Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 6 sierpnia 2026 r., sygn. akt III SA/Wr 114/26

Uzasadnienie

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych we Wrocławiu (dalej: organ, organ kontrolny, DWIJHARS), w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach: 15, 16 i 30 kwietnia 2025 r. u przedsiębiorcy G. S.K.A w Z. (dalej: skarżąca, strona, kontrolowany, spółka) w zakresie kontroli warunków składowania i oznakowania [...] oraz pobrania próbek do badań laboratoryjnych stwierdził następujące naruszenia:

1. 1. W nazwie produktu zastosowano następujące sformułowanie [...]. Dodatkowo w centralnej części etykiety umieszczono zapis [...], który odnosi się jedynie do pierwszego etapu produkcji [...].

Powyższe było niezgodne z art. 7 ust. 1 lit. a) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 304, str. 18 z późn. zm.) – dalej: rozporządzenie nr 1169/2011, który stanowi, że informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji.

Zgodnie z definicją znajdującą się w normie Codex Alimentarius "Standard for named vegetable oils" CXS 210-1999, [...] są otrzymywane, bez zmiany (modyfikacji) [...], jedynie za pomocą metod mechanicznych np. prasowania lub [...], bez stosowania ogrzewania. Mogą być oczyszczane jedynie przez płukanie wodą, sedymentację, filtrowanie i wirowanie. Wskazane zapisy naruszały wobec tego art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011.

1. 2. Informację o wartości odżywczej rozszerzono o "Kwasy tłuszczowe Omega-Powyższe było niezgodne z art. 30 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011, w powiązaniu z załącznikiem XV tego rozporządzenia, według którego "treść obowiązkowej informacji o wartości odżywczej, o której mowa w ust. 1, może zostać uzupełniona informacją oilości jednego lub większej liczby z następujących składników:
2. a) [...];
3. b) [...];
4. c) [...];
5. e) [...];

f)[...];

1. g) każda z [...] lub każdy ze składników [...] wymienionych w załączniku XIII część A pkt 1 i obecnych w znaczącej ilości zgodnie z jej definicją w załączniku XIII część A pkt 2", gdzie [...] nie są wymienione.
2. 3. Data minimalnej trwałości została przedstawiona przy użyciu skróconej formy dla określenia roku, tj. 13.02.27.

Powyższe stanowiło naruszenie przepisów zawartych w ust. 1 lit. c) załącznika X do rozporządzenia nr 1169/2011, który podaje, że "data składa się z dnia, miesiąca ewentualnie roku, w takiej kolejności oraz w niekodowanej formie. Jednakże w przypadku środków spożywczych:

1. - których trwałość nie przekracza trzech miesięcy, wystarczy oznaczenie dnia oraz miesiąca,
2. - których trwałość przekracza trzy miesiące, lecz nie przekracza 18 miesięcy, wystarczy oznaczenie miesiąca oraz roku,
3. - których trwałość przekracza 18 miesięcy, wystarczy oznaczenie roku."

Powyższe uchybienia zostały opisane w protokole kontroli nr [...].

Pismem z 7 maja 2025 r. strona wniosła zastrzeżenia do ww. protokołu kontroli.

Odnośnie naruszenia wskazanego powyżej w pkt 1 podniosła, że określenie [...] odnosi się do etapu technologicznego, który odpowiada definicji przyjętej w normie Codex Alimentarius CXS 210-1999. Produkowany przez Spółkę [...], na pierwszym etapie wytwarzania, powstaje poprzez [...], bez [...], co spełnia powyższe kryteria. Oznaczenie to zatem odzwierciedla rzeczywisty przebieg procesu technologicznego. [...] jest następnie poddawany procesowi [...]. Etykieta produktu zawiera oznaczenie [...], które wskazuje na chronologiczny przebieg procesu produkcji -tj. najpierw [...], a następnie [...]. Oznaczenie to nie sugeruje występowania właściwości wzajemnie się wykluczających, lecz stanowi precyzyjne przedstawienie kolejnych etapów produkcji. Nie stosowano przy tym określenia [...] jako samodzielnej kategorii handlowej produktu, ani nie przypisywano mu właściwości typowych dla [...].

Tym samym nie dochodzi do przypisania produktowi cech, których nie posiada, ani do naruszenia art. 7 ust. 1 lit. a ani lit. c rozporządzenia nr 1169/2011. Strona zaznaczyła, że dotychczas nie odnotowano sygnałów ze strony konsumentów, które wskazywałyby na błędną interpretację oznakowania. W ocenie podmiotu nie doszło zatem do wprowadzenia konsumenta w błąd w rozumieniu powołanego przepisu.

W kwestii oznaczenia ilości [...] pod tabelą wartości odżywczej Spółka wskazała, że informacja ta została umieszczona w celu realizacji obowiązku wynikającego z art. 7 rozporządzenia nr 1924/2006 w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności. Przepis ten stanowi, że w przypadku zastosowania oświadczenia żywieniowego odnoszącego się do składnika niewymienionego w art. 30 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011 - jak ma to miejsce w przypadku [...] - należy podać jego ilość zgodnie z art. 31-33 tego aktu.

