Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. Dyrektor Izby Skarbowej w W. na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. dalej jako k.p.a.) oraz art. 18, art. 34 § 1, 4 i 5 w zw. z art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm. dalej jako "u.p.e.a."), po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego T. P. utrzymał w mocy postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2007 r. w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego jako nieuzasadnione.
Z motywów postanowienia wynika, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. (doręczoną skarżącemu w trybie zastępczym - dwukrotnie awizowaną w odstępie 7 dni przechowywaną przez okres 14 dni w placówce pocztowej), Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w W., orzekł o przeniesieniu odpowiedzialności za zaległości B. Sp. z o.o., na Prezesa Zarządu –T. P. z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie 727 929,46 zł.
Pismem z dnia [...] października 2006 r. ZUS skierował do strony upomnienie nr [...]. Pismo to doręczono stronie w trybie zastępczym określonym w art. 44 k.p.a., po dwukrotnym awizowaniu w dniach 16 października 2006 r. i 23 października 2006 r. Z uwagi na nieuregulowanie należności we wskazanym terminie ZUS wystawił skarżącemu tytuły wykonawcze. Po nadaniu powyższym tytułom klauzuli wykonalności organ egzekucyjny – Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w W., zawiadomieniami o Nr [...], doręczonymi dłużnikowi w dniu 13.02.2007r., dokonał zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego w D. S.A. w K., wszczynając tym samym postępowanie egzekucyjne w trybie art. 26 § 5 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 z poźn. zm., dalej jako "u.p.e.a."). Zawiadomienia wraz z odpisami tytułów wykonawczych skarżący otrzymał w dniu [...] kwietnia 2007 r.
Pismami z dnia [...] kwietnia 2007 r. skarżący złożył zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego podnosząc:
- 1. nieistnienie obowiązku;
- 2. błąd co do osoby zobowiązanego;
- 3. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a.,
- 4. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego,
- 5. niespełnienie wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych oddalił zarzuty skarżącego.
W uzasadnieniu organ, powołując się na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2007 r. określające stanowisko wierzyciela, uznał zarzuty strony za nieuzasadnione, z wyłączeniem zarzutu o zbytniej uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego.
Organ uznał, w oparciu o decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r., że nie ma błędu co do osoby zobowiązanego oraz że zobowiązanie podatkowe istnieje. Dodatkowo wskazał, że stronie doręczono zarówno upomnienie jak i odpisy tytułów wykonawczych. Odnosząc się do zarzutu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego organ wyjaśnił, że posiadał informacje jedynie o rachunku bankowym dłużnika i dlatego zastosował ten środek.
W zażaleniu skarżący wniósł o uwzględnienie zarzutów bądź uchylenie przedmiotowego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, bądź o uchylenie postanowienia i umorzenie postępowania egzekucyjnego.
Wskazanym na wstępie postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że zobowiązanie skarżącego wynika z decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r., przenoszącej na niego odpowiedzialność za zaległości B. sp. z o.o. - jako Prezesa Zarządu (doręczonej w trybie zastępczym poprzez dwukrotne awizowanie w odstępie 7 dni oraz pozostawienie przez okres 14 dni w placówce pocztowej). Z chwilą uprawomocnienia się tej decyzji, czyli z dniem 28 września 2007 r., tj. po upływie miesiąca od doręczenia zastępczego w związku z niewniesieniem odwołania, wobec skarżącego można było wszcząć postępowanie egzekucyjne. Następnie wystawiono tytuły wykonawcze obciążające stronę skarżącą. Z tych powodów nie może więc być mowy o nieistnieniu zobowiązania czy błędu co do osoby zobowiązanego.
Również to że skarżący nie zapoznał się z treścią decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r., przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, nie świadczy o zaniedbaniu ze strony wierzyciela czy organu egzekucyjnego. Organ wskazał, że decyzja ta dotyczy osoby fizycznej i to na jej adres zamieszkania - wynikający z bazy PESEL skierowano przedmiotowe rozstrzygnięcie. Wyjaśnił tez, że z danych uzyskanych od wierzyciela wynika, iż na dzień wydania decyzji, wystawienia upomnień oraz wszczęcia egzekucji, jedynym adresem widniejącym w bazie był adres ul. B. [...], [...] w W., wskazany jako adres zameldowania na stale miejsce pobytu.
