie skarżącej "obciążenia organu wszelkimi kosztami postępowań wizowych i logistycznych, które skarżąca poniosła na terytorium B." oraz żądanie skarżącej zobowiązania organu przez Sąd do "zwolnienia skarżącej oraz jej małoletnich dzieci z opłat za wydanie kart pobytu (lub zasądzenie równowartości)", nie mieszczą się w kompetencjach Sądu, które przy uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznacza art. 149 p.p.s.a. Sąd uwzględnił jednak, że skarżąca ogólnie wskazała w uzasadnieniu o zasądzenie na jej rzecz należnych jej kwot.

O kosztach postępowania Sąd orzekł zatem w punkcie 4. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 100 zł. Na wskazaną kwotę składa się uiszczony wpis od skargi.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).