Dodatkowo, art. 7 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia 1924/2006 wskazuje wyraźnie, że: "Informacja o ilości substancji której(-ych) dotyczy oświadczenie żywieniowe lub zdrowotne, a która nie jest podana w etykietowaniu dotyczącym wartości odżywczej, jest zamieszczana w tym samym polu widzenia, w którym znajduje się etykietowanie dotyczące wartości odżywczej, i wyrażano zgodnie z art. 31, 32 i 33 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011." Na etykiecie produktu zamieszczono oświadczenie żywieniowe "naturalne źródło [...]" zgodnie z przepisami, w tym samym polu widzenia co tabela wartości odżywczej,odano ilość [...] - zarówno w przeliczeniu na 100 g, jak i na porcję produktu. Informacja ta została czytelnie przedstawiona i jednoznacznie wyodrębniona graficznie od tabeli wartości odżywczej poprzez odmienną kolorystykę. Umieszczono ją pod tabelą wartości odżywczej, co odpowiada wymogowi zachowania tego samego pola widzenia.

Odnosząc się do formatu zapisu daty minimalnej trwałości, zdaniem Spółki zapisu dokonano zgodnie z załącznikiem X ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1169/2011, przy czym był on jednoznaczny i zrozumiały dla konsumenta, nie miał charakteru kodowania ani nie naruszał zasad przejrzystości. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że rozporządzenie nr 1169/2011 nie precyzuje, co należy rozumieć przez "niekodowaną formę" zapisu daty. Można jednak zakładać, że będzie to każda forma, która umożliwia bezpośrednie zapoznanie się konsumenta z konkretną datą. Za dopuszczalne należy uznać zaś podawanie daty w formie skrótowej. Zgodnie z załącznikiem X do rozporządzenia 1169/2011, obowiązującą kolejnością dla podawania daty minimalnej trwałości jest dzień-miesiąc-rok, a zatem oznaczenie typu "13.02.27" należy interpretować właśnie w tej kolejności. Przyjęta forma pozostaje spójna z wymaganiami prawa unijnego i nie powinna budzić wątpliwości interpretacyjnych, o ile nie występuje w kontekście językowym mogącym prowadzić do odmiennych odczytań (a w takim nie wystąpiła).

Dla porównania, za formy kodowane - a zatem niedopuszczalne - można uznać takie oznaczenia daty, które wymagają odszyfrowania lub zastosowania dodatkowego klucza, np. alfanumeryczne ciągi typu "L2725A", symbole nieczytelne dla konsumenta bez legendy, daty zapisane wyłącznie za pomocą kodów QR, a także formaty niejednoznaczne (np. "03/06" bez wskazania, czy chodzi o dzień/miesiąc czy miesiąc/rok).

DWIJHARS nie uwzględnił powyższych zastrzeżeń, o czym poinformował kontrolowanego pismem z 12 maja 2025 r. Zawiadomieniem z dnia 26 maja 2025 r. organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie produkcji i wprowadzenia przez nią do obrotu artykułu rolno-spożywczego "[...]. [...] a’ 1L (...), a decyzją z 2 lipca 2025 r. nr [...] zakazał stronie skarżącej wprowadzenia do obrotu partii ww. produktu o niewłaściwej jakości handlowej ze względu na nieprawidłowe oznakowanie. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych z 1 grudnia 2025 r., która stała się prawomocna.

W dniu 23 stycznia 2026 r. organ kontrolny wydał natomiast na podstawie art. zalecenia pokontrolne nr [...], w których ponownie opisał stwierdzone w trakcie kontroli naruszenia przepisów, związane: 1) z zawartym w nazwie produktu sformułowaniem [...] oraz umieszczeniem w centralnej części etykiety zapisu [...], 2) rozszerzeniem informacji o wartości odżywczej o zapis [...], 3) przedstawieniem daty minimalnej trwałości przy użyciu skróconej formy dla określenia roku

1. - i na podstawie art. 30b ustawy z 21 grudnia 2000r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1980) wezwał stronę do usunięcia ww. nieprawidłowości w terminie do 27 lutego 2026 r. poprzez wprowadzenie do obrotu handlowego [...] w opakowaniach jednostkowych oznakowanych zgodnie z przytoczonymi przepisami prawa żywnościowego.

