Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 22 stycznia 2026 r. (nr 9001-2026-000161) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: Dyrektor ARiMR, organ II instancji, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Polkowicach (dalej: Kierownik ARiMR, organ I instancji) z dnia 18 listopada 2025 r. (nr 0016-2025-002240) w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) za rok 2024 dla B. S. (dalej: skarżący, strona). Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r" poz. 1691, dalej: k.p.a.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2025 r. poz. 1363), art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2023 r. poz. 2298).
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 26 kwietnia 2024 r. skarżący złożył za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus do Kierownika ARiMR wniosek o przyznanie płatności na rok 2024, następnie wniósł zmiany do złożonego wniosku. Skarżący zadeklarował działki rolne w ramach trzech wariantów płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych: 2.1 Międzyplony na powierzchni [...] ha, 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne na powierzchni [...] ha, 5.6.2 Torfowiska - wymogi obowiązkowe i uzupełniające na powierzchni [...] ha.
W dniach od 18 września 2024 r. do 17 grudnia 2024 r. w gospodarstwie skarżącego przeprowadzono kontrolę terenową w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego. Wyniki wizytacji terenowej zostały utrwalone w raporcie pokontrolnym nr [...]. Inspektorzy terenowi w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych uznali, że w przypadku działki rolnej [...] powierzchnia stwierdzona tej działki ([...] ha) jest mniejsza od powierzchni deklarowanej ([...] ha). Natomiast w przypadku pozostałych działek rolnych deklarowanych do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych (PRSK) powierzchnia deklarowana działek jest równa powierzchni stwierdzonej. W trakcie kontroli stwierdzono niedochowanie przez skarżącego wymogów rolno-środowiskowo-klimatycznych na działkach rolnych [...] zadeklarowanych we wniosku, wobec tego działki te zostały obarczone kodami nieprawidłowości opisującymi stwierdzone uchybienia.
Z uwagi na niezakończony okres referencyjny posiadania zwierząt, organ I instancji poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu na rozpoznanie sprawy oraz o planowanym terminie wydania decyzji w sprawie przyznania przedmiotowej płatności do dnia 30 kwietnia 2025 r.
Kierownik ARiMR w dniu 9 kwietnia 2025 r. wydał decyzję nr 0016-2025-001899, którą przyznał stronie płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną w łącznej wysokości 17.407,89 zł, w tym za: wariant: 2.1 Międzyplony i Wariant: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne, płatności te zostały pomniejszone ze względu na stwierdzanie nieprawidłowości i niezgodności, ponadto nałożył na skarżącego sankcję. W decyzji tej Kierownik ARiMR odmówił stronie przyznania płatności do wariantu 5.6.2 Torfowiska - wymogi obowiązkowe i uzupełniające i nałożył sankcję w wysokości 11.992,76 zł, której kwota będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych.
Jednocześnie organ I instancji ustalił obszar objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym stanowiący powierzchnię dla zobowiązania w ramach Wariantu: 2.1 Międzyplony, podjętego w dniu 15 marca 2020 r. na powierzchni [...] ha, dla zobowiązania w ramach wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne podjętego w dniu 15 marca 2020 r. na powierzchni [...] ha oraz dla zobowiązania w ramach wariantu 5.6.2 Torfowiska - wymogi obowiązkowe i uzupełniające podjętego w dniu 15 marca 2020 r. na powierzchni [...] ha.
Decyzją z dnia 30 czerwca 2025 r. (nr 9001-2025-000391) Dyrektor ARiMR uchylił wyżej opisane rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w związku z wniesionym odwołaniem strony, raport pokontrolny podlegał ponownej weryfikacji przez Biuro Kontroli na Miejscu (BKM) Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu (jednostka przeprowadzająca kontrole terenowe). W wyniku ponownej analizy danych z kontroli, w tym dokumentacji fotograficznej i szkiców, BKM uznał, że raport pokontrolny zostanie skorygowany w zakresie, w którym jednostka kontrolna przychyliła się do wyjaśnień Strony.
Kierownik ARiMR wydał w dniu 18 lipca 2025 r. decyzję nr 0016-2025-002144, mocą której uchylił decyzję nr 0016-2025-001899 z dnia 9 kwietnia 2025 r. i przyznał skarżącemu płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne za rok 2024 w łącznej wysokości 19.066,77 zł, w tym za realizację: wariantu 2.1 Międzyplony, wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne, zastosował w tym zakresie zmniejszenia i nałożył sankcję, -wariantu 5.6.2 Torfowiska - wymogi obowiązkowego i uzupełniające w wysokości 1.658,88 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 1 658,88 z, ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia oraz nałożył sankcję w wysokości 5.996,38 zł.
Jednocześnie organ I instancji ustalił obszar objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym stanowiący powierzchnię dla zobowiązania w ramach wariantu: 2.1 Międzyplony, podjętego w dniu 15 marca 2020 r. na powierzchni [...] ha, dla zobowiązania w ramach wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne podjętego w dniu 15 marca 2020 r. na powierzchni [...] ha oraz dla zobowiązania w ramach wariantu 5.6.2 Torfowiska - wymogi obowiązkowe i uzupełniające podjętego w dniu 15 marca 2020 r. na powierzchni [...] ha.
Wyżej wskazana decyzja została uchylona przez Dyrektora ARiMR decyzją z dnia 6 listopada 2025 r. (nr 9001-2025-000721). W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji rozpatrując sprawę całkowicie pominął składane przez stronę oświadczenia dotyczące wystąpienia w gospodarstwie skarżącego siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, które dotyczyły stwierdzonych nieprawidłowości, skutkujące pomniejszeniem pierwotnie skalkulowanych płatności.
W wyniku ponownej weryfikacji sprawy Kierownik ARiMR w dniu 18 listopada 2025 r. wydał decyzję nr 0016-2025-002240, mocą której przyznał stronie płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne za rok 2024 w łącznej wysokości 19.066,77 zł, w tym za realizację: wariantu 2.1 Międzyplony kwotę 13.349,29 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 531,47 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytuł zmniejszenia i nałożył sankcję w wysokości 164,17 zł, której kwota będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych; wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne w wysokości 4.058,60 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 423,70 zł, ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności i zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia; wariantu 5.6.2 Torfowiska - wymogi obowiązkowego i uzupełniające w wysokości 1.658,88 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 1.658,88 zł, ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia oraz nałożył sankcję w wysokości 5.996,38 zł, kwota będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych.
Jednocześnie organ I instancji ustalił obszar objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym stanowiący powierzchnię dla zobowiązania w ramach wariantu: 2.1 Międzyplony, podjętego w dniu 15 marca 2020 r. na powierzchni [...] ha, dla zobowiązania w ramach wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne podjętego w dniu 15 marca 2020 r. na powierzchni [...] ha oraz dla zobowiązania w ramach wariantu 5.6.2 Torfowiska - wymogi obowiązkowe i uzupełniające podjętego w dniu 15 marca 2020 r. na powierzchni [...] ha. Przedmiotowym rozstrzygnięciem Kierownik ARiMR odmówił uznania działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (Dz. Urz. UE L 435 z dnia 6 grudnia 2021 r. str. 187, z późn. zm.).
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kierownik ARiMR ustalił, że wskazywane przez stronę okoliczności nie mogą zostać zakwalifikowane jako działanie siły wyższej. Pierwsza informacja beneficjenta o wystąpieniu siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności została złożona dopiero w dniu 20 września 2024 r., tj. 4 dni po poinformowaniu wnioskodawcy o zamiarze przeprowadzenia w gospodarstwie skarżącego kontroli na miejscu. Z uwagi na brak terminowego poinformowania organu o wystąpieniu nadzwyczajnych okoliczności lub siły wyższej, Kierownik ARiMR nie uznał działania siły wyższej. Organ I instancji wskazał, że nieprawidłowości związane ze sposobem użytkowania działek, zostały stwierdzone na działkach rolnych [...], co zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia rolno- środowiskowo-klimatycznego stanowi naruszenie zasad (wymogów) w realizacji programu.
