Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 4 września 2026 r., sygn. akt III SA/Po 675/26

Uzasadnienie

Rada Miejska w Jarocinie (dalej również organ) w dniu 30 stycznia 2019 r., działając na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 912 ze zm. – dalej ustawa o cmentarzach) oraz art. 4 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 827 ze zm. – dalej u.g.k.) podjęła uchwałę nr V/47/2019 w sprawie wysokości opłat za miejsca grzebalne na Cmentarzu Komunalnym w Jarocinie.

Wojewoda Wielkopolski (dalej również skarżący, organ nadzoru, Wojewoda) reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika pismem z 14 maja 2026 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zaskarżając w całości powyższą uchwałę. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zdaniem Wojewody:

1. I. § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały w sposób istotny narusza art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach poprzez ustalenie opłat za udostępnienie miejsca do pochówku trumny ze zwłokami lub szczątkami ludzkimi w grobie: ziemnym rodzinnym głębinowym dwumiejscowym (w pionie) oraz w ziemnym rodzinnym dwumiejscowym (w poziomie) "na okres 40 lat";
2. II. § 2 ust. 3 pkt 4 i 6 uchwały w sposób istotny narusza art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach poprzez ustalenie opłat za zachowanie grobu ziemnego głębinowego dwumiejscowego (w pionie) oraz grobu ziemnego rodzinnego dwumiejscowego (w poziomie) "na następne 40 lat", § 2 ust. 3 pkt 7 uchwały w sposób istotny narusza art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach, poprzez ustalenie opłaty za zachowanie "niszy urnowej w kolumbarium na następne 40 lat";
3. III. § 2 ust. 1 uchwały w sposób istotny narusza art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach, poprzez ustalenie, że opłatę, o której mowa we wskazanym przepisie (za przedłużenie prawa do grobu na dalszych 20 lat) można wnieść dopiero "Po upływie 20 letniego okresu";
4. IV. § 1 ust. 3 i 5 uchwały w sposób istotny naruszają art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach, poprzez ustalenie czasowych (terminowych) opłat za udostępnienie "niszy urnowej w kolumbarium" oraz miejsca "w grobie urnowym ziemnym";
5. V. § 1 ust. 2 uchwały w sposób istotny narusza art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach, poprzez ustalenie czasowej, terminowej opłaty za udostępnienie miejsca do pochówku w grobie murowanym "na okres 99 lat";
6. VI. § 1 ust. 4 i § 3 ust. 1 uchwały w sposób istotny naruszają art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach, poprzez ustalenie opłat "za udostępnienie niszy urnowej w kolumbarium do dochowania urny z prochami’ i "za udostępnienie miejsca grzebalnego przy dochowaniu do istniejącego grobu’;
7. VII. § 2 ust. 4 uchwały w sposób istotny narusza art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach oraz § 5 w związku z § 143 "Zasad techniki prawodawczej’, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej’ (Dz. U. z 2026r. poz. 300 – dalej rozporządzenie), poprzez sformułowanie przepisu w sposób nieprecyzyjny, nieczytelny, a także poprzez nieuprawnione delegowanie przysługującej radzie kompetencji do ustalenia ulg w opłatach, o których mowa w art. 7 ust. 2 ustawy, na rzecz "specjalnej komisji’;
8. VIII. § 4 uchwały w sposób istotny narusza art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach, poprzez ustalenie opłaty za postawienie nagrobka z przekroczeniem przysługującej radzie kompetencji ustawowej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 ustawy o cmentarzach: "Grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20" (ust. 1), "Po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione" (ust. 2), "Przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok’ (ust. 3). Zestawiając art. 4 u.g.k. z art. 7 ust. 1- 3 ustawy o cmentarzach, należy stwierdzić, że powołany przepis ustawy o cmentarzach zawiera w zakresie ustalania opłat lex specialis wobec art. 4 u.g.k.

Z powyższego, w ocenie Wojewody, wynika, że ze wskazanych w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisów art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie można wyinterpretować normy prawnej dającej podstawę do nakładania na osoby korzystające z cmentarza opłat będących świadczeniami publicznoprawnymi w drodze aktu prawa miejscowego ponad te opłaty, które możliwe są do ustalenia na podstawie ustawy o cmentarzach.