Pismem z 16 lutego 2026 r. spółka wniosła do WSA we Wrocławiu skargę na powyższe zalecenia pokontrolne wnosząc o ich uchylenie w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. W skardze sformułowała zarzuty naruszenia:

1. 1. art. 30b ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP, zasad prawidłowego formułowania aktów władczych organów administracji publicznej, w szczególności zasady określoności i jednoznaczności nakładanego obowiązku, poprzez sfomułowanie zaleceń pokontrolnych w sposób ogólnikowy, blankietowy i niejednoznaczny, niewskazujący w sposób precyzyjny i operacyjny, jakie konkretne czynności Skarżąca powinna podjąć w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, co czyni zalecenia niewykonalnymi i pozostawiającymi adresata w stanie nieprawności co do zakresu obowiązków;
2. 2. art. 7 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1169/2011 poprzez nieprawidłową wykładnię i zastosowanie przepisu, polegające na uznaniu, że oznaczenie [...] stanowi informację wprowadzającą konsumenta w błąd, pomimo że oddaje ono rzeczywisty przebieg procesu technologicznego;
3. 3. art. 30 ust. 2 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w związku z załącznikiem XV rozporządzenia nr 1169/2011 poprzez przyjęcie, że podanie informacji o zawartości [...] pod informacją o wartości odżywczej stanowiło nieuprawnione rozszerzenie tej informacji;
4. 4. załącznika Xpkt 1 lit. c) rozporządzenia nr 1169/2011 poprzez uznanie, że sposób podania daty minimalnej trwałości nie jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa;
5. 5. art. 30b ustawy o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych poprzez sformułowanie przez organ zaleceń pokontrolnych pomimo braku podstaw faktycznych i prawnych, pomimo że Skarżąca nie dopuściła się żadnych nieprawidłowości w zakresie oznakowania produktu pn.: [...]. [...] a' 1 L;
6. 6. art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez wydanie zaleceń pokontrolnych z dnia 23 stycznia 2026 r., tj. ponad dziewięć miesięcy po przeprowadzonej kontroli w dniach 15,16 oraz 30 kwietnia – co stanowi działanie nieproporcjonalne, sprzeczne z zasadami państwa prawnego oraz równości wobec prawa.

W uzasadnieniu zarzutów strona zarzuciła, że obowiązek, jaki nałożono na nią w zaskarżonych zaleceniach nie został sformułowany w sposób jednoznaczny i dostatecznie określony, co stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP. Organ wskazują, że użycie nazwy [...] narusza art. 7 ust. 1 lit.a) rozporządzenia 1169/2011 nie określił jednocześnie, czy zakwestionowane jest samo użycie określenia [...], czy problemem jest jego zestawienie z informacją o [...], czy też sposób prezentacji informacji na etykiecie. Brak też jednoznacznego wskazania, jaka zmiana ma zostać wprowadzona, co zmusza stronę skarżącą do samodzielnego rekonstruowania oczekiwań organu.

W odniesieniu do zarzutów zawartych w pkt 2-5 skargi strona skarżąca powtórzyła w przeważającej części argumentację podnoszoną w zastrzeżeniach do protokołu kontroli oraz w odwołaniu od decyzji DWIJHARS z 2 lipca 2025 r.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji RP w związku wydaniem zaleceń pokontrolnych ponad dziewięć miesięcy po przeprowadzonej kontroli Spółka zarzuciła, że powyższe podważa zasadę proporcjonalności i adekwatności działań organu, a ponadto doprowadziło do nierównego potraktowania strony skarżącej w stosunku do innych podmiotów, wobec których zalecenia takie wydawane są standardowo bez zbędnej zwłoki. Nadto wydanie zaleceń po tak znacznym upływie czasu rodzi poważne wątpliwości co do aktualności stanu faktycznego, którego dotyczą.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonych zaleceniach i protokole kontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Do zakresu tej kontroli należą w szczególności decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie oraz postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art.. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają także inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Podstawą poddania kontroli sądowo administracyjnej zaskarżonych zaleceń pokontrolnych był art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zauważyć należy, że ww. zalecenia zostały wydane w wyniku kontroli prowadzonej na podstawie regulacji ustawa o jakości handlowej, której art. 30b stanowi, że jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono nieprawidłowości, wojewódzki inspektor przekazuje pisemnie jednostce kontrolowanej zalecenia pokontrolne i wzywa ją do usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie. Jednocześnie – jak wynika to z art. 40a ust. 2 ww. ustawy - każdy kto nie usunął nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli, o których mowa w ustawie, lub kontroli przeprowadzanych na podstawie przepisów odrębnych, w terminie określonym w zaleceniach pokontrolnych, podlega karze pieniężnej w wysokości do trzykrotnego przeciętnego wynagrodzenia za rok poprzedzający rok nałożenia kary.

Tym samym, zalecenia pokontrolne są wiążącym poleceniem administracji w stosunku do kontrolowanego. Niezastosowanie się do nich jest bowiem obwarowane sankcją. Stąd też zasadne było sklasyfikowanie zaleceń pokontrolnych jako innego aktu lub czynności, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4p.p.s.a. i uznanie kognicji sądu administracyjnego w tym zakresie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2014 r., sygn. akt, II GSK 2522/14, LEX nr 1533882).

W odniesieniu do kontroli przeprowadzanych przez Inspektorów Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych zwrócić należy uwagę na cele prawa żywnościowego - których istota wyraża się w potrzebie zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia konsumentów i zagwarantowania im prawa do informacji poprzez zapewnienie odpowiedniego informowania na temat spożywanej przez nich żywności, a tym samym umożliwienia dokonywania świadomych wyborów, co jest niezbędne dla zapewnienia dobra konsumentów - a co za tym idzie, wobec znaczenia konsekwencji wynikających z treści oraz funkcji art. 6 i art. 7 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011 (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2026 r., II GSK 1173/23, CBOSA).

