Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 24 lutego 2026 r. (nr 4320.1.2026) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję Starosty Oławskiego (dalej: Starosta, organ I instancji) z dnia 19 grudnia 2025 r. (nr [...]), zakazującą A. M. (dalej: skarżąca) wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm., dalej k.p.a.), art. 45 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. c) i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2025 r., poz. 1226, ze zm., dalej: u.k.p.).
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 8 października 2025 r. Starosta, na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 2 u.k.p., przeprowadził kontrolę działalności ośrodka szkolenia kierowców prowadzonego przez skarżącą, prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą O. i wpisaną przez ten organ do rejestru przedsiębiorców prowadzących tego rodzaju działalność pod numerem [...]. Z kontroli sporządzono protokół kontroli z 13 października 2025 r. (nr [...]), dokumentujący jej przebieg oraz poczynione ustalenia. Skarżąca podpisała protokół i nie wniosła do niego zastrzeżeń. W dniu 22 października 2025 r. doręczono skarżącej wystąpienie pokontrolne.
Pismem z 22 października 2025 r. (złożonym w tym samym dniu w Starostwie Powiatowym w Oławie) skarżąca poinformowała Starostę, że z dniem 21 października 2025 r. zaprzestała prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i wniosła o wykreślenie ośrodka z rejestru ośrodków szkolenia kierowców. Do pisma dołączyła potwierdzenie przyjęcia wniosku o wykreślenie z CEIDG z 21 października 2025 r.
Pismem z 24 października 2025 r. Starosta zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zakazie prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców przez skarżącą. Pismem z 27 października 2025 r. organ I instancji powiadomił skarżącą, że jej wniosek dotyczący wykreślenia z rejestru działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców zostanie rozpatrzony po zakończeniu prowadzonego postępowania administracyjnego.
Pismem z 3 listopada 2025 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o umorzenie postępowania administracyjnego, ponieważ w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego w obrocie gospodarczym nie funkcjonował przedsiębiorca - skarżąca w dniu 21 października 2025 r. zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej.
Decyzją z dnia 19 grudnia 2025 r. organ I instancji orzekł wobec skarżącej zakaz wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Decyzji tej nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W ocenie Starosty umorzenie postępowania oraz wykreślenie przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców na podstawie art. 45a u.k.p., wyłącznie z powodu zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, wobec ujawnienia rażącego naruszenia warunków jej wykonywania, prowadziłoby do obejścia prawa. Podkreślił, że w trakcie kontroli stwierdzono, że przedsiębiorca wielokrotnie szkolił kursantów pojazdem, który w trakcie szkolenia nie posiadał aktualnych badań technicznych.
W wyniku rozpatrzenia odwołania SKO decyzją z dnia 24 lutego 2026 r. utrzymało w mocy pierwszoistancyjne rozstrzygnięcie. W ocenie Kolegium, Starosta Oławski zasadnie orzekł wobec skarżącej o zakazie, o którym mowa w art. 45 ust. 1 u.k.p., albowiem rażąco naruszyła ona warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, w sposób o którym mowa w art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.k.p. Zdaniem SKO, na akceptację zasługuje stanowisko organu I instancji, że strona wielokrotnie prowadziła szkolenie pojazdami niespełniającymi ustawowych wymagań. Jak ustalono w trakcie kontroli, przedsiębiorca wykorzystywał do szkolenia na kat. B prawa jazdy wyłącznie jeden pojazd. Fakt ten znajduje potwierdzenie w poddanych kontroli kartach przeprowadzonych zajęć, gdzie przeprowadzenie zajęć z wykorzystaniem przedmiotowego pojazdu było każdorazowo potwierdzane zarówno przez przedsiębiorcę (będącego jednocześnie instruktorem prowadzącym zajęcia) oraz kursanta.
