Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 stycznia 2026 r. (nr 0201-IEE2.7192.124.2025.2) Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu (dalej: DIAS, organ II instancji) utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Legnicy (dalej: NUS, organ I instancji, organ egzekucyjny) z 10 grudnia 2025 r. (nr 0210- SEE.7113.P.315.2025.MR) o oddaleniu skargi M. S. (dalej: skarżący) na czynności egzekucyjne. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia DIAS wskazał art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 54 § 1, § 4 i § 5 oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2025 r., poz. 132 ze zm., dalej: u.p.e.a.).
Z akt sprawy wynika, że wobec skarżącego prowadzone jest przez NUS postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego z 13 listopada 2025 r. o numerze [...], wystawionego przez wierzyciela - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legnicy (PINB), obejmującego nieuiszczoną, nałożoną grzywnę w celu przymuszenia, na podstawie postanowienia PINB w Legnicy nr 83/2022 z 27 września 2022 r.
W toku postępowania, organ egzekucyjny zajął rachunek bankowy w S. Bank S.A. (zajęcie z 13 listopada 2025 r.) oraz w Banku P. S.A. (zajęcie z 18 listopada 2025 r.) Zawiadomienia o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego zostały doręczone skarżącemu 25 listopada 2025 r.
Odrębnymi pismami z 2 grudnia 2025 r. skarżący złożył zarzut nieistnienia obowiązku oraz skargę na czynność egzekucyjną - zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego dokonane w dniu 18 listopada 2025 r. W skardze na czynność egzekucyjną wniósł o uznanie czynności zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego za bezskuteczną i jej uchylenie, jako dokonaną przy braku istnienia egzekwowanego obowiązku po stronie dłużnika i wstrzymanie skutków zajęcia do czasu rozpoznania skargi.
Postanowieniem z 10 grudnia 2025 r. NUS oddalił skargę na czynność egzekucyjną, jako bezzasadną.
W zażaleniu na ww. postanowienie skarżący zarzucił naruszenie art. 54 § 4 pkt 1 u.p.e.a., poprzez błędne uznanie, że skarga jest bezzasadna i ograniczenie kontroli skargi wyłącznie do aspektów formalnotechnicznych, art. 26 § 1 u.p.e.a., poprzez podjęcie czynności egzekucyjnych w sytuacji braku istnienia po stronie zobowiązanego obowiązku materialnoprawnego, art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a, poprzez prowadzenie egzekucji w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej oraz poprzez zastosowanie najbardziej dolegliwego środka egzekucyjnego wobec osoby niebędącej adresatem obowiązku.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 stycznia 2026 r. DIAS utrzymał w mocy rozstrzygnięcie NUS. W uzasadnieniu wskazał, że organ egzekucyjny wszczął egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Na podstawie ww. tytułu wykonawczego organ egzekucyjny podjął działania, zmierzające do wyegzekwowania objętych nim należności. Organ II instancji wskazał, że czynność egzekucyjna w postaci zajęcia wierzytelności na rachunku bankowym w Banku P. S.A. została dokonana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ egzekucyjny prawidłowo zastosował tryb wskazany w art. 80 u.p.e.a. i pouczył o przysługujących środkach zaskarżenia. Zajęcie zostało podpisane w myśl art. 26e § 1 u.p.e.a. i doręczone do banku oraz do zobowiązanego. Zajęcie spełnia wymogi formalne dla wzoru określonego w rozporządzeniu Ministra Finansów z 18 marca 2024 r. w sprawie wzorów dokumentów, stosowanych w egzekucji należności pieniężnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 426).
DIAS podkreślił, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie skargi na czynności egzekucyjne nie może być rozważane istnienie egzekwowanego obowiązku. Nieistnienie obowiązku, nie jest podstawą do skargi na czynność egzekucyjną, jest natomiast podstawą do wniesienia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej (art. 33 u.p.e.a.), z czego skarżący skorzystał. DIAS dodał, że zastosowany środek egzekucyjny w postaci zajęcia wierzytelności na rachunku bankowym nie był zbyt uciążliwy. Organ egzekucyjny, mając do wyboru różne skuteczne środki, powinien zastosować środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego spośród wymienionych w art. 1a pkt 12 lit. a) u.p.e.a.