Dla konsumenta informacja, że artykuł co wynika z art. 7 ust. 1 ww. ustawy. Oznakowanie winno zawierać informacje istotne z punktu widzenia jakości handlowej artykułu rolno-spożywczego, w szczególności: nazwę, pod którą artykuł rolno-spożywczy jest wprowadzany do obrotu (pkt 1); inne dane umożliwiające identyfikację artykułu rolno-spożywczego oraz odróżnienie go od innych artykułów rolno-spożywczych (pkt 2).

Szczegółowe wymagania odnoszące się do oznakowania środków spożywczych zawarto w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiej i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 które weszło w życie z dniem 13 grudnia 2014 r. Dlatego dostosowano przepisy ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych do przepisów rozporządzenia nr 1169/2011.

Jako wymóg podstawowy rozporządzenie nr 1169/2011 w art. 6 wskazuje, iż każdemu środkowi spożywczemu przeznaczonemu do dostarczenia konsumentowi finalnemu lub do zakładów żywienia zbiorowego muszą towarzyszyć informacje na temat żywności zgodne z tym rozporządzeniem. Według art. 2 ust. 2 lit. a) ww. rozporządzenia informacje na temat żywności oznaczają informacje dotyczące danego środka spożywczego udostępniane konsumentowi finalnemu za pośrednictwem etykiety, innych materiałów towarzyszących lub innych środków, w tym nowoczesnych narzędzi technologicznych lub przekazu ustnego. Chodzi o zapewnienie wysokiego poziomu ochrony konsumentów w zakresie informacji na temat żywności, przy uwzględnieniu różnic percepcji ze strony konsumentów i ich potrzeb informacyjnych, z równoczesnym zapewnieniem płynnego funkcjonowania rynku wewnętrznego (art. 1 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011). Rozporządzenie to określa ogólne zasady, wymogi i zakresy odpowiedzialności dotyczące informacji na temat żywności, a w szczególności etykietowania żywności (art. 1 ust. 2 tego aktu).

Akt ten ma zastosowanie do podmiotów działających na rynku spożywczym na wszystkich etapach łańcucha żywnościowego, na których ich działania dotyczą przekazywania konsumentom informacji na temat żywności. Ma ono zastosowanie do wszelkich środków spożywczych przeznaczonych dla konsumenta finalnego, w tym do środków spożywczych dostarczanych przez zakłady żywienia zbiorowego i do środków spożywczych przeznaczonych do dostarczenia do zakładów żywienia zbiorowego (art. 1 ust. 3 rozporządzenia nr 1169/2011).

Podkreślenia wreszcie wymaga, że informacje na temat żywności, także te znajdujące się na etykiecie, zgodnie art. 7 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011, nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności: a) co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji; b) przez przypisywanie środkowi spożywczemu działania lub właściwości, których on nie posiada; c) przez sugerowanie, że środek spożywczy ma szczególne właściwości, gdy w rzeczywistości wszystkie podobne środki spożywcze mają takie właściwości, zwłaszcza przez szczególne podkreślanie obecności lub braku określonych składników lub składników odżywczych; d) przez sugerowanie poprzez wygląd, opis lub prezentacje graficzne, że chodzi o określony środek spożywczy lub składnik, mimo że w rzeczywistości komponent lub składnik naturalnie obecny lub zwykle stosowany w danym środku spożywczym został zastąpiony innym komponentem lub innym składnikiem.

Ponadto informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta, w myśl art. 7 ust. 2 tego aktu.

Przez etykietowanie według art. 2 ust. 2 lit. j) rozporządzenia 1169/2011 rozumie się natomiast wszelkie napisy, dane szczegółowe, znaki handlowe, nazwy marek, ilustracje lub symbole odnoszące się do danego środka spożywczego i umieszczone na wszelkiego rodzaju opakowaniu, dokumencie, ulotce, etykiecie, opasce lub pierścieniu towarzyszącym takiej żywności lub odnoszącym się do niej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, etykieta jest wizytówką producenta (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 19 maja 2010 r., VI SA/Wa 478/10). Poprzez treść etykiety producent wypełnia obowiązek przekazania konsumentowi wymaganych prawem informacji. Odczytując tekst etykiety, konsument podejmuje decyzję o wydaniu swoich pieniędzy. Wszelkie zaniedbania w zakresie prawidłowego etykietowania trzeba uznać za oczywiste naruszenie interesów konsumenta. Jeśli etykieta produktu nie zawiera tego, co powinna, lub jest elementem manipulacji, oznacza to, że producent narusza ciążące na nim obowiązki w zakresie znakowania, a więc nie może zapewnić wystarczająco dobrej jakości produkcji i/lub jej bezpieczeństwa (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2022 r., II GSK 1674/18, CBOSA).