Jak wynika z dowodu rejestracyjnego pojazdu, w okresie od dnia 23 września 2024 r. do dnia 8 maja 2025 r. włącznie pojazd ten nie posiadał ważnego badania technicznego. Poza tym z kart przeprowadzonych zajęć wynika, że w tym okresie przedsiębiorca przeprowadził [...] godzin zajęć praktycznych z wykorzystaniem opisanego pojazdu dla następujących kursantów: − U. W. (39/2024) – 1,5 godzin zajęć (w dniu 23 września 2024 r.), − T. K. (40/2024) – 4 godziny zajęć (w dniach: 6, 9 listopada 2024 r.), − I. V. (44/2022) – 20 godzin zajęć (w dniach: 30, 31 października 2024 r.), - P. D. (45/2024) – 11 godzin zajęć (w dniach: 30,31 października 2024 r. i 6,7 listopada 2024 r.), - H. W. (46/2024) – 3 godziny zajęć (w dniu 25 listopada 2024 r.), - W. S. (48/2024) – 5,5 godziny zajęć (w dniach 6, 9, 20 listopada 2024 r.) – D. A. (47/2024) – 1,5 godziny zajęć (w dniu 27 listopada 2024 r.), - G. H. (49/2023) – 3 godziny zajęć (w dniach 6 listopada 2024 r i 5 grudnia 2024 r.), - J. I. (50/2024) – 17,5 godziny zajęć (w dniach 31 października 2024 r., 8, 9, 12, 13, 19, 25, 27 listopada 2024 r., 6 grudnia 2024 r.), - O. B. (51/2024) – 20 godzin zajęć (w dniach: 30 października 2024 r., 7, 8, 12, 13, 19, 20, 25, 26 listopada 2024 r., 6 grudnia 2024 r.), - T. K. (55/2024) – 2 godziny zajęć (w dniu 28 listopada 2024 r.).
Kolegium podkreśliło, że nauka jazdy może być prowadzona jedynie przy użyciu pojazdu spełniającego wszystkie warunki wymienione w art. 24 u.k.p. Podzieliło również przekonanie organu pierwszej instancji o konieczności uznania stwierdzonych naruszeń za wielokrotne, o czym świadczy sama liczba szkoleń oraz zajęć, prowadzonych z naruszeniem warunków wykonywania tej działalności oraz przy wykorzystaniu pojazdu niespełniającego wymogów ustawowych.
Odnosząc się do argumentacji odwołania Kolegium wskazało, że wykreślenie w rejestrze działalności regulowanej jest jedynie konsekwencją (następstwem) decyzji o zakazie jej wykonywania. W związku z tym nie można łączyć żądania skarżącej, wniesionego na podstawie art. 45a u.k.p., o wykreślenie z rejestru działalności regulowanej, z decyzją o zakazie wykonywania tej działalności, gdyż są to dwa odrębne postępowania. W związku z tym organ administracji, w przypadku stwierdzenia podstaw do wydania decyzji w trybie art. 45 ust. 1 u.k.p., nie jest w tym postępowaniu związany ewentualnym wnioskiem przedsiębiorcy, którego podstawę stanowi art. 45a u.k.p., gdyż zakończenie wykonywania określonej działalności gospodarczej, w sytuacji powstałej na skutek spełnienia przesłanek wymienionych w art. 45 ust. 1 u.k.p., nie następuje z woli przedsiębiorcy, lecz w wyniku stwierdzenia przez organ prowadzący rejestr działalności regulowanej naruszenia prawa przez podmiot wpisany do tego rejestru (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2007 r., VI SA/Wa 1833/07, www.nsa.gov.pl).
Starosta Oławski zasadnie zatem powstrzymał się od rozpoznania wniosku skarżącej o wykreślenie z rejestru działalności regulowanej, złożonego w trybie art. 45a u.k.p., do czasu zakończenia, wszczętego z urzędu, postępowania w przedmiocie zakazu wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców.
