Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 26 listopada 2025 r. (nr SKO 4321.147.2025) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego (dalej: Starosta, organ I instancji) z dnia 8 października 2025 r. (nr SP-Km.5430.483.2025.MS/2) w przedmiocie skierowania A. D. (dalej: skarżąca, strona) na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 4 czerwca 2025 roku Prokurator Prokuratury Rejonowej w Jeleniej Górze zwrócił się do Starosty Powiatu Wrocławskiego o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania skarżącej na badanie lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Do wniosku dołączył kopię opinii sądowo-psychiatrycznej sporządzonej na potrzeby prowadzonego postępowania przygotowawczego przeciwko skarżącej, podejrzanej o przestępstwo z art. 178a § 1 k.k., a więc o prowadzenie pojazdu mechanicznego w ruchu lądowym, znajdując się w stanie nietrzeźwości. W opinii tej biegli lekarze psychiatrzy rozpoznali u skarżącej uzależnienie od alkoholu, w związku z którym zachodzi zwiększone prawdopodobieństwo popełnienia przez nią podobnych czynów zabronionych.
Starosta Powiatu Wrocławskiego decyzją z dnia 8 października 2025 roku, działając na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1210 z późn. zm.) - dalej jako: "u.o.k.p.", skierował skarżącą posiadającą uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kat. B, na badanie lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że opierając decyzję na art. 75 ust. 1 u.k.p., organ I instancji nie sprawdził, czy faktycznie istniały uzasadnione zastrzeżenia co do jej stanu zdrowia, gdyż rozstrzygnięcie zostało podjęte bez uwzględnienia orzeczeń psychologicznych z 2023 r. oraz orzeczenia lekarskiego z 2022 r.
Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia 26 listopada 2025 r. SKO utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p., badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zwanemu badaniem lekarskim podlega m.in. osoba posiadająca prawo jazdy (...), jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p., starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia. Kolegium zauważyło, że w sprawie informację o zastrzeżeniach o stanie zdrowia strony, organ I instancji powziął na podstawie wniosku Prokuratora o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie skierowania skarżącej na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami.
Do wniosku tego załączona została opinia sądowo - psychiatryczna. Wnioski odnośnie stanu zdrowia skarżącej, przywołane w przedmiotowej opinii, dawały – zdaniem SKO – uzasadnione podstawy do przyjęcia, że istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia, jako osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdami. W ocenie Kolegium, kondycja psychofizyczna kierowcy ma ogromne znaczenie w kontekście bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego.
Skarżąca działając przez pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na wyżej wymienioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego i proceduralnego, a to:
- 1. art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691) - dalej jako: "k.p.a." poprzez zaniechanie wyjaśnienia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy i niepodjęcie dodatkowych czynności zmierzających do jego dokładnego ustalenia, co w konsekwencji doprowadziło organ II instancji do błędnego przekonania o zasadności utrzymania w mocy decyzji organu I instancji o skierowaniu skarżącej na badania,
- 2. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i celowości działania organów administracji publicznej - poprzez zastosowanie środka nadmiernie dolegliwego w stosunku do osoby, wobec której nie istnieją żadne obiektywne przesłanki wskazujące na problemy zdrowotne mogące wpływać na zdolność do kierowania pojazdem,
- 3. art. 75 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez uprzedniego, wystarczającego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło organ II instancji do błędnego przekonania o zasadności utrzymania w mocy decyzji o skierowaniu skarżącej na badania,
- 4. art. 99 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 75 ust. 1 u.o.k.p., poprzez błędne przyjęcie, iż istnieją przesłanki do wydania przez Starostę decyzji administracyjnej o skierowaniu skarżącej na badania lekarskie, mimo braku podstaw faktycznych i prawnych do zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie, z uwagi na brak ziszczenia się ustawowej przesłanki istnienia uzasadnionego zastrzeżenia co do jej stanu zdrowia.
Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie organu II instancji do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania. Żądanie to zostało przez pełnomocnika skarżącej zmodyfikowane w piśmie z dnia 4 maja 2026 roku, w ten sposób, że wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości oraz o uchylenie w całości decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Podstawę prawną wydanej decyzji stanowił art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p., zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich stanu zdrowia. W myśl art. 99 ust. 2 u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną, o której mowa w ust. 1: 1) z urzędu - na podstawie: a) informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych - w zakresie, o którym mowa w ust. 1, b) zawiadomienia właściwych organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy - w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2;
2) na wniosek organu kontroli ruchu drogowego lub dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego - w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1. Natomiast badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia (art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p.).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organ wydający uprawnienia do kierowania pojazdami dla zapewnienia bezpieczeństwa ruchu musi czuwać nad tym, by osoby mające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą sprawność także w okresie, gdy z tych uprawnień korzystają, a dla realizacji tego celu służy regulacja zawarta w przywołanym powyżej art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. Należy jednak mieć równolegle na uwadze, że prawo do prowadzenia pojazdów ma charakter podmiotowy, a jego ograniczenia mogą mieć miejsce tylko w ściśle określonych przez prawo wypadkach, i z tego też powodu ingerencja organu administracyjnego w postaci sprawdzenia stanu zdrowia kierującego jest ograniczona. Organ nie może zatem dokonywać tej czynności w sposób dowolny, lecz tylko wtedy, gdy spełnione są ustawowe przesłanki. Wezwanie kierującego do poddania się sprawdzeniu stanu zdrowia - w myśl przywołanego przepisu - jest bowiem dopuszczalne tylko wówczas, gdy nasuną się "uzasadnione" a jednocześnie także "poważne" zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia.
W omawianym przepisie nie chodzi bowiem o każde zastrzeżenie co do stanu zdrowia kierowcy, tylko o takie zastrzeżenie, które jest uzasadnione ustalonymi okolicznościami faktycznymi, a przy tym jest poważne, a więc rodzi uzasadnioną obawę o stwarzanie przez kierującego zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Nie istnieje jeden, generalny miernik zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy pozwalający na automatyczne zakwalifikowanie go do kategorii "uzasadnionego i poważnego zastrzeżenia". Oceny tej należy dokonywać każdorazowo w odniesieniu do konkretnej sprawy i indywidualnie ustalonych w niej okoliczności. Innymi słowy, korzystanie przez organ z tego rodzaju uprawnienia (tj. kierowania na badania lekarskie) powinno być ograniczone tylko do tych przypadków, gdy zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy przekraczają "zwykłą miarę", co oznacza, że nie wystarczy w tym przypadku samo stwierdzenie stanu chorobowego u kierowcy.
Przeciwnie, konieczne jest uprawdopodobnienie, że zdiagnozowana dysfunkcja jest na tyle poważna, iż może zagrozić bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Podkreślenia przy tym wymaga, że przesłanką skierowania na badania są zastrzeżenia organu decyzyjnego a nie wyłącznie podmiotu wnioskującego (np. prokuratora), a zatem zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy winien stwierdzić organ wydający decyzję o skierowaniu na badania.
Ustawa nie wymienia co konkretnie powinno powodować zastrzeżenia co do stanu zdrowia osoby kierowanej na badanie lekarskie. Wskazuje jedynie, że zastrzeżenia te muszą być uzasadnione. Oznacza to, że powinny wynikać z obiektywnych i wiarygodnych informacji, wskazujących nie tylko na możliwość, ale na wysokie prawdopodobieństwo występowania u osoby kierowanej na badanie przeciwwskazań zdrowotnych o takim charakterze, że uniemożliwiają one dalszy bezpieczny udział w ruchu drogowym w charakterze kierującego pojazdem silnikowym. Przesłanka ta powinna być interpretowana w zgodzie z celem ustawy, którym jest zapobieganie zagrożeniom w ruchu drogowym powodowanym przez osoby, których stan zdrowia uniemożliwia bezpieczne prowadzenie pojazdów.
Co istotne, wydanie decyzji o skierowaniu na badanie lekarskie nie przesądza z całą pewnością, że przeciwwskazania zdrowotne w rzeczywistości występują, to bowiem należy właśnie do kompetencji lekarzy, którzy mają owo badanie przeprowadzić.
Nie jest również, jak to podnosi pełnomocnik skarżącej, środkiem nadmiernie dolegliwym skierowanie na badanie lekarskie. Nie jest ono równoznaczne z pozbawieniem kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdami. Celem badania jest jedynie weryfikacja występujących zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierującego.
Należy bowiem pamiętać, że nadrzędnym celem instytucji opisanej w art. 99 ust. 1 pkt 2 u.o.k.p. jest dbałość o bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego i zapobieganie zagrożeniom. Dlatego też nie każde zakłócenie kondycji fizycznej lub psychicznej kierującego będzie automatycznie przesądzało o konieczności poddania go badaniu lekarskiemu w trybie powołanego przepisu. Chodzi bowiem tylko o tego typu zastrzeżenia, które mogą mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości, że przesłanka ta została spełniona, wobec czego organ I instancji był zobligowany do wydania decyzji o skierowaniu skarżącej na badanie lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazać zdrowotnych do kierowania pojazdami, co też uczynił, a organ II instancji prawidłowo decyzję tę utrzymał w mocy.
Kluczowym dowodem, na którym oparły się organy I i II instancji była dołączona do wniosku Prokuratora opinia sądowo-psychiatryczna wydana przez dwóch biegłych lekarzy psychiatrów na potrzeby postępowania przygotowawczego. W treści opinii biegli wskazali, że skarżąca jest osobą uzależnioną od alkoholu. W trakcie przeprowadzonego wówczas badania skarżąca przyznała, że zdarzały jej się ciągi picia trwające nawet do miesiąca, w latach 2021-2022 przeszła terapię odwykową, po której abstynencję utrzymywała przez 2 lata, następnie jednak wróciła do nadużywania alkoholu. W ocenie biegłych w związku z uzależnieniem skarżącej od alkoholu zachodzi zwiększone prawdopodobieństwo popełnienia przez opiniowaną podobnych czynów zabronionych, wobec czego zachodzi wskazanie do podjęcia przez nią ponownego leczenia odwykowego.
Podniesione przez biegłych okoliczności wskazujące na fakt, że skarżąca od wielu lat nadużywa alkoholu, mogły budzić uzasadnione wątpliwości co do tego czy jej stan zdrowia pozwala na bezpieczne kierowanie pojazdami. Należy przy tym zauważyć, że opinia została sporządzona na potrzeby prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w Jeleniej Górze postępowania przygotowawczego w toku, podczas którego postawiono skarżącej zarzut popełnienia przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, stypizowanego w art. 178a § 1 k.k., a zatem prowadzenia pojazdu mechanicznego w ruchu lądowym znajdując się w stanie nietrzeźwości.
Mając na uwadze powyższe rozważania, należało stwierdzić, że organy obu instancji prawidłowo oceniły stan faktyczny, w oparciu o wystarczający materiał dowodowy, co pozwoliło na wyprowadzenie wniosku, że spełniona została wymieniona w art. 99 ust. pkt 2 u.o.p.k. przesłanka w postaci wystąpienia uzasadnionych zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącej.
Należy również wskazać, że badanie lekarskie, któremu może zostać poddany kierujący pojazdem, jest przeprowadzane – zgodnie z przepisami u.o.k.p. – przez uprawnionego lekarza. To on, na podstawie przeprowadzonego badania, wydaje stosowne orzeczenie przewidziane w przepisach prawa. Celem skierowania na badania lekarskie jest ustalenie, czy stan zdrowia danej osoby pozwala jej na bezpieczne uczestniczenie w ruchu drogowym i czy nie będzie ona stanowiła zagrożenia dla jego bezpieczeństwa. Jak wskazano wcześniej, stan zdrowia kierowcy stanowi istotny element bezpieczeństwa ruchu drogowego, a jego bezpieczeństwo pozostaje w bezpośrednim związku z kondycją i dyspozycją psychofizyczną kierującego.
Podsumowując, Sąd uznał, że zarzuty przedstawione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Organy prawidłowo zgromadziły i oceniły materiał dowodowy, który był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Nie zachodziła przy tym potrzeba przeprowadzania dodatkowych dowodów. Jak wcześniej wyjaśniono, do kompetencji organów nie należy samodzielne ustalanie, czy stan zdrowia kierowcy pozwala mu na prowadzenie pojazdów – kwestia ta pozostaje w zakresie oceny lekarzy.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, jako niezasadną.