Skarżący nie dał wyboru organowi egzekucyjnemu, bowiem w toku postępowania nie został wskazany inny środek egzekucyjny, z pomocą którego można byłoby skutecznie egzekwować należność i tym samym dokonać wyboru środka najmniej uciążliwego, ale równocześnie efektywnego z punktu widzenia interesu wierzyciela.
W skardze do Sądu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, podczas gdy należało je uchylić z uwagi na oczywistą niedopuszczalność zastosowanego środka egzekucyjnego;
- 2. art. 54 § 1 u.p.e.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w ramach skargi na czynność egzekucyjną organ bada jedynie techniczno-formalną poprawność sporządzenia zawiadomienia o zajęciu, z całkowitym pominięciem kwestii podmiotowej dopuszczalności egzekucji, w sytuacji gdy środek egzekucyjny skierowano do osoby, która na mocy prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego nie jest właścicielem nieruchomości, z którą wiąże się egzekwowany obowiązek;
- 3. art. 29 § 1 u.p.e.a., poprzez zaniechanie badania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej i usankcjonowanie czynności egzekucyjnej (zajęcia rachunku bankowego) wobec podmiotu, na którym nie ciąży obowiązek, co wynika wprost z postanowienia Sądu Rejonowego w Legnicy z dnia 20 marca 2023 r. (sygn. I Ns 681/22) o stwierdzeniu zasiedzenia nieruchomości przez osobę trzecią;
- 4. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i pominięcie faktu, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym nie mógł powstać po stronie skarżącego (skutek ex tunc zasiedzenia), co czyni czynność egzekucyjną wadliwą nie tylko merytorycznie, ale i formalnie, jako skierowaną do niewłaściwego adresata.
Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia NUS, 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że ograniczenie kontroli skargi na czynność egzekucyjną wyłącznie do weryfikacji, czy urzędnik użył właściwego formularza i czy bank został prawidłowo powiadomiony, prowadzi do absurdu prawnego, w którym organ sankcjonuje zajęcie majątku osoby, która w świetle dokumentów urzędowych (orzeczenia sądu) nie ma żadnego związku ze sprawą. Narusza to zasadę zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz art. 29 § 1 u.p.e.a., który nakazuje organowi badać dopuszczalność egzekucji z urzędu.
W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.). kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie.
Ocenie Sądu podlegało postanowienie DIAS o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji w sprawie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego z 18 listopada 2025 r.
Zgodnie z art. 54 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego. Podstawą skargi jest: 1) dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy;
2) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej. Skarga na czynność egzekucyjną określa zaskarżoną czynność egzekucyjną, zakres żądania i jego uzasadnienie (art. 54 § 2 u.p.e.a.). Skargę na czynność egzekucyjną wnosi się do organu egzekucyjnego, który dokonał tej czynności, nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu dokumentu stanowiącego podstawę dokonania zaskarżonej czynności egzekucyjnej (art. 54 § 3 u.p.e.a.). Wniesienie skargi na czynność egzekucyjną nie wstrzymuje dalszej realizacji środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano zaskarżonej czynności egzekucyjnej. W uzasadnionych przypadkach organ egzekucyjny lub organ sprawujący nadzór może z urzędu wstrzymać dalszą realizację tego środka egzekucyjnego do dnia, w którym postanowienie w sprawie skargi na czynność egzekucyjną stanie się ostateczne (art. 54 § 7 u.p.e.a.).
W sprawie skarżący w skardze na czynność egzekucyjną kwestionował istnienie egzekwowanego obowiązku oraz wskazywał na zastosowanie zbyt uciążliwego środka.
Należy wskazać, że postępowanie wszczęte skargą na czynności egzekucyjne stanowi jedynie fragment postępowania egzekucyjnego i nie prowadzi do kontroli całego postępowania egzekucyjnego. W postępowaniu zainicjowanym taką skargą ocenie podlegają tylko zastrzeżenia odnoszące się do konkretnej czynności egzekucyjnej. W ramach skargi na czynności egzekucyjne można podnosić wyłącznie kwestie formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego, w kontekście przepisów regulujących sposób i formę dokonania tych czynności. W postępowaniu tym nie orzeka się o zasadności jego wszczęcia. Istotne jest natomiast zbadanie zgodności z prawem oraz prawidłowości dokonania zaskarżonej czynności egzekucyjnej, w tym tego, czy zastosowany środek egzekucyjny jest dopuszczalny w świetle przepisów u.p.e.a. Nie jest to więc uniwersalny środek ochrony prawnej, za pomocą którego zobowiązany mógłby kwestionować wszelkie czynności oraz zdarzenia mające miejsce w toku postępowania egzekucyjnego.
