Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy) decyzją z 16 marca 2026 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania H. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] (dalej również: skarżący, zobowiązany, strona) od decyzji Prezydenta Miasta [...] z 31 października 2025 r., znak: [...], nakładającej na ww. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w roku 2020 na terenie miasta [...], utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.
Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prezydent Miasta [...] decyzją z 31 października 2025 r. działając na podstawie art. 9g, 9x ust. 2 pkt. 1, art. 9zb ust. 1, art. 9zf ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 733, dalej: u.c.p.g.), art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111 ze zm., dalej: O.p.) w związku z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: K.p.a.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego odpadów i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2167) oraz obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 30 sierpnia 2019 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2020 (M.P. z 2019 r. poz. 866) nałożył na H. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...], administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w 2020 r. na terenie miast [...] wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła.
Uzasadniając swą decyzję organ I instancji wskazał, że na podstawie korekty sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za 2020 rok złożonego przez skarżącego za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami stwierdzono, że wymagany prawem poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości 50% nie został osiągnięty. Osiągnięty przez skarżącego poziom w 2020 r. wyniósł 8,23 %.
Wyjaśniono, że w 2020 r. skarżący łącznie odebrał na podstawie umów z właścicielami nieruchomości 60,5439 Mg frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła. Uzyskany poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia frakcji odpadów komunalnych wyniósł 8,23 %. Brakująca masa frakcji odpadów komunalnych, wymagana do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia frakcji odpadów komunalnych wynosi w 2020 r. 307,2805 Mg.
Karę pieniężną organ I instancji obliczył jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie na składowisku odpadów o kodzie 20 03 01 określonej na 2020 rok (270 zł/Mg) i brakującej masy fakcji odpadów komunalnych wymaganej do osiągnięcia przez skarżącego (307,2805 Mg). W związku z powyższym kara pieniężna, po zaokrągleniu do pełnych złotych, wyniosła [...] zł.
Organ argumentował, że zastosował art. 68 § 1 O.p. w zw. z art. 9zf u.c.p.g., zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe nie powstaje jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Dalej organ motywował, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f § 1 K.p.a. i odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej.
Skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji, zaskarżając ją w całości i zarzucając:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 9zf u.c.p.g. w zw. z art. 68 § 1 w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 O.p. poprzez nieuwzględnienie faktu, że doszło do przedawnienia zobowiązania opisanego zaskarżoną decyzją albowiem do naruszeń w zakresie nieosiągnięcia poziomów recyklingu miało dojść w 2020 r., a zatem 3-letni termin przedawnienia wynikający z przywołanych przepisów zakończył bieg 31 grudnia 2023 r., co powinno skutkować umorzeniem postępowania.
- 2. nadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik postępowania, tj.:
- a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego stanowiącego następnie podstawę ustalenia i wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej;
- b) art. 189f § 1 K.p.a. poprzez jego niesłuszne niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło organ do ustalenia, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej;
Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i odstąpienie od wymierzenia kary.
Zasadność swoich żądań odwołujący się rozwinął w uzasadnieniu odwołania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając wskazaną na wstępie decyzję z dnia 16 marca 2026 r., w pierwszej kolejności odniosło się do zarzutu przedawnienia i wskazało, że w kwestii terminów przedawnienia nakładania spornej administracyjnej kary pieniężnej zastosowanie znajduje art. 189g § 1 K.p.a., a nie przepisy Ordynacji podatkowej, tj. art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1. Zgodnie z art. 189g § 1 K.p.a. administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Zdaniem Kolegium w rozpatrywanym przypadku skutki naruszenia prawa przez zobowiązanego ujawniły się dniu 22 marca 2021 r., czyli w dniu złożenia - za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz gospodarce odpadami - sprawozdania nr [...] przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości na terenie miasta [...].
Wobec tego organy administracji tracą kompetencję do nałożenia kary administracyjnej z dniem 22 marca 2026 r. Wskazana data odnosi się do wydania decyzji przez organ I instancji, bowiem należy w tym względzie kierować się jednorodnym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych powstałym na kanwie analogicznego przepisu Ordynacji podatkowej.
