Uzasadnienie
Prokurator Okręgowy w Koninie (dalej również skarżący lub Prokurator) pismem z dnia 25 maja 2026 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Wilczyn z dnia 10 listopada 2010 r. nr L/349/10 w sprawie szczegółowego sposobu konsultowania z radami pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji.
Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, tj. przepisów art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (j.t. Dz. U. 2025 r. poz. 1338 – dalej ustawa) w zw. z art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 – dalej u.s.g.), w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461 - dalej u.o.a.n.) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niezasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów wskazanych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator wniósł również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi Prokurator, biorąc pod uwagę materię zaskarżonej uchwały skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców w postaci szeroko zakreślonych organizacji pozarządowych i podmiotów pożytku publicznego, jak również powszechność obowiązywania programu współpracy z organizacjami pozarządowymi, który każdorazowo powinien być konsultowany w oparciu o zapisy uchwały podjętej na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy, stwierdził, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Powinna być zatem ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w u.o.a.n., to jest opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 u.o.a.n.), z mocą obowiązującą po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skutkującym nieważnością uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę Rady Gminy Wilczyn wskazała, że skarga jest uzasadniona, w związku z czym została podjęła uchwała nr XXIV.66.2026 z dnia 16 czerwca 2026 r. w sprawie określenia sposobu konsultowania z organizacjami pozarządowymi i innymi uprawnionymi podmiotami projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji, w której przepis końcowy określa termin wejścia w życie uchwały po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego oraz utratę mocy zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze organ wniósł o umorzenie przedmiotowego postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie należy podkreślić, że na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z wnioskiem Prokuratora wyrażonym w skardze, wobec którego organ nie wyraził sprzeciwu w zakreślonym terminie.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 1267). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego, a także w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.).
Przedmiotem kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Wilczyn z 10 listopada 2010 r. nr L/349/10 w sprawie szczegółowego sposobu konsultowania z radami pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji.
Przedmiotowa uchwała podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 5a ust. 1 i ust. 4 ustawy, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust.
- 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu.
Natomiast jak wynika z ust. 4 powołanego przepisu roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności: 1) cel główny i cele szczegółowe programu;
- 2) zasady współpracy;
- 3) zakres przedmiotowy;
- 4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2;
- 5) priorytetowe zadania publiczne;
- 6) okres realizacji programu;
- 7) sposób realizacji programu;
- 8) wysokość środków planowanych na realizację programu;
- 9) sposób oceny realizacji programu;
- 10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji;
- 11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym uchwała rady gminy podejmowana w sprawie rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy jest aktem prawa miejscowego. Program ten konkretyzuje bowiem sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej ustawowych obowiązków. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy - prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym, dotyczące współpracy gminy z organizacjami, spełniającymi kryteria określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Nie stanowi tym samym o sytuacji konkretnie określonego adresata, ale o sytuacji prawnej wszystkich podmiotów spełniających określone ustawowo kryteria.
Dotyczy zatem praw i obowiązków, nieokreślonych organizacji pozarządowych (bez względu na formę organizacyjną czy osobowość prawną), prowadzących działalność pożytku publicznego, również tych przyszłych a jeszcze nieistniejących (por. wyroki WSA w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2020 r., II SA/Ol 271/20; z 20 marca 2018 r., II SA/Ol 78/18; wyrok WSA w Kielcach z 17 czerwca 2020 r., II SA/Ken 393/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).
Tym samym, biorąc pod uwagę materię programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców w postaci szeroko zakreślonych organizacji pozarządowych i podmiotów pożytku publicznego, jak również powszechność obowiązywania przedmiotowego programu, nie ulega wątpliwości, że uchwała podejmowana na podstawie art. 5a ust. 1 i ust. 4 ustawy, jest aktem prawa miejscowego. Powinna być zatem, stosownie do powołanego wcześniej art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w u.o.a.n, to jest opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 u.o.a.n.), z mocą obowiązującą po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skutkującym nieważnością uchwały w całości (por. wyroki NSA z 23 października 2008 r., I OSK 701/08; z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12 - CBOSA).
W niniejszej sprawie z treści § 7 zaskarżonej uchwały wynika, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Tym samym Rada Gminy Wilczyn zaniechała ustawowego obowiązku opublikowania przedmiotowej uchwały, jako aktu prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Naruszenie wymogu ogłoszenia uchwały jako warunku wejścia w życie aktu prawa miejscowego, dotyczy wszystkich postanowień uchwały, zatem Prokurator słusznie przyjmuje, że opisane naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości (wyrok WSA w Poznaniu z 16.01.2020 r., IV SA/Po 749/19, LEX nr 2770714; wyrok WSA w Gdańsku z 6.02.2019 r., II SA/Gd 719/18, LEX nr 2622785).
Końcowo, odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o umorzenie postępowania, w związku z podjęciem uchwały z dnia 16 czerwca 2026 r. nr XXIV.66.2026 w sprawie określenia sposobu konsultowania z organizacjami pozarządowymi i innymi uprawnionymi podmiotami projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji, w której przepis końcowy określa termin wejścia w życie uchwały po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego oraz utratę mocy zaskarżonej uchwały, stwierdzić należy, że jest on nieuzasadniony. Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (postanowienie NSA z 9.07.2014 r., II FSK 1681/14, LEX nr 1494971; postanowienie NSA z 12.12.2013 r., II OSK 2964/13, LEX nr 1406712). Uchylenie zaskarżonej uchwały nie spowodowało niemożności jej stosowania do sytuacji z okresu poprzedzającego usunięcie z obrotu prawnego.
Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku, tj. stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości.