Uzasadnienie
Przedmiotem skargi T. K. (dalej: skarżący, strona, wnioskodawca) jest rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Dolnośląskiego (dalej: ZWD, organ) z dnia 20 stycznia 2026 r. (nr DOW-O-I.052.233.2025) w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na realizację operacji.
Wnioskiem złożonym w dniu 14 kwietnia 2025 r. skarżący zwrócił się, w ramach naboru nr [...], o przyznanie pomocy na realizację operacji "Zakup sprzętów do zwiększenia produkcji [...]" (dalej: wniosek, WoPP) w ramach planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023- 2027, dla interwencji I.13.1 Leader/Rozwój Lokalny kierowany przez Społeczność – Wdrażanie LSR z wyłączeniem projektów grantowych.
Lokalna Grupa Działania – Stowarzyszenie Lokalna Grupa Działania A. (dalej: LGD) oceniła wniosek pozytywnie, o czym poinformowano skarżącego pismem z 27 czerwca 2025 r. Po zakończeniu oceny operacji LGD, działając zgodnie z procedurą, przekazała wniosek do Zarządu Województwa Dolnośląskiego.
Pismem z dnia 20 stycznia 2026 r. organ poinformował skarżącego o odmowie przyznania pomocy. Jako podstawę odmowy podał art. 89 ust. 1 ustawy z 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2024 r. poz. 1741, dalej: Plan Strategiczny, PS WPR) oraz punkt II.3 podpunkt 3 Regulaminu Naboru wniosków o przyznanie pomocy w ramach interwencji I.13.1 Leader/Rozwój Lokalny kierowany przez Społeczność – Wdrażanie LSR z wyłączeniem projektów grantowych (dalej: Regulamin).
W uzasadnieniu ZWD wskazał, że zgodnie ze złożonym wnioskiem celem operacji "Zakup sprzętów do zwiększenia produkcji [...]" jest rozwój działalności poprzez zakup sprzętu i wyposażenia do produkcji oraz dystrybucji [...]. Przedstawiony zakres rzeczowo-finansowy dotyczy wyłącznie tej działalności. Pomoc w ramach interwencji I.13.1 Leader/Rozwój Lokalny kierowany przez Społeczność – Wdrażanie LSR z wyłączeniem projektów grantowych w zakresie rozwoju działalności gospodarczej może być przyznana wyłącznie wnioskodawcom prowadzącym działalność gospodarczą w rozumieniu obowiązujących przepisów. Na podstawie obowiązujących regulacji działalność polegająca na produkcji [...], w zakresie objętym wnioskiem, nie spełnia warunków uznania jej za działalność gospodarczą, o której mowa w Wytycznych szczegółowych dla interwencji I.13.1. W konsekwencji organ wskazał, że wsparcie na realizację przedmiotowej operacji nie może zostać przyznane w ramach rozwoju działalności gospodarczej w interwencji I.13.1 PS WPR 2023-2027.
W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo organu z 21 października 2025 r. skierowane do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie dotyczące zapytania o możliwość sfinansowania rozszerzonej działalności nieobjętej ustawą – Prawo przedsiębiorców w ramach interwencji "Rozwój działalności gospodarczej" PS WPR 2023-2027 (w ramach rozwój DG), odpowiedź na to pismo z 25 listopada 2025 r., pismo organu z 12 grudnia 2025 r. dotyczące tego samego pytania i odpowiedź radcy prawnego z 12 stycznia 2026 r.
W skardze do Sądu na rozstrzygnięcie z 20 stycznia 2026 r. skarżący zarzucił:
brak wskazania podstawy prawnej (konkretnego przepisu prawa materialnego) rozstrzygnięcia - organ nie wskazał w ogóle na czym oparł rozstrzygnięcie, co w praktyce uniemożliwia kontrolę stosowania prawa materialnego przez organ; odwołanie się do "Wytycznych szczegółowych dla interwencji 1.13.1.", z których to ma wynikać wniosek, że działalność gospodarcza polegająca na produkcji [...] nie jest działalnością gospodarczą, podczas gdy "Wytyczne szczegółowe dla interwencji 1.13.1.", nie zawierają żadnych unormowań w tym zakresie, nie zawierają żadnego przepisu ani normy, który wyłączałby możliwość przyznania dofinansowania na rozwój działalności gospodarczej polegającej na produkcji [...];
brak wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego z którego miałoby wynikać, że działalność gospodarcza polegająca na produkcji [...] nie jest działalnością gospodarczą, podczas gdy żaden przepis "Wytycznych" - ani żaden inny przepis prawa - takiego wyłączenia nie zawiera.