Nie ulega zatem wątpliwości, że zarówno krajowe regulacje zawarte w ustawie o jakości handlowej, jak i przywołane przepisy unijne sprzeciwiają się każdej praktyce mogącej w jakikolwiek sposób wprowadzić w błąd konsumenta. Konsument ma bowiem prawo nabywać produkty zgodnie z jego własnymi oczekiwaniami, świadomie wybierając artykuły o pożądanych przez niego cechach jakościowych. Naruszanie ww. zasad oznacza naruszenie interesu konsumenta (wyrok NSA z 16 grudnia 2014 r., II GSK 2033/13; wyrok NSA z 25 lutego 2020 r., II GSK 3788/17, wyrok NSA z dnia 5 maja 2021 r, II GSK 1019/18, CBOSA). Oznakowanie artykułów rolno-spożywczych jest istotnym elementem jakości handlowej, a opis dotyczący sposoby wytworzenia i charakterystyka produktu są informacjami o zasadniczym znaczeniu dla konsumenta i mogą w znaczący sposób wpłynąć na podejmowanie decyzji o zakupie. Stąd też rzetelnej i jednoznacznej informacji należy przypisać kluczową rolę. Obowiązkiem producenta jest wprowadzanie do obrotu produktów oznakowanych zgodnie z przepisami, w sposób rzetelny, jasny i łatwo zrozumiały dla konsumenta.

Oznakowaniem wprowadzającym w błąd jest niewątpliwie bowiem oznakowanie mylące (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2359/12) - a więc takie, które może skłonić konsumenta do podjęcia decyzji dotyczącej transakcji, której inaczej by nie podjął - a ocena czy w danym przypadku zachodzi ryzyko wprowadzenia konsumenta w błąd dokonywana być powinna przy uwzględnieniu kryterium odwołującego się do modelu przeciętnego konsumenta (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1954/12). Ponadto oznakowanie wprowadzające w błąd, to nie tylko oznakowanie nieprawdziwe lub mylące, ale również niepełne, niewystarczające nieprecyzyjne czy wieloznaczne (wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2359/12), a zatem takie jak w rozpoznanej sprawie. Tymczasem, oznakowanie opakowania powinno w sposób rzetelny odzwierciedlać rzeczywisty skład artykułu spożywczego i nie pozostawać żadnych wątpliwości po stronie konsumenta chociażby co do jego właściwości, czy tez składu (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 2033/13).

Podkreślenia wymaga, że restrykcyjne wymogi dotyczące oznakowania produktów spożywczych formułowane są z uwagi na ochronę konsumenta jako słabszej strony obrotu, stąd też wszelkie wątpliwości co do prawidłowości oznaczenia składu produktu powinny być interpretowane mając na uwadze realizację tej ochrony. Zamieszczenie rzetelnych informacji na opakowaniu artykułów rolno– spożywczych stanowi bowiem niewątpliwie podstawę świadomego wyboru danego (konkretnego) produktu spośród wielu innych, a podobnych znajdujących się na rynku przez przeciętnego konsumenta, w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy z 23 sierpnia 2007 o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 20170 ze z.).

W świetle powyższych uwag za słuszne należy uznać stanowisko organu kontrolnego, iż zestawienie następujących stwierdzeń zawartych w nazwie produktu oraz w centralnej części etykiety: [...] i [...] z określeniem [...] może wprowadzać kupującego w błąd co do właściwości produktu. [...] powstają w wyniku odmiennych procesów technologicznych i charakteryzują się odmiennymi właściwościami niż [...]. Właściwości obu rodzajów tych [...] – m.in. dotyczące smaku, zapachu, zawartości [...] i składników odżywczych, odporności na ciepło, obecności zanieczyszczeń – wpływają znacząco na ich zastosowanie, na preferencje konsumentów i ich decyzje. Zgodzić się należy z organem, iż określenie [...] sugeruje minimalne przetworzenie, podczas gdy [...] wskazuje na poddanie produktu zaawansowanej obróbce. Także przywołany przez organ Codex Alimentarius (Standard for named vegetable oils, CXS 210-1999) definiuje [...] jako wyłącznie [...] pozyskany za pomocą procesów mechanicznych (np. [...]) [...] oraz bez stosowania jakichkolwiek procesów [...].

Strona skarżąca podnosi, że podana przez nią informacja jest zgodna z prawdą, ponieważ przedmiotowy [...] jest faktycznie na etapie [...] pozyskiwany bez stosowania substancji chemicznych i termicznego przygotowania surowca, wobec czego określenie to odnosi się wyłącznie do jednego etapu produkcji. Jednak należy wziąć pod uwagę, że przeciętny konsument zazwyczaj nie poszukuje pełnej wiedzy o procesie produkcji, natomiast technologia wytworzenia ma dla niego znaczenie przede wszystkim ze względu na to, do jakich rezultatów prowadzi tj. jakie cechy uzyskuje/traci w jej wyniku produkt spożywczy, ewentualnie w jakim stopniu wpływa na środowisko. Jakkolwiek [...] produkowany przez stronę skarżącą może "technicznie" być [...] tj. pozyskiwany z [...] taką metodą na pierwszym etapie, to jednak poddanie go zaawansowanym procesom technologicznym jakim jest [...] niweluje w znacznej części cechy charakterystyczne dla [...].