Rada Miejska w Jarocinie, reprezentowana przez Burmistrza Jarocina, w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że w orzecznictwie ugruntowane są stanowiska odmienne od prezentowanego w skardze, iż przepis art. 7 ustawy o cmentarzach stanowi lex specialis w zakresie ustalania opłat wobec art. 4 u.g.k. Wskazuje się bowiem, że art. 7 ustawy o cmentarzach nie ustala ani wysokości opłat, ani sposobu ich ustalania, a więc nie ma podstaw do traktowania go jako przepisu szczególnego wobec art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 grudnia 2024 roku, III SA/Lu 644/24, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2017 roku, I SA/Wa 294/17). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 2013 roku, sygn. I OSK 1901/13 wskazał, że bezsporne jest, że cmentarz komunalny jest obiektem użyteczności publicznej, w związku z czym organy jednostek samorządu terytorialnego uprawnione są do kształtowania wysokości opłat za korzystanie z przedmiotowego mienia na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., gdyż słowo "korzystanie" ujęte w przywołanym przepisie oznacza użytkowanie, skorzystanie, używanie. Na tej podstawie uzasadnione jest pobieranie m.in. opłat za wjazd na cmentarz.

W konsekwencji stanowisko wyrażone w tej części skargi opiera się na jednym z występujących w orzecznictwie poglądów, ale nie na wykładni oczywistej, utrwalonej i jednolitej, np. w drodze uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skoro istnieje istotna rozbieżność co do tego, czy art. 7 ustawy o cmentarzach stanowi przepis szczególny wobec art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., nie można przyjmować jednoznacznie, że oparcie uchwały na art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi jakiekolwiek naruszenie prawa.

Dodatkowo wskazano, że nawet jeśli - wyłącznie na potrzeby argumentacji – przyjmie się zawężającą interpretację art. 7 ustawy o cmentarzach, to ustawa o cmentarzach reguluje wyłącznie sferę "prawa do pochówku i ochrony przed ekshumacją", a nie wyczerpuje całokształtu stosunków majątkowych na cmentarzu. Cała infrastruktura towarzysząca (alejki, ujęcia wody, wywóz odpadów, wjazd ciężkiego sprzętu, utrzymanie kolumbariów jako obiektów budowlanych) stanowi usługi komunalne, do których wprost musi mieć zastosowanie u.g.k.

Odnosząc się szczegółowo do zarzutu I, wskazano, że skarżący błędnie przyjmuje, że przepis ten ustanawia maksymalny dopuszczalny okres udostępnienia każdego grobu ziemnego. Tymczasem art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach określa minimalny okres, przed którego upływem grób nie może zostać użyty do ponownego pochowania, a art. 7 ust. 2 reguluje mechanizm zastrzeżenia przeciwko ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat. Przepis ten nie zakazuje natomiast przyjęcia dłuższego okresu nienaruszalności grobu, zwłaszcza że art. 7 ust. 4 ustawy o cmentarzach wprost dopuszcza umowy przedłużające termin, przed którego upływem nie wolno użyć grobu do ponownego pochowania. Nie jest trafne twierdzenie, że osoby korzystające z grobu ziemnego rodzinnego dwumiejscowego zostały postawione w sytuacji mniej korzystnej niż osoby korzystające z grobu pojedynczego na 20 lat. Są to różne kategorie miejsc grzebalnych, odpowiadające różnym potrzebom i różnej powierzchni zajmowanej na cmentarzu.

Grób rodzinny dwumiejscowy umożliwia pochowanie więcej niż jednej osoby i zapewnia dłuższy okres nienaruszalności miejsca. Różnica w okresie i wysokości opłaty odpowiada więc różnicy w rodzaju świadczenia, do którego różnicowania Rada jest uprawniona mocą przepisów u.g.k. W konsekwencji § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały nie modyfikuje art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach. Nie skraca ustawowego okresu ochronnego, nie pozbawia dysponenta grobu uprawnienia do zgłoszenia zastrzeżenia przeciwko ponownemu użyciu grobu i nie uchyla reżimu ustawowego. Przepis ten określa jedynie stawkę opłaty za określony rodzaj miejsca grzebalnego.

W zakresie zarzutu II wskazano, że art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach stanowi, że zastrzeżenie przeciwko ponownemu użyciu grobu ma skutek na dalszych 20 lat i może być odnowione. Przepis ten nie zakazuje uiszczenia z góry opłaty obejmującej dwa kolejne okresy ochronne. Nie określa on również wysokości opłaty ani sposobu jej kalkulacji. Nie jest zatem trafne twierdzenie, że osoby uprawnione do grobu ziemnego głębinowego dwumiejscowego albo grobu ziemnego rodzinnego dwumiejscowego zostały pozbawione możliwości zachowania grobu na minimalny okres 20 lat. Taka możliwość wynika bowiem wprost z § 2 ust. 3 pkt 3 i 5 uchwały. Punkty 4 i 6 przewidują jedynie inny wariant rozliczeniowy. W odniesieniu do § 2 ust. 3 pkt 7 uchwały podkreślono, że opłata za zachowanie niszy urnowej w kolumbarium nie jest opłatą za zastrzeżenie przeciwko ponownemu użyciu grobu w rozumieniu art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach.

