Uzasadnienie
W dniu 08.06.2007 Wójt Gminy [...] decyzją o sygn. [...] wymierzył W. T. administracyjną karę pieniężną w kwocie 9 818,74 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 4 drzew tj.dwóch sztuk drzew olchy oraz 2 sztuk drzew z gatunku grochodrzew z działki stanowiącej jego własność.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w dniu 22 marca 2007 roku na działce nr 62 w miejscowości [...] stanowiącej własność W. T. pracownicy Urzędu Gminy [...] stwierdzili nielegalną wycinkę 4 drzew-2 sztuk olchy i 2 sztuk drzew z gatunku grochodrzew. Następnie w dniu 26 marca 2007 roku w trakcie czynności oględzin drzew potwierdzono wycinkę, a dodatkowo usunięcie 2 sztuk akacji.Po raz kolejny oględzin dokonano w dniu 30 marca 2007 roku i wówczas pracownik Urzędu Gminy stwierdził, iż pnie drzew z gatunku grochodrzew zostały okryte runem leśnym W toku postępowania ustalono, iż właściciel nieruchomości wycinki drzew dokonał bez zezwolenia, bowiem nie zwrócił się z wnioskiem do Wójta Gminy [...] o wydanie zezwolenia na ich wycięcie.
W dniu 19 czerwca 2007 roku W. T. złożył odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...].W swoim środku zaskarżenia podniósł, iż po nabyciu działki, w lutym 2007 roku złożył w Urzędzie Gminy [...] wniosek o przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego działki nr 62 obręb [...], nr księgi wieczystej Kw [...]. W dniu 17 kwietnia 2007 roku, a więc w trakcie trwania postępowania w sprawie wycinki drzew wydana została decyzja Wójta Gminy [...] o rozgraniczeniu działki nr 62 z sąsiednimi działkami tj. 137,59,132 i 64 stanowiących własność innych osób fizycznych oraz Gminy [...].
Tym samym zdaniem odwołującego się - Wójt Gminy [...] nie miał jednoznacznych dowodów dla przyjęcia, iż wycięte drzewa znajdują się właśnie na jego nieruchomości, a nie na nieruchomości sąsiedniej, ponieważ w momencie stwierdzenia wycinki drzew nie były określone jednoznacznie granice gruntów. W. T. podniósł również, iż nigdy nie wycinał drzew na swojej nieruchomości,w ogóle nie miał takiego zamiaru, a dokonała tego inna nieznana mu osoba, bez jego wiedzy i woli. Zakwestionował sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego, formę i prawidłowość dokonanych czynności oraz uzasadnienie decyzji organu I instancji zarówno w części rozważań prawnych, jak i ustaleń faktycznych. W ostateczności wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W toku postępowania odwoławczego uzupełnił odwołanie oświadczeniem, w którym podtrzymał stanowisko odnośnie okoliczności, iż nie był sprawcą wycinki drzew oraz podtrzymał złożone uprzednio odwołanie w całości. Do pisma dołączył wypis i wyrys z rejestru gruntów,mapę poglądową z naniesionymi odręcznymi zapiskami dot. granic nieruchomości oraz zdjęcia działek nr 62,59, 64 i 63/25.
Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 czerwca 2007 roku, sygn. [...] uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ Odwoławczy w uzasadnieniu wskazał naruszenia przepisów postępowania, których dopuścił się organ I instancji, a które spowodowały niewyjaśnienie fundamentalnych, zasadniczych kwestii dla prowadzonego postępowania, podkreślił konieczność przeprowadzenia dowodów także z urzędu, a nie tylko na wniosek strony. Zwrócono też uwagę na konieczność rozważenia kwestii podmiotu, któremu może być wymierzona kara administracyjna w aspekcie zobiektywizowanej odpowiedzialności za usunięcie drzew bez zezwolenia. Organ odwoławczy jednoznacznie ocenił postępowanie pierwszoinstancyjne jako naruszające obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
W. T. zaskarżył decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze podniósł, iż organ II instancji winien stwierdzić nieważność decyzji Wójta Gminy [...], bądź ja uchylić, a ostatecznie w obu wypadkach postępowanie umorzyć. Z tych powodów, zdaniem skarżącego w obrocie nie powinna ostać się także decyzja drugoinstancyjna. W uzasadnieniu uzupełnił wnioski skargi podkreślając, iż organ I instancji dopuścił się uchybień procesowych o takim ciężarze gatunkowym,że winny one skutkować wyłącznie stwierdzeniem nieważności decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało stanowisko zawarte w decyzji z dnia 24 czerwca 2007 roku, jednocześnie ustosunkowało się do wskazanego w skardze żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Materialnoprawną przesłanką orzekania w niniejszej sprawie są przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku-o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz.880 ze zmianami). Artykuł 88 ust.1 pkt 2 cytowanej ustawy stanowi, iż w przypadku kar pieniężnych za usunięcie drzew lub krzewów odpowiedzialność została ograniczona do usunięcia drzew lub krzewów bez zezwolenia. Organ administracji publicznej prowadząc postępowanie w takiej sprawie winien w pierwszej kolejności dokonać ustaleń czy podmiot, który usunął drzewa lub krzewy, mógłby uzyskać zezwolenie na ich usuniecie, a zatem czy jest posiadaczem nieruchomości, na której one rosły. Obowiązkiem uzyskania zezwolenia, o którym mowa a art. 83 ustawy o ochronie przyrody objęty jest nie tylko właściciel nieruchomości, jej zarządca, użytkownik wieczysty, posiadacz samoistny, ale także posiadacz zależny. Do tej ostatniej kategorii zaliczyć trzeba także dzierżawców nieruchomości.
Dalej prawidłowo prowadzone postępowanie winno doprowadzić do wykazania związku przyczynowego miedzy działaniem określonego podmiotu, a zniszczeniem drzew lub krzewów. Podzielić w tym zakresie należy pogląd wyrażany w orzecznictwie, iż odpowiedzialność w tym zakresie jest zobiektywizowana, co oznacza, iż karę pieniężną wymierza się za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia wyłącznie osobie mogącej ubiegać się o zezwolenie i nie ma podstaw do wymierzenia takiej kary osobie trzeciej, gdyż nie jest ona zobowiązana do utrzymywania we właściwym stanie drzew i krzewów rosnących na cudzej nieruchomości.
Natomiast osoba trzecia, która dokonała wycięcia drzew i krzewów z cudzej nieruchomości bez zgody właściciela, użytkownika wieczystego lub posiadacza ponosi odpowiedzialność karną za występek lub wykroczenie i odpowiedzialność cywilną z tytułu czynu niedozwolonego (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2006r, sygn. akt II OSK 1332/05,wyrok WSA w Gorzowie Wkp z dnia 30 maja 2007r, sygn. II SA/Go 22/07). Takie stanowisko doktryny i orzecznictwa jest o tyle istotne, że bez niego posiadacz nieruchomości ponosiłby odpowiedzialność nawet w sytuacji, gdy usunięcie drzew lub krzewów było dokonane na skutek wykroczenia lub przestępstwa popełnionego przez osobę trzecią, o której działaniu posiadacz nieruchomości nie wiedział i za którą nie ponosi odpowiedzialności. Ponieważ postępowanie prowadzone przed organem I instancji nie opierało się realizacji założeń wynikających z analizy przepisu art. 88 ust.1 pkt Ustawy - o ochronie przyrody i nie doprowadziło do wykazania związku przyczynowego pomiędzy działaniem W. T., a zniszczeniem drzew, a nadto organ ten nie przeprowadził przeważającej części postępowania wyjaśniającego uprawnionym było uchylenie tejże decyzji przez organ odwoławczy.
Sąd nie podzielił zarzutu skargi pod adresem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a polegającym zdaniem skarżącego na niestwierdzeniu nieważności decyzji organu I instancji. Podkreślić należy, iż zgodnie z treścią art. 127 §1 i §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku –Kodeks postępowania administracyjnego(Dz.U 00.98.1071 ze zmianami) od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji, a właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracyjny wyższego stopnia.Odwołanie strony z dnia 19.06.2007r tak zostało zatytułowane i wniesione w terminie przewidzianym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego dla tego środka odwoławczego. Zarówno z jego treści, jak i treści udzielonego B. T. pełnomocnictwa, wreszcie z treści dodatkowego pisma strony złożonego wraz z załącznikami w trakcie postępowania odwoławczego wynika jednoznacznie, iż strona uruchomiła tryb odwoławczy celem uchylenia decyzji organu I instancji.
W ocenie Sądu przy znacznym odformalizowaniu odwołania, każde pismo strony dotyczące decyzji nieostatecznej, wyrażające jej niezadowolenie winno być traktowane jako odwołanie i ma pierwszeństwo przed nadzwyczajnymi środkami prawnymi. W przypadku wiec, gdy zostało wniesione odwołanie, organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 i 157 Kpa z uwagi na inny zakres i charakter jego działań jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru.
Podkreślić należy, iż nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej na wniosek strony złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania, byle był to wniosek wyraźnie wskazujący na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.(wyrok NSA z 01.10.1999r III SA 7537/98-Lex nr 43940). Strona w trybie zwyczajnym odwołała się od decyzji wójta Gminy [...] i tym samym mogła jednie składać wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, czyli ostatecznej decyzji wydanej w trybie zwyczajnym.
Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji zamiast rozpatrzenia wniesionego w terminie odwołania narusza wyrażoną w art. 15 Kpa fundamentalną zasadę dwuinstancyjności postępowania, a tym samym wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia prawa, o którym mowa art. 156 § 1 pkt 2 Kpa(wyrok NSA z dnia 29.09.1987, IV SA 538/7(GAP 198, Nr 11, s 45). Potraktowanie złożonego dowołania jak żądania stwierdzenia nieważności decyzji zawęża pole kontroli decyzji zaskarżonej wyłącznie do przesłanek wskazanych w art.156 § 1 Kpa i tym samym narusza prawo strony do ponownego zbadania sprawy przez organ odwoławczy –również pod katem ewentualnego naruszenia prawa, o którym stanowi wskazany przepis.(wyrok WSA z dnia 06.06.2006, sygn VI SA /Wa 687/05, Lex 2139/49.Tym samym niezasadne są na obecnym etapie wnioski skargi o stwierdzenie nieważności decyzji I instancyjnej, jak i zarzuty wobec organu II instancji o niewydaniu decyzji stwierdzającej jej nieważność.
Decyzja II instancyjna usunęła ostatecznie z obrotu decyzję Wójta Gminy [...]; pozostaje więc poddać kontroli legalności decyzję z dnia24 czerwca 2007 roku w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, a w tym zakresie zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie budzi zastrzeżeń. Organ II instancji uchylił decyzję z powodu nie ustalenia-kto i kiedy dokonał wycinki drzew, nie rozstrzygnięcia czy wycinka była przestępstwem, zamachem na cudze mienie, czy też dokonała jej osoba, która mogła uzyskać zezwolenie na usunięcie drzew i w związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nałożyło obowiązek wyjaśnienia tych okoliczności oraz usunięcia rozbieżności w już ustalonym stanie faktycznym.
W świetle powyższych rozważań zasadnie organ przyjął, iż kwestia podmiotu odpowiedzialnego za wycinkę drzew ma kluczowe znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i polecił jej rozpatrzenie w ponownym postępowaniu. Uprawnionym było więc na gruncie art.138 § 2 Ustawy-Kodeks postępowania administracyjnego wydanie decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ze wskazaniem okoliczności, które należy wziąć pod uwagę, a które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy.
Sąd, z uwagi na zakres przysługujących kompetencji (badanie legalności orzeczeń oraz kasacja orzeczeń wadliwych) nie mógł rozważać wniosków skarżącego odnośnie umorzenia postępowania administracyjnego i w tym zakresie to żądanie skargi wykracza poza kompetencje Sądu. Tylko bowiem w wypadkach wskazanych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z roku 2002, Nr 153, poz.1270 ze zmianami) -Sąd władny jest umorzyć postępowanie sądowe, nie administracyjne. Brak było natomiast podstaw do umorzenia pierwszoinstancyjnego przez organ II instancji, czyli uznania bezprzedmiotowości postępowania. Istota decyzji odwoławczej uchylającej decyzje organu I instancji i umarzająca postępowanie przed tym organem polega na tym,że organ odwoławczy nie rozstrzyga sprawy pod względem merytorycznym, a organ taką decyzję może wydać tylko wtedy, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
W niniejszej sprawie jednakże postępowanie nie było postępowaniem bezprzedmiotowym, gdyż doszło do powstania strat w środowisku w postaci zniszczenia drzew, a kwestia ta miała charakter sprawy administracyjnej.
W świetle powyższego, działając na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
/-/ M. Ławniczak /-/ M. Kwiecińska /-/ B. Koś
D.W.d