Jak trafnie podnosi się w judykaturze oraz w piśmiennictwie, skarga na czynności egzekucyjne ma charakter subsydiarny, komplementarny wobec innych środków prawnych i nie może mieć zastosowania do tych przypadków, w których przewidziano inne środki zaskarżenia. W związku z tym, jeżeli przewidziany jest inny środek ochrony prawnej, taki jak np. zarzuty wskazane w art. 33 u.p.e.a., to wykluczone jest kwestionowanie określonych okoliczności sprawy za pomocą skargi z art. 54 § 1 u.p.e.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 maja 2022 r., sygn. akt III FSK 583/21; z 4 listopada 2021 r., sygn. akt III FSK 112/21; P. M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, LEX/el. 2023, art. 54.). Rozpatrzenie zarzutów w postępowaniu skargowym byłoby obejściem prawa i naruszałoby zasadę niekonkurencyjności środków zaskarżenia (tak np. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2015 r., II FSK 1688/13).
Powyższa zasada sprowadza się do ukształtowania środków ochrony prawnej w taki sposób, by ich podstawy nie mogły być powielane, tzn. by nie zaistniała sytuacja, w której dany zarzut byłby rozpatrywany w ramach kilku środków ochrony prawnej. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie są względem siebie konkurencyjne. Nie można ich stosować zamiennie. Każdy z nich, w szczególności skarga na czynności egzekucyjne i zarzuty, dotyczy konkretnych uchybień i rozpoznawany jest z zastosowaniem innych przesłanek. Rodzajowa tożsamość przedmiotu zaskarżenia skargi oraz innych środków prawnych nie oznacza, że określonemu podmiotowi przysługuje możliwość wyboru środka prawnego (tak wyrok NSA z dnia 24 października 2014 r., II GSK 1377/13).
Z powyższych względów Sąd podzielił pogląd DIAS, zgodnie z którym w trybie skargi na czynność egzekucyjną przedmiotem rozstrzygnięcia mogą być wyłącznie okoliczności dotyczące prawidłowości dokonania zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego pod kątem formalnym, tzn. czy tej konkretnej czynności dokonano zgodnie z trybem wskazanym w przepisach ustawy egzekucyjnej i czy procedura dotycząca zajęcia nie jest obarczona żadnymi wadami. Wobec tego, w postępowaniu w sprawie skargi na czynność egzekucyjną nie podlegały badaniu okoliczności podnoszone przez skarżącego dotyczące nieistnienia obowiązku i niedopuszczalności egzekucji, w sytuacji gdy – jak twierdził skarżący – środek egzekucyjny skierowano do osoby, która nie jest właścicielem nieruchomości, z którą wiąże się egzekwowany obowiązek. Kwestie te mogą bowiem podlegać rozpoznaniu w postępowaniu dotyczącym zarzutów na postępowanie egzekucyjne. Nie mogły być zatem przez Sąd uwzględnione przy ocenie legalności zaskarżonego postanowienia.
Przepis art. 7 § 1 i 2 u.p.e.a. stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.
W niniejszej sprawie organ egzekucyjny zastosował środek egzekucyjny przewidziany w art. 1a pkt 12 lit. a) tiret czwarte u.p.e.a., tj. egzekucję z rachunku bankowego. Zgodnie z art. 80 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny dokonuje zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego przez przesłanie do banku zawiadomienia o zajęciu wierzytelności pieniężnej zobowiązanego z rachunku bankowego do wysokości egzekwowanej należności pieniężnej wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie dochodzonej wierzytelności oraz kosztami egzekucyjnymi. Organ egzekucyjny jednocześnie wzywa bank, aby bez zgody organu egzekucyjnego nie dokonywał wypłat z rachunku bankowego do wysokości zajętej wierzytelności, lecz niezwłocznie: 1) przekazał zajętą wierzytelność organowi egzekucyjnemu na pokrycie egzekwowanej należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych;
- 2) nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zajęciu zawiadomił organ egzekucyjny o przeszkodzie w dokonaniu wpłaty, w tym również o nieprowadzeniu rachunku bankowego zobowiązanego;
- 3) po powstaniu wierzytelności, jeżeli jej wysokość przekracza kwotę wolną od egzekucji, a zajęta kwota nie wystarcza na zaspokojenie egzekwowanych należności pieniężnych, zawiadomił o zbiegu egzekucji.