Nisza urnowa w kolumbarium stanowi wyodrębniony element urządzenia cmentarnego, a opłata dotyczy dalszego korzystania z tego elementu komunalnej infrastruktury cmentarnej. Podstawą takiego uregulowania jest art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., który pozwala organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego określać ceny i opłaty za usługi komunalne oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

W zakresie zarzutu III wskazano, że skarżący błędnie odczytuje § 2 ust. 1 uchwały jako przepis ustanawiający zakaz wniesienia opłaty przed upływem 20 - letniego okresu nienaruszalności grobu. Tymczasem uchwała takiego zakazu nie zawiera. Nie stanowi również, że zastrzeżenie zgłoszone wcześniej jest bezskuteczne. Użyte w § 2 ust. 1 uchwały sformułowanie "Po upływie 20-letniego okresu nienaruszalności grobu" nawiązuje do brzmienia art. 7 ust. 2 ustawy, który również rozpoczyna regulację od słów "Po upływie lat 20". Moment ten ma znaczenie dlatego, że dopiero po upływie ustawowego okresu ochronnego grób ziemny może zostać potencjalnie użyty do ponownego pochowania. Celem zastrzeżenia i opłaty jest zapobieżenie temu skutkowi na dalszy okres.

Nie można utożsamiać określenia początku kolejnego okresu ochronnego z ustanowieniem terminu zawitego do wniesienia opłaty. Uchwała nie reguluje szczegółowej procedury składania zastrzeżeń ani technicznego momentu zapłaty. Wskazuje jedynie, że opłata przedłuża prawo do zachowania grobu na kolejny 20 - letni okres, liczony od zakończenia poprzedniego okresu nienaruszalności. W konsekwencji § 2 ust. 1 uchwały nie modyfikuje art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach. Nie skraca w żaden sposób okresu ochronnego, nie pozbawia uprawnionych możliwości zgłoszenia zastrzeżenia i nie ustanawia zakazu wcześniejszego technicznego uiszczenia opłaty.

Odnosząc się do zarzutu IV, wskazano, że skarżący błędnie utożsamia § 1 ust. 3 i 5 uchwały z opłatami prolongacyjnymi albo opłatami za dalsze zachowanie grobu urnowego po upływie okresu ochronnego. Tymczasem kwestionowane przepisy dotyczą pierwotnego udostępnienia miejsca do pochowania urny z prochami: w § 1 ust. 3 - niszy urnowej w kolumbarium, a w § 1 ust. 5 - miejsca do wykonania pierwszego pochówku w grobie urnowym ziemnym. Art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach wyłącza zastosowanie art. 7 ust. 1 oraz 2 do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. Wyłączenie to oznacza, że do takich pochówków nie stosuje się mechanizmu ponownego użycia grobu po 20 latach oraz zastrzeżenia przeciwko temu użyciu. Nie wynika jednak z niego zakaz ustalenia opłaty za pierwotne udostępnienie niszy urnowej albo miejsca w grobie urnowym ziemnym do pochowania urny Nie zachodzi również wskazywana przez skarżącego niespójność między § 1 ust. 3 i 5 a § 2 ust. 1 uchwały.

Pierwsze z tych przepisów dotyczą pierwotnego udostępnienia niszy urnowej i miejsca w grobie urnowym ziemnym. § 2 ust. 1 dotyczy natomiast zachowania istniejącego grobu po upływie 20 - letniego okresu nienaruszalności. Są to odmienne kategorie opłat i nie należy ich utożsamiać.

Dodatkowo, odnosząc się wspólnie do zarzutów l - IV, wskazano, że zaskarżona uchwała nie odbiera nikomu prawa do przedłużenia prawa do grobu o 20 lat, a wprowadzona stawka za 40 lat ma charakter oferty (opcji) ułatwiającej rozliczenia dla osób tworzących duże groby rodzinne. Jest to skalkulowana wielokrotność, stanowiąca dogodność organizacyjną, a nie zakaz wnoszenia opłat mniejszych.

W zakresie zarzutu V wskazano, że skarżący błędnie utożsamia § 1 ust. 2 uchwały z opłatą prolongacyjną za grób murowany. Tymczasem, podobnie jak miało to miejsce w poprzednim zarzucie, kwestionowany fragment uchwały dotyczy wyłącznie opłaty pierwotnej za udostępnienie miejsca do wykonania pierwszego pochówku. Nie jest zatem trafne twierdzenie, że samo użycie sformułowania "na okres 99 lat" prowadzi do naruszenia art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach. Uchwała nie stanowi, że po upływie 99 lat prawo do grobu murowanego wygasa, nie nakłada obowiązku wniesienia kolejnej opłaty po tym okresie i nie upoważnia zarządcy cmentarza do ponownego rozdysponowania miejscem.