Biorąc pod uwagę nieprawidłowości wynikające z nieprzestrzegania wymogów rolno-środowiskowo-klimatycznych, płatność w ramach wariantu 2.1 Międzyplony została zmniejszona o kwotę 531,47 zł, a w wariancie 5.6.2 Torfowiska - wymogi obowiązkowe i uzupełniające nastąpiła redukcja pomocy o 1.658,88 zł, a zmniejszenia wynikały z § 33 ust. 3 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego. W toku postępowania organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione wymogi określone w § 4 ust. 2 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego i w załączniku nr 2 do rozporządzenia dla zadeklarowanych wariantów 5.6.2 oraz 2.1, wobec czego organ I instancji wyznaczył stronie sankcje wieloletnie do wariantów 5.6.2 oraz 2.1 w kwotach odpowiednio: 5.996,38 zł i 164,17 zł.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zakwestionował rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie sankcji nałożonych w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami na działce rolnej [...], na której realizowany jest program rolno-środowiskowo-klimatyczny w ramach wariantu 5.6.2 Torfowiska - wymogi podstawowe i uzupełniające. Skarżący wskazał, iż sankcja została naliczona dla całej powierzchni działki rolnej [...] - [...] ha, podczas gdy do uchybienia doszło wyłącznie na powierzchni [...] ha, co stanowi 6,94 % powierzchni całej działki rolnej.
Zaskarżoną decyzją z dnia 22 stycznia 2026 r. Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia 18 listopada 2025 r. Wskazał, że tryb i warunki przyznawania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej uregulowano w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015, poz. 415 ze zm., dalej: rozporządzenie rolno-środowiskowo-klimatyczne), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 45 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 2298, dalej: ustawa PROW 2014-2020).
Organ odwoławczy przywołał regulacje prawne dotyczące przyznawania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych, w tym w szczególności § 33 ust. 3 i § 34a pkt 3 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego. Wskazał, że zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, beneficjent wsparcia, zobowiązany jest do przestrzegania szczegółowych wymogów w odniesieniu do: sposobu użytkowania, terminów koszenia, odsetka powierzchni pozostawionej bez koszenia, częstości pokosu, maksymalnej obsady zwierząt, terminów wypasu, ograniczenia dawki nawozów czy wapnowania. W myśl art. 58 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz.
L47 z 20.12.2013 r., s. 549) państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii.
Dyrektor ARiMR podkreślił, że strona w odwołaniu zakwestionowała pierwszo-instancyjne rozstrzygnięcie tylko w zakresie przyznanej w pomniejszonej wysokości płatności w ramach wariantu 5.6.2 Torfowiska - wymogi obowiązkowe i uzupełniające oraz skalkulowanych sankcji nałożonych w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi na działce rolnej [...], a Dyrektor ARiMR rozstrzygając sprawę nie dopatrzył się nieprawidłowości w stosunku do pozostałych płatności, dlatego odstąpił od szczegółowego odniesienia się do tych części rozstrzygnięcia. Wskazał, że przedmiotem rozważań pozostanie jedynie kwestia pomniejszenia płatności do wariantu 5.6.2 oraz wysokość nałożonych w tym zakresie sankcji.
Organ odwoławczy zauważył, że za podstawę rozstrzygnięcia w sprawie organ I instancji przyjął przeprowadzoną kontrolę terenową w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego, a której ustalenia zawarte zostały w raporcie pokontrolnym, poddanym korekcie w wyniku jego ponownej analizy. Skorygowany raport z czynności kontrolnych zawiera powierzchnie stwierdzone w ramach deklarowanych działek, kody pokontrolne oraz stwierdzone nieprawidłowości dotyczące wymogów wspólnych oraz dotyczące wymogów szczegółowych w odniesieniu do wnioskowanych wariantów. Ustalenia te wpłynęły na wysokość przyznanej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w pomniejszonej wysokości jak i na wysokość nałożonych sankcji wieloletnich z uwagi na nieprzestrzeganie wymogów. Inspekcja terenowa potwierdziła powierzchnię działki rolnej [...] deklarowanej w ramach wariantu 5.6.2 Torfowiska - wymogi obowiązkowe i uzupełniające we wniosku na 2024 r., która wynosiła [...] ha.