Tym samym zestawienie w nazwie i na etykiecie obu określeń [...] dostarcza sprzecznych informacji o produkcie i – jak trafnie zauważył organ – może wprowadzić w błąd nabywcę, który nabierze przekonania, że taki [...] posiada zarówno właściwości [...] jak i [...]. Tymczasem informacje odnoszące się do środka spożywczego powinny być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia. W myśl art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011 nazwa opisowa oznacza nazwę zawierającą opis środka spożywczego, a w razie potrzeby również jego zastosowania, który jest wystarczająco jasny, aby umożliwić konsumentom poznanie rzeczywistego charakteru tego środka spożywczego i odróżnienie go od innych produktów, z którymi może zostać pomylony.Konsument nie może być zmuszony do analizowania treści zamieszczonej w oznakowaniu i dociekania, co faktycznie (w kontekście właściwości produktu) wynika z podanych tam informacji. Przyjmowany w kontekście przytoczonych regulacji model przeciętnego konsumenta będącego osobą należycie poinformowaną, uważną i racjonalną, która potrafi wykorzystać posiadany zasób informacji do samodzielnej analizy adresowanych do niego przekazów rynkowych, nie zwalnia producenta z obowiązku prawidłowego oznaczania wyrobów, min.

Poprzez podawanie w nazwach i opisie informacji jednoznacznych i unikanie wzajemnie sprzecznych komunikatów. Wskazać w tym miejscu warto na wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 14 października 2015r. (sygn. akt II GSK 1868/14), w którym zwrócono uwagę, że gdy nazwa tworzy mylne wyobrażenie o produkcie, to w sytuacji, gdy stanowi ona pierwszy i wiodący element informacji o samym produkcie, oczywistym jest, że tym samym nie pozostaje bez wpływu na możliwość podjęcia w pełni racjonalnej decyzji o jego zakupie a przez to, że wprowadza w błąd. Tym samym Sąd w pełni podzielił ocenę organu w zakresie opisanego naruszenia.

Sąd podzielił ocenę organu kontrolnego, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do niezgodnego z prawem rozszerzenia przez Spółkę informacji o wartości odżywczej o [...], które zostały wymienione w ostatnim wierszu tabeli wartości odżywczej/minimalnie pod tabelą. Jak trafnie wskazał organ kontrolujący, zgodnie z art. 30 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011, obowiązkowa informacja o wartości odżywczej obejmuje następujące elementy: a) wartość energetyczną oraz b) [...] (zd. pierwsze); w odpowiednich przypadkach można zamieścić – bezpośrednio w pobliżu informacji o wartości odżywczej – komunikat wskazujący, że zawartość [...] wynika wyłącznie z obecności naturalnie występującego [...].

Natomiast stosownie do art. 30 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011, treść obowiązkowej informacji o wartości odżywczej, o której mowa w art. 30 ust. 1 tego rozporządzenia, może zostać uzupełniona informacją o ilości jednego lub większej liczby z następujących składników: a) [...], b) [...], c) [...], d) [...], e) [...], f) każda z [...] lub każdy ze składników [...] wymienionych w załączniku XIII części A pkt 1 i obecnych w znaczącej ilości zgodnie z jej definicją w załączniku XIII części A pkt 2. Zgodnie z art. 7 rozporządzenia 1924/2006 w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności (Dz. U. UE.L.2006.404.9 z 30 grudnia 2006 r.), etykietowanie dotyczące wartości odżywczej produktów, w odniesieniu do których składane jest oświadczenie żywieniowe lub oświadczenie zdrowotne, jest obowiązkowe, z wyjątkiem reklamy ogólnej. Wymagane informacje zawierają elementy określone w art. 30 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011.

Jeżeli składane jest oświadczenie żywieniowe lub oświadczenie zdrowotne w odniesieniu do składnika odżywczego, o którym mowa w art. 30 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011, podaje się ilość tego składnika odżywczego zgodnie z art. 31-34 tego rozporządzenia. Informacja o ilości substancji, której (których) dotyczy oświadczenie żywieniowe lub zdrowotne, a która nie jest podana w etykietowaniu dotyczącym wartości odżywczej, jest zamieszczana w tym samym polu widzenia, w którym znajduje się etykietowanie dotyczące wartości odżywczej i wyrażana zgodnie z art. 3, art. 32 i art. 33 rozporządzenia 1169/2011. Jednostki miary wykorzystywane do wyrażenia ilości substancji są jednostkami właściwymi dla poszczególnych substancji. W przypadku suplementów żywnościowych informacje są podawane zgodnie z art. 8 dyrektywy 2002/46/WE.

Regulacje te wprowadzają zatem konstrukcję informacji o wartości odżywczej, wskazując na jej część obligatoryjną [...] oraz fakultatywną ([...] wynikająca z obecności [...] oraz ilość [...],[...], [...], [...] i [...]). Tak określona treść (art. 30 rozporządzenia 1169/2011) została sformalizowana i wymaga graficznego odwzorowania (etykietowania) "w tym samym polu widzenia", o jakim mowa w art. 7 w zw. z art. 2 ust. 2 lit. k rozporządzenia 1924/2006, które to pole widzenia może obejmować również "ilość substancji (...), która nie została podana w etykietowaniu dotyczącym wartości odżywczej". Oznacza to, że informacje zawarte na etykiecie w tabeli wartości odżywczej stanowią zamknięty katalog, który nie może być przez producenta czy podmiot wprowadzający do obrotu rozszerzany o dodatkowe zapisy. Jakkolwiek zatem [...] są jednym z typów [...] (o których informację można zamieścić się w tabeli wartości odżywczej zgodnie z art. 30 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011), to takie "doprecyzowanie" uzupełniającej informacji o wartości odżywczej (poprzez wskazanie komponentów składników odżywczych wskazanych w art. 30 ust. 1 i 2) nie mieści się już w katalogu dopuszczalnych informacji składających się na tabelę wartości odżywczej. Informacja taka może być przedmiotem oświadczenia żywieniowego, pod warunkiem, że będzie zgodna z przywołanym art. 7 rozporządzenia 1924/2006.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd zgadza się z organem, że sposób prezentacji informacji o [...] na etykiecie produktu sugerował, że stanowi ona część tabeli wartości odżywczej. Wyróżnienie jej kolorem zielonym przy jednoczesnym zastosowaniu tej samej czcionki jak w tabeli oraz umieszczeniu tej informacji bezpośrednio pod tabelą, której pierwszy moduł miał tę samą szerokość i również wyróżniony był kolorem zielonym, bez zachowania wystarczającej odległości pozwalającej wyodrębnić informację o [...] mogło być z łatwością odbierane w ten sposób, że stanowiła ona kolejny element graficzny tabeli. To zaś stanowiło nieuprawnioną ingerencję w jednolitą w swojej konstrukcji treściowo-przestrzennej, informację etykietową o wartości odżywczej.

W konsekwencji mogło to wprowadzać konsumenta w błąd "co do właściwości środka spożywczego", w tym poprzez przypisanie mu przez etykietę liczby i ilości wartości odżywczej, której nie posiada, a więc przypisanie produktowi właściwości, których mu brak w rozumieniu art. 1 ust. 3 lit. a w zw. z art. 2 ust. 1 lit. a tiret drugie dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 marca 2000 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstwa Państw Członkowskich w zakresie etykietowania, prezentacji i reklamy środków spożywczych (Dz.U. UE L z 2000 r. Nr 109, s. 29 ze zm.; "dyrektywa 2000/13/WE"), do którego odsyła art. 2 ust. 1 lit. d rozporządzenia 1924/2006. Zamieszczając poszczególne dane należało więc stosować takie środki w postaci "wszelkich wyrazów, danych szczegółowych, ilustracji lub symboli" (określonych w art. 1 ust. 3 lit. a dyrektywy 2000/13/WE w zw. z art. 2 ust. 2 lit. a u.j.h.), które dawałyby konsumentowi gwarancję uniknięcia potraktowania składników "poza-żywieniowych" jako elementu etykiety przeznaczonej na tabelę wartości odżywczych.

Dane etykiety, które mogłyby wprowadzić konsumenta w błąd rodzą konieczność stwierdzenia naruszenia obowiązku rzetelnego informowania o środkach spożywczych (zob. np. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2023 r., II GSK 1320/19). Przy ocenie prawidłowości informacji zawartej na produkcie należy mieć na uwadze kryterium modelu przeciętnego konsumenta, który nie jest profesjonalistą w dziedzinie prawa żywnościowego i zwykle nie jest w stanie korygować wadliwych danych, czy też dokonywać ich selekcji (zob. np. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2023 r., II GSK 415/20).

Przechodząc do kwestii sposobu podania przez stronę skarżącą na opakowaniu produktu minimalnej daty ważności wskazać należy, iż obowiązek wskazania daty minimalnej trwałości lub terminu przydatności do spożycia wynika z art. 9 ust. 1 lit. f rozporządzenia nr 1169/2011. W myśl art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011, odpowiednia data jest podawana zgodnie z załącznikiem X. Zgodnie z pkt 1 lit. a i b Załącznika X do rozporządzenia, data minimalnej trwałości jest oznaczana następująco:

1. a) datę poprzedza sformułowanie:
2. - "Najlepiej spożyć przed...." - gdy data zawiera oznaczenie dnia,
3. - "Najlepiej spożyć przed końcem..." - w innych przypadkach;
4. b) sformułowaniom określonym w lit. a) towarzyszy:
5. - sama data, albo
6. - odesłanie do miejsca, gdzie data jest podana w etykietowaniu.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organ zasadnie uznał, że podanie daty minimalnej trwałości produktu w formie zawierającej oznaczenie roku poprzez zapis dwucyfrowy (27) było niedopuszczalną w świetle przywołanych przepisów rozporządzenia 1169/2011 (ust. 1 lit.c załącznika X) formą kodowaną. Zgodzić się należy z argumentacją organu, iż podanie tej daty w formacie "13.02.27" mogło stanowić dla konsumenta informację niejednoznaczną. Niewątpliwie zapis roku w konwencji dwucyfrowej stanowi skróconą i zakodowaną formę podania roku minimalnej trwałości produktu, przy czym zestawienie takiego zapisu z dwucyfrową datą dotyczącą dnia i miesiąca może potencjalnie prowadzić do wątpliwości konsumenta co do tego, które cyfry oznaczają rok, a które dzień. Jakkolwiek w języku polskim tradycyjnie datę podaje się w kolejności dzień – miesiąc – rok, to jednak trzeba mieć na uwadze, że w niektórych sytuacjach, w szczególności w zapisie generowanym komputerowo, kolejność ta może być odwrotna, podobnie jak w niektórych krajach UE (Litwa, Węgry – standard ISO8601), w których również stosuje się przepisy rozporządzenia 1169/2011.

Biorąc zatem pod uwagę konieczność ochrony konsumenta, jako słabszego uczestnika obrotu, należy opowiedzieć się za koniecznością stosowania takiego zapisu, który w każdym przypadku będzie dostarczał jednoznacznych informacji o minimalnej dacie ważności produktu.

Biorąc pod uwagę trafność stanowiska DWIJHARS co do zaistnienia wskazanych wyżej naruszeń przepisów prawa, wydanie zaleceń pokontrolnych znajdowało oparcie w treści art. 30b ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, wobec czego podniesiony w skardze zarzut naruszenia tego przepisu był bezzasadny.

Nie zasługują, zdaniem Sądu, na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące niejasnego sformułowania nakazów w skarżonych zaleceniach pokontrolnych oraz braku precyzyjnego wskazania stronie, jak oznakowanie produktu powinno zostać zmodyfikowane. Zarówno zalecenia pokontrolne, jak i protokół kontroli jednoznacznie wskazują, których elementów oznakowania dotyczyły stwierdzone nieprawidłowości oraz wyjaśniają, na czym uchybienia te polegały. Rolą organu w tym zakresie jest wskazanie ram prawnych, które muszą być uwzględniane przy znakowaniu produktu spożywczego, wyjaśnienie, w jaki sposób doszło do ich przekroczenia (tj. jakie elementy oznakowania i dlaczego nie są zgodne z prawem) oraz wskazanie terminu, w jakim naruszenia powinny zostać usunięte.

Natomiast za treść etykiety odpowiada strona skarżąca jako producent i podmiot wprowadzający produkt na rynek (art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1169/2011) i organ nie tylko nie ma obowiązku, ale też kompetencji do wskazywanie jej w jaki sposób ma redagować informacje zawarte w oznakowaniu produktu. Tym samym nie miał tez podstaw by, jak domaga się strona, precyzyjnie wskazać sposób usunięcia naruszeń prawa opisanych w zalecenia pokontrolnych.

Końcowo Sąd w pełni podzielił ocenę DWIJHARS co do bezpodstawności zarzutu naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji poprzez wydanie zaleceń po ponad roku od zakończenia kontroli i po wydaniu decyzji zakazującej stronie skarżącej wprowadzania do obrotu niewłaściwie oznakowanej partii produktu. Organ nie tylko nie jest związany terminem wydania zaleceń na podstawie art. 30b ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, ale też – na co zwrócił uwagę w odpowiedzi na skargę – zalecenia odnoszą się do przyszłych działań producenta i mają gwarantować prawidłową jakość produktów spożywczych w przyszłości, podczas gdy decyzja wydawana na podstawie 29 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 21 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych służy zabezpieczeniu przed wprowadzaniem do obrotu partii towaru objętej kontrolą. Skarżąca spółka ponadto nie uzasadniła w żaden sposób, dlaczego takie działanie organu uważa za niesprawiedliwe, nieadekwatne i naruszające zasadę państwa prawa oraz stawiające ją w sytuacji gorszej niż inne podmioty.

Podniesiony w tym kontekście argument, iż organ nie wykazał, by zachodziła pilna potrzeba działań o charakterze naprawczym jest całkowicie chybiony zważywszy na to, że strona została poinformowana o zaistniałych naruszeniach już protokole kontroli, a następnie ocenę tę organ podtrzymał w odpowiedzi na zastrzeżenia do protokoły kontroli oraz w uzasadnieniu decyzji z 2 lipca 2025 r. Stanowisko to podtrzymał następnie organ odwoławczy. Jak już wskazano powyżej, na stronie jako producencie towaru ciążył obowiązek prawidłowego, zgodnego z przepisami prawa oznakowania towaru i jak długo wprowadza on produkt do obrotu, ciąży na nim odpowiedzialność, by zabezpieczyć zachowanie wymogów określonych właściwymi przepisami. Wydane zalecenia jedynie potwierdzają i dookreślają ten obowiązek pod rygorem wymierzenia kary pieniężnej.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.