Dodatkowo wskazano, że opłata na 99 lat lub opłata za kolumbarium nie stanowi "opłaty za prawo do grobu" (o której mówi ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych) lecz partycypację w kosztach budowy i utrzymania infrastruktury budowlanej. Gmina jako inwestor wybudowała kolumbarium lub katakumby z własnych środków. Opłata ta jest w rzeczywistości cywilnoprawnym ekwiwalentem za udostępnienie majątku komunalnego (u.g.k.), a czas 99 lat (lub inny wskazany) odpowiada szacowanemu technicznemu cyklowi życia obiektu budowlanego. Należy wskazać, że brak takiej opłaty prowadziłby do bezpodstawnego wzbogacenia dysponentów grobów kosztem ogółu mieszkańców Gminy Jarocin.

W ocenie organu nieuzasadniony jest również zarzut VI skargi. W odniesieniu do § 3 ust. 1 uchwały skarżący pomija bowiem konstrukcję przyjętą przez Radę. Opłata nie została określona jako stała, dodatkowa opłata za samo dochowanie do grobu już opłaconego. Ma ona charakter uzupełniający i jest obliczana według stawki rocznej, z uwzględnieniem okresu brakującego do pełnego okresu nienaruszalności grobu. Opłata zatem ma charakter uzupełniający, związany z nowym pochówkiem, a której pobór jest dopuszczalny na podstawie omówionych powyżej przepisów u.g.k. Podobnie w odniesieniu do § 1 ust. 4 uchwały organ podkreślił, że opłata za udostępnienie niszy urnowej w kolumbarium do dochowania urny z prochami nie jest opłatą prolongacyjną z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach. Dotyczy ona kolejnego wykorzystania niszy urnowej do pochowania urny, a więc udostępnienia dodatkowego miejsca w infrastrukturze kolumbarium oraz czynności związanych z tym pochówkiem, co również jest dopuszczalne na podstawie u.g.k.

W zakresie zarzutu VII skargi organ wskazał, że skarżący błędnie utożsamia § 2 ust. 4 uchwały z niedopuszczalnym przekazaniem komisji kompetencji do ustalania ulg w opłatach cmentarnych. Tymczasem ulga została ustanowiona bezpośrednio przez Radę Miejską. Rada określiła jej wysokość na 50% opłaty, wskazała opłaty, których ulga dotyczy, oraz określiła kategorię spraw, w których ulga może znaleźć zastosowanie.

W ocenie organu niezasadny jest również zarzut VIII skargi. Organ nie zakwestionował i nie ograniczył w żaden sposób prawa dysponenta grobu do jego urządzenia, utrzymania i oznaczenia nagrobkiem. Przepis określa jedynie stawkę związaną z czynnością wykonywaną na terenie cmentarza, która wymaga korzystania z infrastruktury cmentarnej, organizacji prac i ochrony porządku na cmentarzu. W tym znaczeniu opłata określona w § 4 uchwały może być traktowana jako opłata za szczególny sposób korzystania z komunalnego obiektu użyteczności publicznej - co jest dopuszczalne na podstawie u.g.k. - a nie jako jakiekolwiek dodatkowe obciążenie za prawo do grobu, które jest już zawarte w opłacie podstawowej. Opłata, o której mowa w niniejszym zarzucie, jest nakładana na profesjonalne podmioty gospodarcze (zakłady kamieniarskie), które wykorzystują komunalny obiekt użyteczności publicznej do prowadzenia nastawionej na zysk działalności komercyjnej. To ich ciężki sprzęt eksploatuje gminną infrastrukturę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.– dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym - jak to już wyżej wskazano - decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

W niniejszej sprawie zaskarżona została uchwała Rady Miejskiej w Jarocinie nr V/47/2019 z dnia 30 stycznia 2019 r. w sprawie wysokości opłat za miejsca grzebalne na Cmentarzu Komunalnym w Jarocinie. Nie budzi wątpliwości, że uchwały w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych stanowią akty prawa miejscowego. Są one bowiem aktami normatywnymi zawierającymi normy prawne wyznaczające określone zachowanie adresatów (obowiązek uiszczenia określonych opłat). Są aktami generalnymi, określającymi dla każdego wysokość opłat na cmentarzach komunalnych oraz aktami abstrakcyjnymi regulującymi powtarzalne, a nie jednorazowe czynności związane z obowiązkiem uiszczania określonych w nich opłat (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2021 r., sygn. I GSK 1533/20).

Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W okolicznościach sprawy, mimo upływu roku od podjęcia zaskarżonej uchwały, nie ma normatywnych przeszkód do stwierdzenia jej nieważności, gdyż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zatem w świetle powołanych przepisów stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa.

Za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały uważa się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95; z 26 lipca 2012 r., sygn. I OSK 679/12 i I OSK 997/12; z 12 września 2017 r., sygn. II OSK 2884/16; z 6 listopada 2023 r., sygn. II OSK 1733/23; z 2 lipca 2024 r., sygn. II GSK 111/24 i powołane tam M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2).

Pojęcie "nieistotnego naruszenia prawa" obejmuje zaś naruszenia, które są mniej doniosłe niż inne przypadki wadliwości. Do kategorii uchybień wykazujących cechy nieistotnego naruszenia prawa zalicza się, między innymi, nieodpowiednie oznaczenie uchwały, a także powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały - przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2025 r., sygn. III OSK 6510/21; z 15 marca 2019 r., sygn. I GSK 993/18, a także P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, LexisNexis 2005, s. 554-555 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo).

W ramach podstawy prawnej zaskarżonej uchwały wskazać należy, iż na mocy art. 7 ust. 1 pkt 13 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, które obejmują między innymi sprawy cmentarzy gminnych. Także art. 1 ust. 1 ustawy o cmentarzach przewiduje, że zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych należy do zadań własnych gminy. Stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z kolei art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.g. przewiduje, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2025 r., sygn. akt III OSK 846/23, uchwały podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowią akty prawa miejscowego. Mają one charakter normatywny, w związku z czym wynikające z nich ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej. W drodze analogii do definicji zadań o charakterze użyteczności publicznej, których celem zgodnie z art. 1 ust. 2 u.g.k. jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, przez pojęcie obiektów i urządzeń użyteczności publicznej należy rozumieć wszelkie obiekty i inne elementy infrastruktury mogące być przedmiotem praw jednostki samorządu terytorialnego, które są powszechnie dostępne, w sposób bieżący i nieprzerwany.

Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 7 ustawy o cmentarzach grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20 (ust. 1). Po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione (ust. 2). Przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok (art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach). Przepis ten zasadniczo zawiera upoważnienie do ustalenia opłaty za pochowanie zwłok. Przyjąć zatem należy, że art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach wyznacza zakres opłat objętych uchwałą w sprawie stawek opłat za usługi na terenie cmentarzy komunalnych.

W wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 929/15 (dostępny CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "W ustawie o cmentarzach ustawodawca dopuszcza możliwość pobierania opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych wyłącznie w postaci opłat za pochowanie zwłok oraz odpowiadającej tym opłatom, opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat. Sam charakter tego świadczenia jest związany ze złożeniem i pochowaniem ludzkich zwłok (art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach). Opłaty za miejsce, za okres 20 lat i za każde kolejne przedłużenie opłaty na 20 lat, można zakwalifikować jako opłaty za usługi administratora cmentarza, polegające na udostępnienie miejsca pod grób i te opłaty bezspornie związane są z pochowaniem zmarłych".

Należy wskazać, że relacja pomiędzy art. 7 ustawy o cmentarzach a art. 4 u.g.k. była już wielokrotnie przedmiotem analizy wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie wskazuje się, że art. 7 ustawy o cmentarzach stanowi regulację szczególną wobec art. 4 u.g.k. i tym samym wyłącza dopuszczalność wydania w tym zakresie unormowania w akcie prawa miejscowego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. (tak np. NSA w wyroku z 4 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 3139/17; NSA w wyroku z 7 września 2017 r. sygn. akt II OSK 27/16; NSA w wyroku z 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 538/14 - CBOSA). Tym samym ustawa o cmentarzach stanowi podstawę nakładania opłat związanych z chowaniem zwłok (art. 7 ust. 2 tej ustawy) oraz wyłączenie tego upoważnienia w stosunku do grobów murowanych (art. 7 ust.

1. 3) i określa zasady korzystania z grobów (ziemnych i murowanych).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie można wyinterpretować normy prawnej dającej podstawę do nakładania na osoby korzystające z cmentarza opłat będących świadczeniami publicznoprawnymi w drodze aktu prawa miejscowego ponad te opłaty, które możliwe są do ustalenia na podstawie ustawy o cmentarzach (zob. wyrok z 17 września 2024 r. sygn. akt III OSK 357/23 - CBOSA). NSA zwrócił uwagę na konieczność uwzględniania wykładni systemowej i nadawania przepisom treści uwzględniającej ich umiejscowienie w systemie prawnym w taki sposób, aby były one zgodne. Ustawa o gospodarce komunalnej pozwala na ustalenie cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, natomiast art. 7 ustawy o cmentarzach reguluje zakres tych opłat związanych z funkcjonowaniem cmentarza.