Na działce rolnej [...] deklarowanej w ramach wariantu 5.6.2 Torfowiska - wymogi obowiązkowe i uzupełniające zostały jednak stwierdzone nieprawidłowości w zakresie wymogów szczegółowych, do których przestrzegania zobowiązuje rolnika § 4 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego. Stwierdzono nieprawidłowość: - R_5_6_2_13 - rolnik nie stosuje wskazanej częstotliwości koszenia - zgodnie z zapisami w ekspertyzie przyrodniczej oraz w planie działalności rolnośrodowiskowej działka winna zostać wykoszona w drugim i czwartym roku realizacji zobowiązania tj. w 2021 r. oraz 2023 r., natomiast kontrola terenowa wykazała, iż producent rolny wykosił część działki o powierzchni [...] ha wraz z przylegającą działką rolną [...] deklarowaną w ramach wariantu 5.4. Na podstawie zapisów zawartych w rejestrze zabiegów agrotechnicznych oraz ortofotomapy z 2024 r. ustalono, że pokosu części działki rolnej [...] dokonano w dniu 16 czerwca 2024 r., zatem beneficjent naruszył wymóg częstotliwości koszenia, bowiem działka w piątym toku zobowiązania tj. w 2024 r. powinna pozostać niekoszona.
Zasadne zatem, w ocenie Dyrektora ARiMR, było dokonanie zmniejszenia płatności w oparciu o § 33 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego. Przepis ten reguluje przypadki i zasady dokonywania zmniejszeń płatności w sytuacji, gdy stwierdzone zostanie uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów określonych w załączniku nr 2 do tego rozporządzenia. Organ przedstawił następujący sposób wyliczenia zmniejszenia płatności: 3.317,76 zł * 50% * (100 %) = 1 658,88 zł, gdzie: iloczyn współczynnika dotkliwości i trwałości wynosi: 50%, kwota płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej jaka przysługiwałaby bez zmniejszeń: 1.536,00 zł/ha * [...] ha = 5.995,44 zł, procentowy stosunek powierzchni obszaru, na którym stwierdzono to uchybienie, do powierzchni obszaru, na którym powinny być przestrzegane te wymogi w ramach danego pakietu lub jego wariantu: [...] ha (powierzchnia na której została stwierdzona nieprawidłowość) /[...] ha (ogólna powierzchnia wariantu 5.6.2) = 100 %.
Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że zawarte w § 33 ust. 3 rozporządzenia określenie "powierzchnia obszaru, na którym stwierdzono uchybienie" należy rozumieć jako powierzchnię całej działki rolnej, bowiem wykoszenie chociaż niewielkiej części działki rolnej, co miało miejsce w omawianym przypadku, powoduje, iż wymóg częstotliwości koszenia nie został dochowany dla całej deklarowanej powierzchni działki rolnej. Na dzień przeprowadzenia lustracji w terenie na działce znajdowała się powierzchnia wykoszona na obszarze [...] ha. Należało zatem przyjąć, że strona nie dochowała wymogu dla całej działki rolnej [...], bowiem w 2024 r. winna ona pozostać niekoszona w całości. Kwota do wypłaty po zastosowaniu zmniejszeń płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za nieprzestrzeganie innych wymogów, o których mowa w § 4 ust. 5 i załączniku nr 2 do rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego wynosi dla wariantu 5.6.2 – 1.658,88 zł.
Kwoty sankcji stosownie do art. 34a rozporządzenia zostały skalkulowane zgodnie z dyspozycją zawartą w § 33 ust. 3 rozporządzenia dla każdego roku realizacji zobowiązania. Organ odwoławczy wskazał, że ogólną zasadą jest, że w przypadku stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego, płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne wypłacone w latach poprzednich podlegają zwrotowi, a do ustalenia wysokości tego zwrotu § 33 ust. 1-9b oraz 9d-13 stosuje się odpowiednio. Natomiast ustawodawca w § 34a ust 1-12 przewidział wyjątki od ogólnej zasady ustalania kwoty zwrotu w zależności od realizowanego wariantu pomocy oraz rodzaju stwierdzonego uchybienia. I tak dla uchybienia wymogu szczegółowego R_5_6_2_13, stwierdzonego w gospodarstwie skarżącego na działce rolnej [...], opisanego w załączniku nr 8 do rozporządzenia pod pozycją 100 należy zastosować ogólną (podstawową) zasadę naliczenia kwoty zwrotu opisaną w § 33 ust. 3 rozporządzenia.
Dlatego też przy obliczaniu kwoty sankcji za lata poprzednie prawidłowo nie uwzględniono zmienionych wartości iloczynu współczynnika dotkliwości i trwałości tego uchybienia, o których mowa w § 13a ust. 1-12.