Organ nie zgodził się również z zarzutem strony o braku doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. wyjaśnił, że upomnienie zostało doręczone, podobnie jak decyzja, w trybie zastępczym, przewidzianym w art. 44 k.p.a., na adres widniejący w bazie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Informację o dacie doręczenia upomnienia zawiera każdy z tytułów wykonawczych w rubryce nr 49.
Odpowiadając na zarzut zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego organ, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśnił, że o zastosowaniu najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego można mówić wówczas, gdy istnieje w tym względzie możliwość wyboru. W badanej sprawie organ egzekucyjny posiadał informacje jedynie o rachunku bankowym strony i dlatego zastosował jedyny możliwy środek zaskarżenia.
Na postanowienie organu drugiej instancji T. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W skardze strona zarzuciła rażące naruszenie:
- - art. 33 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 14 § 1, art. 39, art. 40 § 1, art. 44 kpa oraz w zw. z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r., Nr 11, poz. 74 z późn. zm.), poprzez nieuwzględnienie zarzutu nieistnienia obowiązku podlegającego egzekucji, w związku z nieprawidłowym doręczeniem decyzji administracyjnej (mocą której ZUS przeniósł na skarżącego odpowiedzialność za zobowiązania B. Sp. z o.o.),
- - art. 33 pkt 7, art. 15 § 1, art. 27 § 3 u.p.e.a. w zw. z art. 14 § 1, art. 39, art. 40 § 1, art. 44 kpa w zw. z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez nieuwzględnienie zarzutu braku uprzedniego doręczenia upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy egzekucyjnej, w związku z nieprawidłowym doręczeniem przedmiotowego upomnienia,
- - art. 33 pkt 8, art. 7 § 2, art. 18, art. 36 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 80 kpa, poprzez nieuwzględnienie zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego oparte na poglądzie, iż w omawianej sprawie organ egzekucyjny nie mógł dokonać wyboru żadnego środka pieniężnego, choć w tym zakresie nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego lub wyjaśniającego, a stwierdzenie to nie jest poparte jakimikolwiek dowodami.
Skarżący wniósł o wystąpienie do Sądu Okręgowego w W. [...] Wydział Ubezpieczeń Społecznych o akta postępowania sądowego toczącego się pod sygnaturą [...], wszczętego na skutek wniesienia przez niego skargi na decyzję ZUS z dnia [...] sierpnia 2006 r., oraz przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach tej sprawy.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Na wstępie należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawie wierzycielem i organem egzekucyjnym jest Dyrektor [...] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. Zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzuty dłużnika w postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w tym przedmiocie. W przypadku wypowiedzi wierzyciela co do nieistnienia egzekwowanego obowiązku wypowiedź ta jest wiążąca dla organu egzekucyjnego.
W ocenie Sądu prowadzenie postępowania i wydanie postanowienia na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. jest bezprzedmiotowe, gdy wierzyciel i organ egzekucyjny to ta sama jednostka organizacyjna (ten sam podmiot). Nie ma żadnych racjonalnych powodów aby ten sam podmiot zasięgał i oczekiwał od siebie samego stanowiska w sprawie zarzutów na prowadzone przez siebie postępowanie egzekucyjne. Jest to pogląd utrwalony i nie budzący wątpliwości zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie prawa (m. in. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2005 r. sygn. akt FSK 2677/04, wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2006 r. sygn. akt II FSK 775/05, uchwała NSA z dnia 25 czerwca 2007 r. sygn. akt I FPS 4/2006 ONSAiWSA 2007/5/112, ZNSA 2007/4/87, R. Hauser, Z. Leoński: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2003, s. 105).
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał że w niniejszej sprawie, wobec bezprzedmiotowości postanowienia wierzyciela w sprawie zgłoszonych przez skarżącego zarzutów, stanowisko wierzyciela zawarte w tym postanowieniu nie wywiera skutku w postaci związania organu egzekucyjnego, o którym mowa w art. 34 § 1 u.p.e.a.
Zdaniem Sądu zasadny był podnoszony przez skarżącego zarzut nieistnienia egzekwowanego obowiązku. Decyzja orzekająca o odpowiedzialności osoby trzeciej za zobowiązania podatnika ma charakter konstytutywny, co oznacza że wskazane w tej decyzji zobowiązania nie powstają z mocy prawa lecz do ich powstania konieczne jest wydanie decyzji ustalającej zakres odpowiedzialności adresata decyzji (por. wyrok SN z dnia 23 października 2006 r., sygn. akt. I UK 126/2006). Należności objęte tą decyzją pierwotnie obciążały inny podmiot i dopiero nieuregulowanie ich przez ten podmiot zrodziło uprawnienie dla organu podatkowego do przeniesienia na osobę trzecią obowiązku zapłaty tych należności. Decyzja konstytutywna w przedmiocie odpowiedzialności za zobowiązania innego podmiotu tworzy dla podatnika, po jej doręczeniu, nowy obowiązek zapłaty podatku – art. 21 § 1 pkt 2. O.p. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm., w dalszej części uzasadnienia powoływanej jako O.p.) Z tego względu należy uznać, że zobowiązanie wynikające z tej decyzji powstaje z chwilą doręczenia podatnikowi decyzji.
Sąd uznał, że w badanej sprawie decyzja ustalająca skarżącemu wysokość zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz FP i FGŚP nie została mu doręczona w sposób prawidłowy wskutek czego nie powstał po stronie skarżącego egzekwowany obowiązek.
Doręczenia pism uregulowane jest w przepisach art. 144 - 154 O.p. W przepisach art.150 § 1-2 O.p. przewidziane jest tak zwane doręczenie zastępcze, które umożliwia przyjęcie istnienia tzw. fikcji doręczenia pisma w postępowaniu podatkowym pomimo braku jego fizycznego doręczenia adresatowi. Zgodnie z art. 150 § 1 O.p. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 148 § 1 lub art. 149 O.p. tj. osobie fizycznej w jej mieszkaniu lub miejscu pracy lub w razie jej nieobecności w mieszkaniu pełnoletniemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi, poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w placówce pocztowej. Zgodnie z treścią art. 150 § 1a O.p. adresata zawiadamia się dwukrotnie o pozostawaniu pisma w miejscu określonym w § 1. Powtórne zawiadomienie następuje w razie niepodjęcia pisma w terminie 7 dni. W § 2 art. 150 O.p. ustawodawca zawarł wymóg zawiadomienia adresata o pozostawaniu pisma w miejscu określonym w § 1, które to zawiadomienie umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.
W niniejszej sprawie skuteczne doręczenie decyzji ustalającej skarżącemu egzekwowany obowiązek uwarunkowane było zatem spełnieniem dwóch przesłanek – złożeniem pisma na czas określony w powołanym przepisie w placówce pocztowej i dwukrotnym pozostawieniem zawiadomienia (awizo) o miejscu złożenia pisma. Utrwalony jest pogląd, że jedynie doręczenie zgodne z przepisami O.p. wywołuje skutki prawne przewidziane w tejże O.p. W przypadku błędnego doręczenia czynność ta jest bezskuteczna (Nowosielska Małgorzata, Pasternak Robert, Doręczenie w postępowaniu podatkowym, Monitor Podatkowy 2000/6/25.).
Dla uznania, że decyzja o odpowiedzialności T. P. została skutecznie doręczona stronie, w trybie art. 150 O.p., konieczne było wykazanie przez organ administracji, że Urząd Pocztowy zawiadomił skarżącego w sposób nie budzący wątpliwości o nadejściu pisma i miejscu, gdzie może pismo odebrać. Okoliczności te powinny być potwierdzone podpisem doręczyciela. Tymczasem z treści adnotacji zawartych na przesyłce nie wynika by umieszczono tam wymagane informacje w tym przedmiocie ponieważ nie ma tam podpisu osoby doręczającej. Z informacji zawartych na kopercie wynika, że przesyłkę awizowano 14 sierpnia 2006 r., a informację pozostawiono w skrzynce, co potwierdza podpis osoby doręczającej. Brak jest wiarygodnej informacji o tym, że zawiadomienie o przesyłce pozostawiono po raz drugi w dniu 21 sierpnia 2006 r. O próbie powtórnego doręczenia przesyłki w tym dniu może świadczyć jedynie odcisk datownika.