Gdyby przyjąć, że na podstawie u.g.k. można ustanawiać inne jeszcze opłaty związane z korzystaniem z cmentarza, wówczas art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach byłby zbędny w zakresie, w jakim określa dopuszczalność ustalania opłat za użycie grobu. Teren cmentarza będący obiektem użyteczności publicznej obejmuje przecież w znacznej części tereny zajęte właśnie pod groby.

Nie można zatem przyjąć, jak argumentuje Rada Miejska w Jarocinie w odpowiedzi na skargę, że art. 4 ust. 1 u.g.k. stanowi wystarczają podstawę prawną do określenia przez radę gminy opłat za korzystanie z cmentarza. Skoro wyczerpujący zakres nakładania opłat związanych z korzystaniem z cmentarza komunalnego określa ustawa o cmentarzach, to nie znajduje podstaw taka wykładnia art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., która prowadziłaby do możliwości nałożenia dodatkowych opłat za korzystanie z cmentarza na podstawie powołanego przepisu u.g.k.

W tym miejscu wskazać należy, iż ustawa o cmentarzach wprowadza wyraźny podział na groby ziemne i groby murowane co wynika wprost z treści art. 7 ust. 1 – 6 ustawy. Terminowe ograniczenie, które ma zastosowanie względem grobów ziemnych wynika - najogólniej - z powodów sanitarnych i z tych samych względów nie ma racji bytu w przypadku wielostanowiskowych grobów murowanych lub pochówków urnowych. W sensie fizycznym grób murowany lub urnowy, poprzez wyłączenie go z procesów naturalnej degradacji, także po upływie 20 lat nie przestaje być grobem. W sensie szerszym, grób jako miejsce czczenia pamięci zmarłych, sprawowania obrządków z tym związanych może oczywiście - niezależnie od faktycznej zawartości - funkcjonować dłużej lub krócej. W treści art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach wpisano grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20. Po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok.

Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione (art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach). Z treści powyższego przepisu wynika wprost, że skarżący słusznie wskazał, iż wadliwym jest ustalenie wbrew treści ustawy o cmentarzach opłaty za:

. udostępnienie miejsca do pochówku trumny ze zwłokami lub szczątkami ludzkimi w grobie: ziemnym rodzinnym głębinowym dwumiejscowym (w pionie) oraz w ziemnym rodzinnym dwumiejscowym (w poziomie) "na okres 40 lat" przewidziany w §1 ust. 1 pkt 2 uchwały (zarzut I skargi)

. zachowanie grobu ziemnego głębinowego dwumiejscowego (w pionie) oraz grobu ziemnego dwumiejscowego (w poziomie) na "następne 40 lat" przewidziane w §2 ust. 3 pkt 4 i 6 uchwały (zarzut II skargi).

Jak słusznie wskazał skarżący, rada stanowiąc § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały, uniemożliwiła osobom uprawnionym do wykonania pochówku zwłok lub szczątków ludzkich w grobie ziemnym rodzinnym głębinowym dwumiejscowym (w pionie lub w poziomie) dokonanie przedmiotowej opłaty na podstawowy, minimalny okres 20 lat. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż ustawodawca w treści art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach przewidział, iż dozwolone są umowy, przedłużające termin, przed upływem którego nie wolno użyć grobu do ponownego pochowania. Powyższe dotyczy jednak wyłącznie umownego przedłużenia okresu użytkowania grobu. Za sprzeczny z ustawą o cmentarzach uznać należy zapis § 2 ust. 3 pkt 4 i 6 uchwały jako umożliwiający realizację uprawnienia do zachowania prawa do grobu na nie niewynikający z ustawy okres "następnych 40 lat".

Ponadto na słusznie zwrócił uwagę skarżący, że rada ustalając w § 2 ust. 3 pkt 5 uchwały opłatę za zachowanie grobu ziemnego rodzinnego dwumiejscowego (w poziomie) na następne 20 lat w wysokości 920,00 zł uprzywilejowała osoby, które skorzystają z tego prawa, względem osób, które skorzystałyby z możliwości opłacenia za tenże sam grób za okres następnych 40 lat (§ 2 ust. 3 pkt 6 uchwały) - w tym bowiem przypadku opłata wynosi 1.850,00 zł, a więc w wysokości wyższej, aniżeli dwukrotność opłaty z § 2 ust. 3 pkt 5 uchwały.