W skardze do Sądu skarżąca zarzuciła:
I.naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1. art. 45 ust. 1 pkt 3 u.k.p. - poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wydanie decyzji w sprawie zakazu wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców było możliwe wobec skarżącej, która w momencie zarówno wszczęcia samego postępowania administracyjnego, jak również w dacie wydania decyzji przez Organ I instancji, nie była przedsiębiorcą, o którym mowa art. 45 ust. 1 pkt 3 u.k.p.;
- 2. art. 45 ust. 1 pkt 3 u.k.p. - poprzez błędną wykładnię i przyjęcie w sposób rozszerzający zakresu podmiotowego tego przepisu polegające na uznaniu, że organ I instancji mógł orzec zakaz wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, nie tylko wobec przedsiębiorcy, ale także wobec osoby fizycznej, nieposiadającej przymiotu przedsiębiorcy, a więc nieprowadzącej działalności gospodarczej;
- 3. art. 45 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 45a u.k.p. - poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że samo pozostawanie przez skarżącą wpisaną do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, który prowadzi organ I instancji, pomimo zaistnienia okoliczności uzasadniających wykreślenie skarżącej z tego rejestru, a także braku posiadania przez skarżącą przymiotu przedsiębiorcy w momencie zarówno wszczęcia samego postępowania administracyjnego, jak również w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, kształtowało prawo i obowiązek organu I instancji do prowadzenia czynności nadzorczych, w tym do skierowania do skarżącej decyzji o zakazie wykonywania działalności; podczas gdy to nie wpis do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców determinuje byt prawny przedsiębiorcy, o którym mowa w art. 45 ust. 1 pkt 3 u.k.p.;
- 4. art. 3, 4 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2025 r. poz. 1480 ze zm.) - dalej "u.p.p." w zw. z art. 28 ust. 1 i 3 oraz art. 45 ust. 1 pkt 3 i art. 45a u.k.p. - poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że to wpis do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodki szkolenia kierowców, który prowadzi organ I instancji, determinuje byt prawny przedsiębiorcy, a tym samym uznanie, że pomimo utraty przez skarżącą przymiotu przedsiębiorcy w rozumieniu u.p.p., organ I instancji był nadal uprawniony do prowadzenia postępowania w sprawie zakazu wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i orzeczenia na mocy decyzji zakazu wobec skarżącej, która w momencie zarówno wszczęcia samego postępowania administracyjnego, jak również w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, nie była przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców;
- 5. art. 45a w zw. z art. 28 ust. 1 i 3 u.k.p. - poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie stanowi samoistnej podstawy do wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców na jego wniosek, a tym samym bezpodstawne uznanie i powiązanie obowiązku organu I instancji wynikającego z tego przepisu z kompetencjami związanymi z prowadzonym postępowaniem w związku z art. 45 ust. 1 pkt 3 u.k.p..;
- II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy w okolicznościach stanu faktycznego sprawy prowadzenie postępowania przez organ I instancji było bezprzedmiotowe, co doprowadziło do wydania decyzji wobec podmiotu nieobjętego zakresem podmiotowym art. 45 ust. 1 pkt 3 u.k.p.;
- 2. art. 7, art. 8 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez brak prawidłowego i całościowego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do przyjęcia, że organ I instancji, prawidłowo uznał, że zachodziły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 3 u.k.p. oraz brak podstaw do niezastosowania art. 105 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy w sposób jasny wskazywał, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zachodziła przesłanka do jego umorzenia z uwagi na bezprzedmiotowość podmiotową postępowania;
- 3. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. - poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, a tym samym brak przedstawienia jasnego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji i odmowy uznania, że w postępowaniu zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania przez organ I instancji.
Mając powyższe na względzie skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości przez SKO w trybie autokontroli wynikającej z art. 54 § 3 p.p.s.a. i wydanie decyzji uchylającej decyzję Starosty Oławskiego i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ewentualnie o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości przez SKO w trybie autokontroli wynikającej z art. 54 § 3 p.p.s.a. i wydanie decyzji uchylającej decyzję Starosty Oławskiego w całości i umorzenie postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. W przypadku, gdyby SKO nie znalazło podstaw do wydania decyzji w trybie autokontroli i przekazało skargę Sądowi, wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w I instancji;
- 2) umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę, 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z dnia 8 lipca 2026 r. pełnomocnik skarżącej zarzucił dodatkowo:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 45 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.k.p., poprzez ich błędną i rozszerzającą wykładnię, niezgodną z legalną definicją polegającą na nałożeniu sankcji opisanej w decyzji pomimo tego, że przesłanką tej sankcji jest wyłącznie rażące naruszenie polegające na wielokrotnym prowadzeniu szkolenia pojazdami niespełniającymi wymagań, o których mowa w art. 24, nie zaś jednym pojazdem, o którym mowa w art. 24, oraz poprzez nieuzasadnione zrównanie desygnatu "pojazdami", z desygnatem "pojazd", a przez to nałożenie sankcji z naruszeniem prawa;
- 2. naruszenie art. 11 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, według którego jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ; poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie.
W ocenie pełnomocnika skarżącej na gruncie art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.k.p. w relacji do innych regulacji u.k.p., mając też na względzie sankcyjny charakter powyższego przepisu, nie można w sposób oczywisty przyjąć, że skoro ustawodawca w tym przepisie wskazał na "pojazdy" w liczbie mnogiej, to jest to równoznaczne, że przepis ten dotyczy także sankcji związanej z "wielokrotnym prowadzeniem pojazdem niespełniającym wymagań, o których mowa w art. 24". W tym zakresie pełnomocnik wskazał, że pogląd ten znajduje również potwierdzenie w stanowisku WSA w Łodzi zajętym w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 sierpnia 2024 r. (III SA/Łd 147/24).