Reasumując organ odwoławczy wskazał, że materiał dowodowy potwierdza, że skarżący nie wywiązał się z obowiązku przestrzegania wymogów szczegółowych, do czego zobowiązuje go § 4 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego. Dyrektor ARiMR podkreślił, że skarżący w odwołaniu nie kwestionował stwierdzonych nieprawidłowości. Kwestią sporną była wyłącznie wysokość naliczonych kar finansowych w związku ze stwierdzoną nieprawidłowością na działce rolnej [...]. Podjęte natomiast przez organ I instancji rozstrzygnięcie znajduje podstawy w przepisach prawa krajowego i wspólnotowego, określających zasady przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (dokonywania zmniejszeń, nakładania kar), które mają charakter norm prawa publicznego, a zatem bezwzględnie obowiązującego i nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości organów. Mając na uwadze powyższe, Dyrektor ARiMR uznał zarzuty i uwagi skarżącego za bezpodstawne.
W skardze do Sądu skarżący zakwestionował decyzję Dyrektora ARiMR w zakresie obliczenia zmniejszenia płatności i nałożonych sankcji w odniesieniu do działki rolnej [...], na której był realizowany pakiet 5.6.2. (Torfowiska - wymogi obowiązkowe i uzupełniające). Podkreślił, że zastosowany sposób naliczania sankcji jest niezgodny z § 33 rozporządzenia z dnia 18 marca 2015 r., a kolejno wydawane w sprawie decyzje w sposób nieoczywisty i niewyczerpujący określają jaka jest podstawa prawna naliczania sankcji na działce [...] i dlaczego zawsze wynosi 100 % a nie ok. 7% jak wynika z paragrafu 33. Wskazanie, że za "(...) powierzchnię obszaru na którym stwierdzono uchybienie należy rozumieć powierzchnię całej działki rolnej (...)", według skarżącego, nie jest wyczerpującym wyjaśnieniem. Przy takiej interpretacji przepisu zakoszenie nawet jednego ara działki [...] skutkowałoby też 100% sankcją dla tej działki.
Dodał, że z uwagi na trudność w dokładnym wyznaczeniu w terenie granic pomiędzy tymi działkami, w roku 2024, kosząc działkę [...], nieświadomie wykosił niewielki fragment działki [...] bezpośrednio przy granicy z działką [...] objętą pakietem Półnaturalne łąki wilgotne. Wykoszony przy granicy działek pas objął [...] arów, co stanowi ok. 7 % powierzchni działki rolnej [...] ([...]ha). Skarżący zakwestionował także interpretację przepisów dotyczących gradacji kary za poprzednie lata trwania programu. Zauważył, że zostało mu odebrane 50 % płatności za każdy rok od pierwszego roku zobowiązania tj. 2020, 2021, 2022, 2023, co jest sprzeczne z zapisami rozporządzenia z dnia 18 marca 2015 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy(art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.
W sprawie skarżący zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu zakwestionował sposób obliczenia przyznanej w pomniejszonej wysokości płatności w ramach wariantu 5.6.2 Torfowiska - wymogi obowiązkowe i uzupełniające oraz skalkulowanych sankcji nałożonych w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi na działce rolnej [...]. Dyrektor ARiMR rozstrzygając sprawę nie dopatrzył się nieprawidłowości w stosunku do pozostałych płatności, a skarżący w tym zakresie nie wnosił żadnych zarzutów. Podkreślić też trzeba, że skarżący nie kwestionował, że w sprawie doszło do nieprawidłowości na działce rolnej [...] w zakresie przestrzegania wymogów rolno-środowiskowo-klimatycznych. W skardze potwierdził, że z uwagi na trudność w dokładnym wyznaczeniu w terenie granic pomiędzy tymi działkami, w roku 2024, kosząc działkę [...], nieświadomie wykosił niewielki fragment działki [...] bezpośrednio przy granicy z działką [...] objętą pakietem Półnaturalne łąki wilgotne.
Wykoszony przy granicy działek pas na działce [...] objął [...] arów. Kwestią sporną był natomiast sposób obliczenia płatności, która przysługiwała w pomniejszonej wysokości w związku ze stwierdzonymi uchybieniami oraz sposób obliczenia wysokości nałożonych w tym zakresie sankcji.
Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego rolnik lub zarządca jest zobowiązany do przestrzegania innych wymogów, które są określone dla poszczególnych pakietów i ich wariantów w załączniku nr 2 do rozporządzenia. W załączniku nr 2 w części IV "Pakiet 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000 i Pakiet 5. Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000" w pkt 7 Wymogi dla Wariantów 4.6. i 5.6. Torfowiska, podpunkcie 2) lit. a) wymogi dla Wariantu 4.6.2. i 5.6.2. Torfowiska - wymogi obowiązkowe i uzupełniające wskazano, że oprócz wymogów określonych w pkt 1 przestrzega się następujących wymogów: częstotliwość koszenia: raz, dwa lub trzy razy w ciągu 5 lat realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego, jednak nie częściej niż co dwa lata, co określi ekspert przyrodniczy.
W sprawie zgodnie z zapisami w ekspertyzie przyrodniczej oraz w planie działalności rolnośrodowiskowej działka rolna [...] winna zostać wykoszona w drugim i czwartym roku realizacji zobowiązania tj. w 2021 r. oraz 2023 r., natomiast kontrola terenowa wykazała, że producent rolny wykosił część działki o powierzchni [...] ha wraz z przylegającą działką rolną [...] deklarowaną w ramach wariantu 5.4. Na podstawie zapisów zawartych w rejestrze zabiegów agrotechnicznych oraz ortofotomapy z 2024 r. ustalono, iż pokosu części działki rolnej [...] dokonano w dniu 16 czerwca 2024 r., zatem skarżący naruszył wymóg częstotliwości koszenia, bowiem nie powinien jej kosić w 2024 r.
Stosownie do § 33 ust. 3 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika lub zarządcę wymogów w ramach poszczególnych pakietów lub ich wariantów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 2-6 lub 8, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna w części dotyczącej danego pakietu lub jego wariantu przysługuje w danym roku w wysokości zmniejszonej o kwotę stanowiącą iloczyn:
- 1) iloczynu:
- a) współczynnika dotkliwości danego uchybienia i
- b) współczynnika trwałości danego uchybienia
- - określonych w załączniku nr 8 do rozporządzenia oraz
- 2) kwoty stanowiącej iloczyn:
- a) wysokości płatności, jaka przysługiwałaby w ramach danego pakietu lub wariantu, gdyby rolnik lub zarządca przestrzegał tych wymogów, oraz
- b) procentowego stosunku powierzchni obszaru, na którym stwierdzono to uchybienie, do powierzchni obszaru, na którym powinny być przestrzegane te wymogi w ramach danego pakietu lub jego wariantu.
W załączniku nr 8 do rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego pod pozycją lp. 100 wskazano rodzaj uchybienia: Zastosowanie innej niż określona częstotliwości koszenia runi lub niekoszenie runi, lub koszenie runi w nieodpowiednim terminie lub w terminie innym niż określony przez eksperta przyrodniczego, współczynnik dotkliwości uchybienia określono na 33%, współczynnik trwałości uchybienia – odwracalna długotrwała – 1,5, iloczyn współczynnika dotkliwości uchybienia i współczynnika trwałości uchybienia dla wskazanego naruszenia wynosi 50%. Kwota płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej jaka przysługiwałaby bez zmniejszeń to: 1.536,00 zł/ha * [...] ha = 3.317,76 zł.
Kwestią sporną w sprawie była interpretacja zapisu zawartego w § 33 ust. 3 pkt 2 lit. b) Zdaniem organu, procentowy stosunek powierzchni obszaru, na którym stwierdzono to uchybienie, do powierzchni obszaru, na którym powinny być przestrzegane te wymogi w ramach danego pakietu lub jego wariantu to: [...] ha (pow. na której została stwierdzona nieprawidłowość) /[...] ha (ogólna powierzchnia wariantu 5.6.2) = 100 %, bowiem zawarte w § 33 ust. 3 rozporządzenia określenie "powierzchnia obszaru, na którym stwierdzono uchybienie" należy rozumieć jako powierzchnię całej działki rolnej, bowiem wykoszenie chociaż niewielkiej części działki rolnej, co miało miejsce w omawianym przypadku powoduje, że wymóg częstotliwości koszenia nie został dochowany dla całej deklarowanej powierzchni działki rolnej.
W ocenie Sądu, przyjęta przez organy powyższa interpretacja zapisu zawartego w § 33 ust. 3 pkt 2 lit. b) rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego jest nieprawidłowa. Przepis ten wprost mówi o "procentowym stosunku powierzchni obszaru, na którym stwierdzono uchybienie". W konsekwencji w sprawie należało dokonać obliczenia, jaki procent obszaru całej działki rolnej [...] ([...] ha), na którym powinny być przestrzegane wymogi w ramach wariantu, stanowi obszar na którym stwierdzono uchybienie ([...] ha). Dokonanie stosownego obliczenia wskazuje, że jest to 6,94%. Ponowie rozpoznając sprawę organ obliczy kwotę pomniejszenia mając na uwadze wykładnię zaprezentowaną przez Sąd.
W zakresie nałożonych sankcji, Sąd ocenił stanowisko organów co do przyjętej podstawy prawnej za prawidłowe. Zgodnie z § 34 rozporządzenia rolno-środowiskowo-przyrodniczego w przypadku stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego, w celu zastosowania art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna podlega zwrotowi, a do ustalenia wysokości tego zwrotu § 33 ust. 1-9b oraz 9d-13 stosuje się odpowiednio, z tym że w przypadku uchybienia określonego w § 33 ust. 3 - w odniesieniu do uchybienia wymienionego w załączniku nr 8 do rozporządzenia, w części II. Pakiet 2. Ochrona gleb i wód w Ip. 2-13, 16-18, w części III. Pakiet 3. Zachowanie sadów tradycyjnych odmian drzew owocowych w lp. 2- 6 oraz w części IV. Pakiet 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000 i Pakiet 5. Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000 w lp. 8, 15-20, 26-31, 35, 37, 43,45, 48-53, 62-65, 67, 68, 76- 81,85,87,96, 98, 101-103, 105, 112-117, 121, 123, 130-136, 141, 143,149-151, 153, 154, 162-166, 172, 174, 180-183, 185 i 186 - iloczyn współczynnika dotkliwości i trwałości danego uchybienia wynosi dla roku realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego poprzedzającego:
- - rok realizacji tego zobowiązania, w odniesieniu do którego stwierdzono dane uchybienie - 50%,
- - o 2 lata rok realizacji tego zobowiązania, w odniesieniu do którego stwierdzono dane uchybienie - 30%,
- - o 3 lata rok realizacji tego zobowiązania, w odniesieniu do którego stwierdzono dane uchybienie - 10%,
- - o 4 lata rok realizacji tego zobowiązania, w odniesieniu do którego stwierdzono dane uchybienie - 5%
- - iloczynu współczynnika dotkliwości i trwałości tego uchybienia określonego w załączniku nr 8 do rozporządzenia.
Z powołanego wyżej przepisu wynika, że zasadą jest stosownie do obliczenia sankcji odpowiednio § 33 ust. 1-9b oraz 9d-13, które to regulacje nie przewidują gradacji zwrotu za poszczególne lata. Gradacja, o której mowa w § 34 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego dotyczy – w przypadku uchybienia określonego w § 33 ust. 3, w zakresie pakietu 5 – naruszeń określonych w wymienionych w § 34 pozycjach (lp. 8, 15-20, 26-31, 35, 37, 43,45, 48-53, 62-65, 67, 68, 76- 81,85,87,96, 98, 101-103, 105, 112-117, 121, 123, 130-136, 141, 143,149-151, 153, 154, 162-166, 172, 174, 180-183, 185 i 186). Wśród tych pozycji nie ma naruszenia stwierdzonego na działce rolnej [...], tj. pozycji 100. W konsekwencji dla uchybienia wymogu szczegółowego R_5_6_2_13, stwierdzonego w gospodarstwie skarżącego na działce rolnej [...], opisanego w załączniku nr 8 do rozporządzenia pod pozycją 100 należy zastosować ogólną (podstawową) zasadę naliczenia kwoty zwrotu opisaną w § 33 ust. 3 rozporządzenia, mając przy tym na uwadze zaprezentowaną przez Sąd interpretację zapisu zawartego w § 33 ust. 3 pkt 2 lit. b) rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego i wynikający stąd współczynnik procentowy, który należy zastosować przy ponownych obliczeniach sankcji.
Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu, w sprawie doszło do naruszenia § 33 ust. 3 pkt 2 lit. b) rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego w zakresie obliczenia wysokości zmniejszonej płatności do działki rolnej [...], a także wysokości sankcji. W konsekwencji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).