W sprawie NUS w celu wyegzekwowania należności objętej tytułem wykonawczym, dokonał - zgodnie z wymogiem określonym w art. 80 § 1 u.p.e.a. - zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego zawiadomieniem z 18 listopada 2025 r. w Banku P. S.A. Zawiadomienie to zostało doręczone skarżącemu w dniu 25 listopada 2025 r. Do zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego organ egzekucyjny zastosował formularz "Zawiadomienie o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego". Zajęcie zostało podpisane w myśl art. 26e § 1 u.p.e.a. W rezultacie, czynność egzekucyjna została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Należy stwierdzić także, że organ egzekucyjny zastosował, przewidziany prawem środek egzekucyjny, spełniając przy tym wymogi formalnoprawne. W konsekwencji, brak było podstaw do uwzględnienia skargi na czynność egzekucyjną. Przedstawione okoliczności faktyczne uzasadniają ocenę co do słuszności oddalenia przez organ egzekucyjny skargi w tym przedmiocie.
Odnośnie stanowiska skarżącego (akcentowanego w zażaleniu na postanowienie NUS) dotyczącego zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego należy wskazać, że jak wynika z art. 7 § 2 u.p.e.a., jedną z zasad w postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest stosowanie środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Należy podkreślić, iż przepisy ustawy nie wskazują, który z dopuszczonych w postępowaniu egzekucyjnym środków egzekucyjnych jest najmniej uciążliwy. Wybór ustawodawca pozostawił organom egzekucyjnym, czyniąc jedynie zastrzeżenie, by stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku. Organy egzekucyjne winny zatem przy wyborze odpowiedniego środka egzekucyjnego kierować się z jednej strony jego jak najmniejszą dolegliwością, a z drugiej – efektywnością. W istocie więc, wybór będzie zależał od okoliczności konkretnej sprawy, w tym również, od możliwości wyboru środka.
Z natury rzeczy, przymusowe dochodzenie wykonania obowiązków przez zobowiązanego wiązać się będzie z koniecznością znoszenia dokuczliwych skutków toczącego się postępowania egzekucyjnego. Odnośnie oceny stopnia uciążliwości zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt III FSK 1635/21, stwierdził, że egzekucja z rachunku bankowego jest jednym z łagodniejszych i najczęściej stosowanych środków egzekucyjnych. W przypadku prowadzenia takiej egzekucji strona zostaje ograniczona w prawie udzielania zleceń i rozliczeń pieniężnych, i to jedynie do wysokości należności podlegających egzekucji, natomiast rachunek pozostaje otwarty, a strona może dysponować swobodnie nadwyżką ponad zajętą kwotę.
Analiza treści podniesionych w złożonej do Sądu skardze zarzutów i użytej na ich poparcie argumentów prowadzi do wniosku, że wykraczają one poza ramy postępowania wszczętego w trybie art. 54 u.p.e.a., tj. skargi na czynności egzekucyjne. Skarżący kwestionuje bowiem samą możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego i wskazuje na nieistnienie obowiązku. Tak sformułowane zarzuty można jednak podnosić w sprawie, której przedmiotem jest rozstrzygnięcie w przedmiocie wniesionych zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. Rozpoznanie ich w ramach skargi na czynności egzekucyjne, byłoby więc obejściem prawa i naruszałoby zasadę niekonkurencyjności środków zaskarżenia. Także okoliczności odnoszące się do zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie mogą stanowić przedmiotu badania w sprawie ze skargi na czynność egzekucyjną bowiem, jak wyżej wskazano, w postępowaniu wszczętym skargą na czynność egzekucyjną, ocenie podlega prawidłowość dokonanej czynności egzekucyjnej, a nie działania będące podstawą egzekucji.
W postępowaniu tym nie bada się więc zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, nie ocenia się też prawidłowości jego prowadzenia. Ocenie podlegają wyłącznie konkretne czynności egzekucyjne. Mając na uwadze to, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zarzuty podniesione w skardze, które wykraczają poza granice postępowania w sprawie skargi na czynność egzekucyjną, nie mogły stanowić przedmiotu rozważań w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Podsumowując, w ocenie Sądu, zasadne jest stanowisko organu II instancji utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego. Podniesione w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. W sprawie nie doszło bowiem do naruszenia wskazanych przepisów.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.