Zgodzić należy się również ze skarżącym, iż z treści art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach nie wynika, aby ustawodawca ograniczył termin, w którym można skutecznie zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu ziemnego do przewidzianego w treści § 2 ust. 1 uchwały okresu "po upływie 20 letniego okresu" (zarzut III skargi). Jak słusznie wskazał skarżący z istoty samego uprawnienia wynika, że wniesienie opłaty przedłużającej może być zgłoszone przed upływem 20-letniego terminu. W przeciwnym razie istniałoby ryzyko, że bezpośrednio po upływie terminu grób zostanie ponownie użyty.

Sąd nie neguje przy tym, wyrażonego w odpowiedzi na skargę, braku woli modyfikowania przez uchwałodawcę treści regulacji ustawowych poprzez wprowadzenie zakazu wniesienia opłaty przed upływem terminu 20-letniego. Inkryminowany § 2 ust. 1 uchwały stwierdza jednak expressis verbis, że możliwość wniesienia opłaty istnieje "po upływie 20 letniego okresu", co ewidentnie może być interpretowane a contrario.

Co do § 1 ust. 3 i §1 ust. 5 uchwały (zarzut IV skargi) wskazać należy, iż art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach wyłącza stosowanie wobec grobu zawierającego urnę ze szczątkami powstałymi w wyniku spopielenia zwłok oraz w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby przepisu art. 7 ust. 2 tej ustawy przewidującego obowiązek zgłaszania zastrzeżenia przeciwko ponownemu użyciu grobu przez administratora cmentarza po upływie 20 lat od pochówku, jak również powiązanego z nim obowiązku uiszczania opłaty prolongacyjnej. Osoby bliskie uprawnione do takiego grobu nie tylko nie muszą przedłużać tego prawa po 20 latach, ale też nie muszą uiszczać nowej opłaty. Zasadnym jest również zarzut opisany w pkt II w części dotyczącej § 2 ust. 3 pkt 7 uchwały poprzez ustalenie opłaty za zachowanie "niszy urnowej w kolumbarium na następne 40 lat". Z tych samych powodów za uzasadniony uznać należy zarzut dotyczący ustalenia w § 1 ust. 2 uchwały czasowej, terminowej opłaty za udostępnienie miejsca do pochówku w grobie murowanym "na okres 99 lat" (zarzut V skargi).

W doktrynie i orzecznictwie cywilnym na gruncie art. 7 ustawy o cmentarzach określa się bowiem, że prawo do grobu murowanego lub urnowego jako bezterminowe, zaś do grobu ziemnego jako terminowe, co do zasady wygasające po upływie 20 lat, z momentem ponownego wykorzystania grobu (zob. E. Dołęgowska, K. Klibisz, A. Tworkowska, Cywilnoprawna regulacja prawa do grobu, "Białostockie Studia Prawnicze" 2013 r., nr 13, s. 122) – tak wyrok WSA we Wrocławiu z 17 marca 2022 r., sygn. III SA/Wr 51/21, LEX nr 3452183.

Za sprzeczny z ustawą uznać należy również zapis § 1 ust. 4 uchwały, w którym rada postanowiła: "Opłata za udostępnienie niszy urnowej w kolumbarium do dochowania urny z prochami - na okres 40 lat 2.000,00 zł.", oraz zapis § 3 uchwały w którym postanowiono: "Stawki opłat za udostępnienie miejsca grzebalnego przy dochowaniu do istniejącego grobu wynoszą: 1. Stawki opłat za udostępnienie miejsca przy dochowaniu trumny lub urny do istniejącego grobu ziemnego stanowi równowartość 1/20 opłaty określonej w § 1 ust. 1 pkt 1) lit. a) i b) oraz 1/40 opłaty określonej w § 1 ust. 1 pkt 2) lit a) i b) obowiązującej za dany rodzaj grobu: 1) zwykłego jednomiejscowego 22,50 zł za jeden rok;

1. 2) dziecięcego 3,50 zł za jeden rok;
2. 3) głębinowego dwumiejscowego (w pionie) 25,00 zł za jeden rok;
3. 4) rodzinnego dwumiejscowego (w poziomie) 46,00 zł za jeden rok.
4. 5) urnowego ziemnego 100,00 zł. za jeden rok" (zarzut VI skargi). Sąd podziela w tym zakresie pogląd prezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2019 r. sygn. akt I OSK 258/18, (CBOSA), że w pojęciu opłata za miejsce grzebalne mieści się także opłata za dochowanie w grobie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opłata za miejsce grzebalne związana jest z nabyciem miejsca grzebalnego, tymczasem gdy chodzi o opłatę za dochowanie, to nabycie miejsca grzebalnego już uprzednio nastąpiło.