Okoliczność ta nie jest potwierdzony natomiast podpisem upoważnionej do tego osoby, nie ma też informacji o miejscu pozostawienia powiadomienia. Wobec tego istnieją wątpliwości, czy takie powiadomienie zostało adresatowi pisma w ogóle pozostawione. Wskazanie czynności podjętych przez doręczyciela bez – jednoczesnego – potwierdzenia tych faktów jego podpisem nie może wywoływać skutków prawnych przewidzianych w przepisach art. 150 O.p.
Jeżeli nie można ustalić w sposób pewny, czy przesyłkę doręczono i gdzie umieszczono zawiadomienie o tym dla skarżącego, a przede wszystkim nie można ustalić, czy takie zawiadomienie w ogóle pozostawiono, gdyż zwrotne poświadczenie odbioru pisma adresowanego do skarżącego, nie zostało należycie wypełnione, doręczenie w trybie art. 150 o.p. należy uznać za niedokonane (por. wyroki NSA: z dnia 28 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 2871/2000, LEX nr 53460, z dnia 28 maja 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 23/97, LEX nr 30598).
Z tych względów Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie istniał obowiązek dochodzony od skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym dlatego należało stwierdzić, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające zostały wydane z naruszeniem art. 33 pkt 1 u.p.e.a., które miało wpływ na wynik sprawy.
Niezależnie od powyższego, słusznie podniósł skarżący również zarzut braku uprzedniego doręczenia upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1. u.p.e.a. Upomnienie z dnia 11 października 2006 r. zostało wydane na podstawie powołanego przepisu zgodnie z którym egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Obligatoryjność doręczenia upomnienia do uiszczenia należności wynikających z decyzji ustalającej wynika również z wykładni § 13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r., Nr 137, poz. 1541 z późn. zm.).
Reasumując, brak doręczenia upomnienia w przypadku istnienia takiego obowiązku narusza art. 15 § 1i art. 27 § 3 u.p.e.a. i tym samym postępowanie egzekucyjne jest niedopuszczalne. Za takim stanowiskiem opowiada się również organ w zaskarżonym postanowieniu (str. 6 postanowienia z dnia [...] września 2007 r.).
Sąd nie może uznać, że upomnienie z dnia [...] października 2006 r. zostało prawidłowo doręczone w trybie zastępczym zgodnie z uregulowaniami zawartym w art. 44 k.p.a. Instytucja doręczenia zastępczego jest unormowana w kpa i O.p. w sposób analogiczny (podobny). Z treści adnotacji zawartych na kopercie wynika, że przesyłkę zawierającą upomnienie awizowano 16 października 2006 r., o czym pozostawiono informację w skrzynce. Zostało to potwierdzone podpisem osoby doręczającej. W przypadku informacji o powtórnym zawiadomieniu o przesyłce datowanym na 23 października 2006 r. brak jest podpisu upoważnionej osoby, zatem mając na uwadze przedstawioną powyżej argumentację związaną z doręczeniem decyzji w trybie art. 150 O.p. należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie organ egzekucyjny nie doręczył skarżącemu upomnienia. Z tego powodu zaskarżone postanowienie oraz postanowieni je poprzedzające zostały wydane z naruszeniem art. 33 pkt 7 u.p.e.a. które miało wpływ na wynik sprawy.
Wskazane naruszenia prawa skutkowały brakiem prawa prowadzenia przez organ w niniejszej sprawie egzekucji administracyjnej w stosunku do skarżącego. Dlatego też organ w niniejszej sprawie nie mógł zastosować w stosunku do skarżącego żadnych środków egzekucyjnych. Z tego względu Sąd uznał za bezcelowe odnoszenie się do podniesionego w skardze zarzutu związanego z bezzasadnym, zdaniem skarżącego, uznaniem przez organ iż zastosowany w stosunku do skarżącego środek egzekucyjny nie był zbyt uciążliwy. Tego rodzaju ocena mogłaby zostać dokonana w stosunku do środków egzekucyjnych podjętych w postępowaniu, które w ogóle mogło być prowadzone.
Skoro w toku postępowania egzekucyjnego skarżący wskazywał inny adres do doręczeń niż adres jego zameldowania, to z treści art. 41 § 1 k.p.a. należy wywodzić, że organ miał obowiązek doręczać pisma pod nowym adresem wskazanym przez skarżącego.
W niniejszej sprawie organ egzekucyjny pierwszej instancji z uwagi na nieistnienie egzekwowanego obowiązku obwiązany będzie umorzyć postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit a), art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) należało orzec, jak w sentencji.