Z daleko idącej ostrożności:
niezgodność istotnych ustaleń ze stanem faktycznym poprzez przyjęcie, że skarżący nie prowadzi działalności gospodarczej, a tym samym nie może być objęty wsparciem na rozwój działalności gospodarczej w ramach programu 1.13.1 LEADER/ Rozwój Lokalny Kierowany przez Społeczność - Wdrażanie LSR, podczas gdy jest oczywiste - i wynika to zarówno z dołączonych dokumentów, jak również powszechnie dostępnych rejestrów państwowych, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą na terenie działania LGD A., w tym zakresie produkcji [...].
Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego aktu/ decyzji w całości, 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia swoich praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, 3) zobowiązanie Samorządu Województwa do rozpoznania sprawy po uchyleniu w terminie 30 dni poprzez zatwierdzenie decyzji Lokalnej Grupy Działania A. i zawarcie umowy z wnioskodawcą.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zgodnie z rozdziałem IV.2.1 ust. 2 pkt 1 Wytycznych szczegółowych, w zakresie rozwoju DG pomoc przyznaje się, jeżeli w okresie 3 lat poprzedzających dzień złożenia WOPP wnioskodawca wykonywał łącznie co najmniej przez 365 dni działalność gospodarczą, do której stosuje się ustawę Prawo przedsiębiorców, oraz nadal wykonuje tę działalność. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo Przedsiębiorców, przepisów tej ustawy nie stosuje się m.in. do wyrobu [...] przez producentów [...] w rozumieniu art. 2 pkt 23 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o wyrobach [...], będących rolnikami wyrabiającymi mniej niż 100 hektolitrów [...] w roku [...] wyłącznie z [...] pochodzących z własnych upraw [...]. Organ dodał, że planowane przez skarżącego rozwijanie działalności gospodarczej ma polegać na produkcji [...]. Ustawodawca zalicza [...] do kategorii [...], o czym stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o wyrobach [...].
Oznacza to, że jego produkcja podlega regulacjom tej ustawy, a osoba wytwarzająca [...] jest w świetle prawa producentem [...]. Organ podkreślił, że skoro wydatki ponoszone na rozwój działalności gospodarczej wyłączonej spod przepisów ustawy - Prawo Przedsiębiorców nie mogą być uznane za koszty kwalifikowalne w ramach przedmiotowej interwencji, zgodnie z postanowieniami Wytycznych szczegółowych, to nie może zostać przyznana skarżącemu pomoc.
W piśmie procesowym z dnia 23 kwietnia 2026 r. skarżący podkreślił, że odpowiedź na skargę nie dotyczy jego sprawy, ponieważ nie jest on producentem [...], ale [...]. Sposób prowadzenia postępowania administracyjnego jest niechlujny, niekompetentny i niemerytoryczny. Nie odnosi się do stanu faktycznego sprawy (podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie produkcji [...]) oraz nie odnosi się do stanu prawnego mającego zastosowanie. Zmiana uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji - pomijając fakt, że w dalszym ciągu nietrafna - to na obecnym etapie jest niedopuszczalna, podważałaby bowiem sens kontroli sądowej decyzji.