W ocenie Sądu rację ma również skarżący, że organ dopuścił się wykroczenia poza delegację ustawową poprzez wskazanie § 2 ust. 4 uchwały postanowiono: "Ustanawia się ulgę w wysokości 50% opłaty, o której mowa w § 2 ust. 3 pkt l)-7) niniejszej uchwały, za zachowanie grobu na dalsze lata dla opiekunów grobów będących weteranami wojen i powstań. Dla skorzystania z ulgi, o której mowa w zdaniu poprzednim konieczne jest uprzednie uzyskanie zgody specjalnej komisji powołanej przez Burmistrza Jarocina". Jak słusznie zauważył skarżący, nie kwestionując prawa organu uchwałodawczego do ustalania stosownych ulg od opłat, które może stanowić na podstawie delegacji ustawowej z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach, nieuprawnionym jest scedowanie tego uprawnienia do nie przewidzianej w treści ustawy o cmentarzach specjalnej komisji powołanej przez Burmistrza Jarocina. Jeśli rada decyduje się na regulację takiej materii, powinna to uczynić kompleksowo i w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, tak aby z przepisów aktu prawa miejscowego jednoznacznie wynikało, kto i po spełnieniu jakich warunków może skorzystać z danej ulgi.

Powyższe oznacza, że uzasadnionym jest również zarzut VII skargi. Nie sposób podzielić tu argumentacji odpowiedzi na skargę, jakoby Komisja miała charakter wyłącznie doradczy i opiniodawczy. Po pierwsze: § 2 ust. 4 uchwały wyraźnie wskazuje na konieczność uprzedniego uzyskania zgody specjalnej komisji; po drugie: sama przesłanka bycia "weteranami wojen i powstań" jest tak nieostra, że pozostawia komisji szerokie pole do interpretacji (pomijają już użycie spójnika "i" a więc wprowadzenie koniunkcji warunków do skorzystania z ulgi).

Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela dominujący obecnie w orzecznictwie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (por. wyroki w sprawach IV SA/Po 412/23, III SA/Po 391/26, II SA/Go 147/25, I SA/Łd 654/25) oraz wykrystalizowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego po roku 2018 (por. wyroki w sprawach III OSK 1704/22, III OSK 242/23, III OSK 357/23) pogląd, że z treści art. 7 ustawy o cmentarzach wynika, iż organ gminy może ustalić tylko takie opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza. Powołane przepisy art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach nie stanowią podstawy normatywnej do uregulowania innych opłat niż opłata za pochowanie zwłok. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie może zatem stanowić podstawy prawnej do ustalania innych opłat za korzystanie z cmentarza jako obiektu użyteczności publicznej w zakresie innych opłat niż zwiane z pochówkiem, skoro obowiązujący stan prawny w tym zakresie nie przewiduje właściwej i prawidłowej podstawy prawnej, stanowiącej delegację ustawową dla wysokości cen i opłat albo sposobu i ustalania tych cen i opłat za usługi komunalne oraz korzystanie z cmentarza jako obiektu użyteczności publicznej.

Słusznie zarzuca skarżący, że przedmiotem uchwały w sprawie stawek opłat za usługi na terenie cmentarzy komunalnych nie mogą być opłaty za postawienie nagrobka uregulowane w § 4 uchwały. Wraz z udostępnieniem danej osobie fizycznej miejsca na grób, osoba ta uzyskuje szereg uprawnień takich jak prawo do wzniesienia nagrobka i jego przekształcenia, prawo do odwiedzania grobu, stałego jego utrzymania w należytym stanie czy wykonywania zmian o charakterze dekoracyjnym, ale przede wszystkim - prawo do pochowania zmarłego. W świetle powyższego wniesienie opłaty za udostępnienie miejsca do pochówku, jako części powierzchni ziemskiej usytuowanej na terenie cmentarza komunalnego, uprawnia do korzystania z tej części obiektu użyteczności publicznej w celu pochowania zwłok, jak również do realizowania w tym miejscu prac grabarskich czy kamieniarskich.

Nie sposób bowiem uznać, że tego rodzaju czynności wykonywane na miejscu grzebalnym już opłaconym stanowią inne dodatkowe korzystanie z tej części obiektu użyteczności publicznej (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 20 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 925/23). Zasadnym jest zatem zarzut opisany w pkt VIII skargi.

Mając zatem uwadze, że potwierdzono zasadność wszystkich zarzutów skargi, Sąd uznał, że zasadne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. U podstaw takiego rozstrzygnięcia leży okoliczność, że po uchyleniu merytorycznych części zaskarżonej uchwały, z przyczyn wyżej wskazanych, część pozostała w obrocie prawnym nie mogłaby istnieć samodzielnie, bez przepisów których nieważność stwierdzono. Zasadnym i koniecznym było zatem stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w pkt 1 sentencji wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku), zasądzając od Miasta Jarocina na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118).