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy powołanej już ustawy o kierujących pojazdami.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.k.p. działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2024 r. poz. 236, z późn. zm.) i wymaga uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Według art. 28 ust. 2 pkt 1) lit. d) u.k.p., ośrodek szkolenia kierowców może prowadzić przedsiębiorca, który posiada infrastrukturę odpowiednią do zakresu prowadzonego szkolenia, w tym pojazd przeznaczony do nauki jazdy. Stosownie do art. 28 ust. 3 u.k.p., organem prowadzącym rejestr, o którym mowa w ust. 1, jest starosta właściwy ze względu na miejsce prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Starosta, jak wynika z art. 43 ust. 1 ustawy, sprawuje nadzór w zakresie zgodności prowadzenia szkolenia osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania motorowerem lub pojazdami silnikowymi, kursu dla kandydatów na instruktorów i kandydatów na wykładowców oraz dla instruktorów i wykładowców, z wymaganiami określonymi w przepisach ustawy, w ramach którego m. in., prowadzi kontrolę działalności ośrodka szkolenia kierowców (pkt 2) oraz wydaje decyzję o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców (pkt 4).
W myśl art. 45 ust. 1 pkt 3) u.k.p. starosta, o którym mowa w art. 28 ust. 3, wydaje decyzję administracyjną o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, jeżeli przedsiębiorca rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Zgodnie natomiast z art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.k.p. rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest wielokrotne prowadzenie szkolenia pojazdami niespełniającymi wymagań, o których mowa w art.
- 24. Stosownie zaś do treści art. 24 u.k.p., nauka jazdy jest prowadzona: 1) a) pojazdem: odpowiadającym wymaganiom określonym dla danej kategorii prawa jazdy lub dla pozwolenia na kierowanie tramwajem, b) oznakowanym kwadratową tablicą barwy niebieskiej z białą literą "L", c) przystosowanym do nauki jazdy, zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 66 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, d) posiadającym adnotację w dokumencie stwierdzającym dopuszczenie do ruchu o spełnieniu wymagań, o których mowa w lit. a-c, dokonywaną przez odpowiedni organ, na podstawie pozytywnego wyniku badania technicznego przeprowadzonego przez stację kontroli pojazdów, o której mowa w art. 83 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - nie dotyczy tramwaju;
- 2) pojazdem odpowiednio przystosowanym do rodzaju niepełnosprawności spełniającym warunki, o których mowa w pkt 1 lit. a i b - w przypadku szkolenia osoby niepełnosprawnej.
W sprawie stan faktyczny był bezsporny i niekwestionowany przez skarżącą. W trakcie kontroli ustalono, że skarżąca wykorzystywała do szkolenia na kat. B prawa jazdy wyłącznie jeden pojazd. Z dowodu rejestracyjnego pojazdu wynika, że w okresie od dnia 23 września 2024 r. do dnia 8 maja 2025 r. włącznie pojazd ten nie posiadał ważnego badania technicznego. Na podstawie kart przeprowadzonych zajęć należy wskazać, że w tym okresie skarżąca przeprowadził [...] godzin zajęć praktycznych z wykorzystaniem przedmiotowego pojazdu dla różnych kursantów.
Rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności należało odnieść się do podnoszonych w postępowaniu administracyjnym i w skardze zarzutów dotyczących możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy skarżąca, już po przeprowadzeniu kontroli, ale przed wszczęciem postępowania administracyjnego, dokonała wykreślenia prowadzonej działalności gospodarczej z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i poinformowała Starostę, że z dniem 21 października 2025 r. zaprzestała prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, a ponadto wniosła na podstawia art. 45a u.k.p. o wykreślenie ośrodka z rejestru ośrodków szkolenia kierowców. Zdaniem skarżącej, skoro nie miała ona przymiotu przedsiębiorcy w momencie zarówno wszczęcia samego postępowania administracyjnego, jak również w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, to wszczęte postępowanie administracyjne należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe.
Organ I instancji – jak podkreślała skarżąca – nie mógł orzec zakazu wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców wobec osoby fizycznej nieposiadającej przymiotu przedsiębiorcy, a więc nieprowadzącej działalności gospodarczej. W ocenie Sądu zarzuty te nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko organów, zgodnie z którym samo faktyczne zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców nie stanowiło o bezprzedmiotowości postępowania, prowadzonego w trybie art. 45 ust. 1 u.k.p. Podkreślić należy, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w sprawie wydania decyzji o zakazie prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców przez skarżącą. Wykreślenie w rejestrze działalności regulowanej było natomiast konsekwencją (następstwem) decyzji o zakazie jej wykonywania.