Skarżący podkreślił, że art. 2 pkt 23 ustawy Prawo przedsiębiorców nie dotyczy go, ponieważ: 1) skarżący produkuje [...] nie tylko z [...] z upraw własnych, ale także od innych [...], 2) skarżący nie jest producentem wyrabiającym mniej niż 100 hektolitrów [...] rocznie, 3) skarżący jest przedsiębiorcą produkującym [...], natomiast przywołany przepis stwarza uprawnienie dla rolników, którzy produkują mniej niż 100 hektolitrów [...] rocznie do niepodlegania ustawie Prawo przedsiębiorców i uniknięcia rygorów związanych z działalnością gospodarczą - co w odniesieniu do skarżącego nie ma znaczenia - skoro prowadzi działalność gospodarczą i jest przedsiębiorcą (w zakresie kodu 11.02.Z).
Na rozprawie skarżący podkreślił, że jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie produkcji [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Kontroli sądu administracyjnego podlegają akty wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), zaś w myśl § 3 p.p.s.a. tego przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Kontrola sądowa zaskarżonego aktu sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była odmowa przyznania skarżącemu pomocy w ramach PS WPR, skierowanej na wspieranie lokalnej społeczności, o której jest mowa w tytule III rozdział II rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej (Dz.U.UE.L 2021.231.159 z dnmia 30 czerwca 2021 r.) - dalej: rozporządzenie 2021/1060. Zgodnie z art. 3 PS WPR do pomocy tej stosuje się przepisy powołanej ustawy o rozwoju lokalnym, a w zakresie nieuregulowanym - przepisy ustawy PS WPR.
Zgodnie z art. 23 ust. 3 ustawy o rozwoju lokalnym, jeżeli nie są spełnione warunki udzielenia wsparcia na wdrażanie LSR, zarząd województwa informuje niezwłocznie wnioskodawcę o odmowie udzielenia tego wsparcia, w formie pisemnej lub w formie elektronicznej, a w przypadku tego wsparcia współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich - zgodnie z przepisami ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027. W myśl art. 89 ust. 1 PS WPR podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy po zakończeniu oceny wniosku o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy o wyniku tej oceny, w tym o odmowie przyznania pomocy z podaniem jej przyczyn, za pomocą systemu teleinformatycznego Agencji w sposób określony w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Art. 23 ust. 3b ustawy o rozwoju lokalnym stanowi, że w przypadku odmowy udzielenia wsparcia na wdrażanie LSR przez zarząd województwa z przyczyn innych niż unieważnienie naboru wniosków wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Z powołanych wyżej przepisów wynika, że odmawiając przyznania pomocy, organ podaje przyczynę odmowy. W sprawie, w zaskarżonym akcie ZWD bardzo ogólnie i lakonicznie wskazał, że na podstawie obowiązujących regulacji działalność polegająca na produkcji [...], w zakresie objętym wnioskiem, nie spełnia warunków uznania jej za działalność gospodarczą, o której mowa w Wytycznych szczegółowych dla interwencji I.13.1. Nie wskazał przy tym o jakie konkretnie regulacje chodzi. Brak natomiast odpowiedniego oraz wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania i interpretacji zastosowanych przepisów, na podstawie których odmówiono skarżącemu przyznania pomocy. Nieprawidłowe byłoby w tej sytuacji zastępowanie organu przez Sąd. Strona skarżąca ma bowiem prawo do poznania stanowiska organu, które w sposób wyczerpujący powinno znaleźć swój wyraz właśnie w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. To bowiem pozwala na obronę jej praw na etapie skargi. Brak należytego uzasadnienia uniemożliwił Sądowi przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem.
ZWD podjął próbę uzasadnienia swojego stanowiska w odpowiedzi na skargę, ale to nie konwaliduje braków zaskarżonego aktu. Odpowiedź na skargę nie stanowi bowiem przedmiotu sądowej kontroli, jest zwykłym pismem procesowym, sporządzanym na etapie postępowania sądowego, w którym organ winien przedstawić swoje stanowisko w sprawie i odnieść się do podniesionych w skardze zarzutów.
Ponownie rozpoznając sprawę ZWD uzasadni w sposób wyczerpujący swoje stanowisko z podaniem regulacji prawnych mających zastosowanie w sprawie i dokona ich interpretacji. Weźmie także pod uwagę argumenty i stanowisko skarżącego zawarte w piśmie procesowym złożonym w toku postępowania sądowego z dnia 23 kwietnia 2026 r., stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).