W związku z tym nie można łączyć żądania skarżącej, wniesionego na podstawie art. 45a u.k.p., o wykreślenie z rejestru działalności regulowanej, z decyzją o zakazie wykonywania tej działalności, gdyż są to dwa odrębne postępowania administracyjne. W związku z tym organ administracji, w przypadku stwierdzenia podstaw do wydania decyzji w trybie art. 45 ust. 1 u.k.p., nie jest w tym postępowaniu związany ewentualnym wnioskiem przedsiębiorcy, którego podstawę stanowi art. 45a u.k.p., gdyż zakończenie wykonywania określonej działalności gospodarczej, w sytuacji powstałej na skutek spełnienia przesłanek wymienionych w art. 45 ust. 1 u.k.p., nie następuje z woli przedsiębiorcy, lecz w wyniku stwierdzenia przez organ prowadzący rejestr działalności regulowanej naruszenia prawa przez podmiot wpisany do tego rejestru (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2007 r., VI SA/Wa 1833/07, www.nsa.gov.pl).
Wykreślenie z rejestru działalności regulowanej wskutek wydania decyzji o zakazie prowadzenia takiej działalności powoduje, że przedsiębiorca może uzyskać ponowny wpis do rejestru w tym samym zakresie działalności gospodarczej nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania tej decyzji (art. 45 ust. 6 u.k.p.). Inne są zatem skutki wykreślenia z rejestru działalności regulowanej na skutek wniosku złożonego w trybie art. 45a u.k.p., a wskutek wydania decyzji o zakazie prowadzenia takiej działalności. Istotne jest również to, że podstawy do nałożenia na skarżącą sankcji zaistniały zanim złożyła ona na podstawie art. 45a u.k.p. wniosek o wykreślenie jej z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Skoro Starosta w toku czynności kontrolnych stwierdził określone uchybienia, to był zobligowany do wszczęcia wobec skarżącej postępowania w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej.
Postępowanie to miało pierwszeństwo wobec postępowania wywołanego wnioskiem złożonym przez skarżącą w trybie art. 45a u.k.p. Dodatkowo zgodzić należy się z SKO, że tak długo, jak skarżąca była wpisana do rejestru działalności regulowanej, niezależnie od wykreślenia się przez nią z CEiIDG, Starosta był zobowiązany do prowadzenia wobec niej czynności nadzorczych, w tym skierowania do niej decyzji o zakazie wykonywania działalności.
Powyższe prowadzi do wniosku, że w sprawie dopuszczalne było wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego wobec skarżącej, a postępowanie to nie było bezprzedmiotowe, a zatem podnoszone w tym zakresie zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.
W dalszej kolejności konieczne było ustalenie, czy stwierdzone w toku postępowania kontrolnego uchybienia miały charakter rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i winny skutkować orzeczeniem o zakazie prowadzenia przez skarżącą ośrodka szkolenia kierowców i w konsekwencji skreśleniem przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców.
Zdaniem Sądu, prawidłową jest ocena, że w sprawie doszło do naruszenia art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. c) w związku z art. 24 pkt 1 lit. d) u.k.p., poprzez wielokrotne przeprowadzenie szkolenia pojazdem, który nie spełniał wymogów stawianych pojazdom wykorzystywanym do takiego szkolenia. Każde szkolenie praktyczne prowadzone w tym okresie przedmiotowym samochodem, stanowiło kolejne naruszenie warunków wykonywania działalności w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. W konsekwencji stwierdzonego wielokrotnego prowadzenia szkolenia praktycznego kandydatów na kierowców pojazdem, który nie posiadał ważnego badania technicznego, organ administracji prawidłowo zastosował wobec skarżącej sankcję administracyjną przewidzianą w art. 45 ust. 1 pkt 3 u.k.p. Wprowadzając do ustawy pojęcie "rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, ustawodawca posłużył się określeniem – "wielokrotne" – naruszenie wskazanych obowiązków.
Nie stanowi zatem podstawy zastosowania omawianej sankcji jednostkowa sytuacja naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej, lecz dopiero powtarzające się uchybienia w tym zakresie powodują wskazany skutek. W sprawie doszło – w ocenie Sądu – do wielokrotnego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Skarżąca bowiem w okresie prawie 8 miesięcy przeprowadziła [...] godzin zajęć praktycznych z wykorzystaniem pojazdu, który nie miał ważnego badania technicznego. Oznacza to, że skarżąca rażąco naruszyła warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców (art. 45 ust. 1 pkt 3 u.k.p.). Rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców zagrożone jest dotkliwą sankcją administracyjną w postaci zakazu prowadzenia ośrodka szkoleniowego oraz skreślenia przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzących taki ośrodek.
Zdaniem Sądu nie ma znaczenia akcentowany przez pełnomocnika skarżącej fakt, że szkolenia praktyczne były przeprowadzane przy wykorzystaniu tylko jednego pojazdu. W tym kontekście pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie art. 45 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.k.p., poprzez ich błędną i rozszerzającą wykładnię, niezgodną z legalną definicją polegającą na nałożeniu sankcji pomimo tego, że przesłanką tej sankcji jest wyłącznie rażące naruszenie polegające na wielokrotnym prowadzeniu szkolenia pojazdami niespełniającymi wymagań, o których mowa w art. 24, nie zaś jednym pojazdem, o którym mowa w art. 24, oraz poprzez nieuzasadnione zrównanie desygnatu "pojazdami", z desygnatem "pojazd", a przez to nałożenie sankcji z naruszeniem prawa.
Wskazać należy, że literalna wykładnia art. 45 ust. 2 pkt 1 lit c) u.k.p. mija się z jego celem, jakim jest ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego i prowadzi do konfliktu z takimi wartościami, jak zdrowie i życie ludzkie. Jak słusznie zauważa się w orzecznictwie sądowym dopuszczalne, a nawet konieczne jest odstąpienie od wykładni językowej, jeżeli za takim rozwiązaniem przemawiają nader istotne argumenty (por. wyrok NSA z 10 listopada 2011 r., I FSK 1634/10) lub gdy wykładnia językowa przepisu prowadziłaby do wniosków absurdalnych (por. np. wyrok NSA z 21 maja 2014 r., I OSK 585/13, a także L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Toruń 2002, s. 18). Skoro wykładnia prawa musi opierać się na założeniu racjonalności ustawodawcy, wewnętrznej spójności aktu prawnego, ale i całego sytemu prawa, to pominięcie wykładni językowej w niektórych przypadkach usprawiedliwia również konieczność nadania interpretowanym przepisom znaczenia, które uczyni je rozwiązaniami najtrafniejszymi prakseologicznie (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2011 r., III SA/Wa 2759/10).
Zgodnie z aktualnymi poglądami prezentowanymi w piśmiennictwie, ograniczenie się przez sąd wyłącznie do wykładni literalnej jest wręcz niewłaściwe – konieczne jest potwierdzenie jej przez wykładnię systemową i funkcjonalną (por: M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, op. cit., s. 126-208).
Pojazdy z niesprawnymi układami technicznymi mają wpływ na bezpieczeństwo na drodze i mogą przyczyniać się do wypadków na drogach, powodując obrażenia lub śmierć ofiar. Interpretując zatem sporny przepis i mając na uwadze całość regulacji prawnych dotyczących uprawnień do kierowania pojazdami, które należy stosować kompleksowo zgodnie z wykładnią celowościową, należy mieć na uwadze konieczność zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym i to nie tylko osobom biorącym udział w procesie nauki jazdy, lecz również pozostałym uczestnikom ruchu drogowego. Celem zatem art. 45 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.k.p. jest zapewnienie maksymalnego bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. W tym kontekście przeprowadzanie nauki jazdy już jednym pojazdem, który nie ma ważnego badania technicznego, powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wykładnia literalna prowadziłaby do sytuacji, w której przedsiębiorca mógłby prowadzić w sposób nieograniczony szkolenia pojazdem niesprawnym technicznie i skoro naruszanie przepisów dotyczyłoby tylko jednego pojazdu, to niemożliwym byłoby nałożenie na niego sankcji. Tym samym w sprawie nie doszło do naruszania art. 45 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.k.p. i art. 11 ust.1 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców.
Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia przepisów art. art. 7, 8 i 77 oraz 80 k.p.a., zdaniem Sądu materiał dowodowy zebrany przez organy został prawidłowo i rzetelnie oceniony. SKO, wbrew twierdzeniom skargi, odniosło się do zarzutów odwołania i prawidłowo uzasadniło swoje stanowisko, nie naruszając w tym zakresie art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.