Kolegium wskazało, że strona w żaden sposób nie współdziała w wyjaśnieniu stanu faktycznego, do czego była zobowiązana w świetle art. 7 K.p.a. jedynie w pierwszym odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 grudnia 2021 r. uczyniono pewne wyjaśnienia, iż strona zawarła umowy na odbiór odpadów komunalnych z właścicielami nieruchomości niezamieszkałych. Większość umów dotyczyła odbioru tylko odpadów niesegregowanych, co stanowi specyfikę nieruchomości niezamieszkanych. Jest to najbardziej kłopotliwa frakcja odpadów, mocno zanieczyszczona, z której nie da się wiele odzyskać. Te odpady o "bardzo niskiej jakości" były przekazywane do RIPOK w [...]. Właścicieli nieruchomości, aby zminimalizować koszty, nie byli zainteresowani zawieraniem droższych umów na odbiór odpadów segregowanych. Umowy na odbiór niesegregowanych odpadów komunalnych z terenu Miasta [...] obowiązywały do 30.06.2021 r.
Następnie Kolegium odwołało się do przepisów art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g -podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (art. 9x ust. 3 u.c.p.g.).
W myśl art. 9g ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest: obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust.
- 1. Zgodnie z art. 3aa pkt 1 u.c.p.g. gminy są obowiązane osiągnąć poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości co najmniej 50% wagowo - za rok 2020.
Powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2022 r. o sygn. akt III OPS 1/21 (ONSAiWSA 2022, nr 5 poz.
63) Kolegium oceniło za niezasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie. W niniejszym przypadku nie mamy do czynienia ze "znikomą wagą naruszenia prawa". Organ I instancji trafnie zwrócił uwagę, iż brakujący poziom recyklingu nie jest znikomy, bowiem przy wymaganym poziomie 50% recyklingu, przedsiębiorca uzyskał 8,23%, co oznacza, że odwołujący się nie osiągnął nawet jednej piątej wymaganego wskaźnika. Waga naruszenia prawa w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. musi być oceniana z punktu widzenia zagrożenia dla realizacji tego celu, jakim jest w niniejszej sprawie zapewnienie efektywnego i skutecznego systemu gospodarowania odpadami opartego o selektywną zbiórkę odpadów. Egzekwowanie segregowania odpadów ma służyć ochronie środowiska i zdrowia ludzi. Wobec tego nieosiągnięcie wymaganych prawem poziomów recyklingu nie może się jawić jako znikome (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 października 2023 r., sygn. akt II SA/Po 245/23, LEX nr 3622648). Organ odwoławczy podzielił stanowisko, iż w sprawie z uwagi na brak spełnienia przesłanki znikomości nie było możliwe skorzystanie z dobrodziejstwa przepisu art. 189f § 1 K.p.a.
Następnie w świetle art. 9x ust. 2 i ust. 3 u.c.p.g. Kolegium uznało, że przedsiębiorca indywidualny taki, jak [...] Firma [...], co do zasady, zawierając umowy w zakresie odbioru odpadów komunalnych miał możliwość oszacowania, w kontekście własnych możliwości technicznych i wymagań prawnych, w tym dotyczących poziomów odzysku, czy osiągnie w danym roku, przy określonej ilości podmiotów, wymagany poziom recyklingu. Podejmując się jako przedsiębiorca konkretnego rodzaju działalności powinna liczyć się z wymaganiami wynikającymi z obowiązujących przepisów, w tym brać m.in. pod uwagę rodzaj odbieranych odpadów. Obowiązek zapewnienia poziomu recyklingu wynika z przepisów rangi ustawowej. Podmiot, który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swoje przedsiębiorstwo, aby uzyskać wymagany poziom recyklingu. Jako profesjonalista w branży i spełniający wymogi co do posiadania wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odpadów komunalnych, powinna miarkować wystąpienie konsekwencji wynikających z ustawy za niedochowanie poziomów recyklingu.
W celu zabezpieczenia swoich interesów, a zarazem dochowania ustawowych nakazów, niewątpliwie powinna w taki sposób konstruować umowy, aby zapewnić sobie możliwość zachowania poziomu recyklingu określonego w przepisach wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 i art. 3c ust. 2 u.c.p.g. Ponadto art. 9x ust. 2 u.c.p.g. nie przewiduje badania zawinienia, jako przesłanki odpowiedzialności, a w konsekwencji organ zwolniony jest od badania tej okoliczności z urzędu (wyrok WSA w Poznaniu z 7 czerwca 2023 r., IV SA/Po 249/23, LEK nr 3573767). Niezasadne są więc wszystkie zarzuty odwoławcze dotyczące braku winy Spółki odnośnie do nieosiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia. Przesłanką wymierzenia powyższej kary jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna (tu - brak efektu, o którym mowa w art. 9g u.c.p.g.). W myśl art. 9n ust. 4 u.c.p.g. "Podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany zamieścić w rocznym sprawozdaniu także informacje o osiągniętym poziomie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, poziomie ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz poziomie składowania".
Z art. 9g u.c.p.g. expressis verbis wynika, że podmiot odbierający odpady komunalne jest obowiązany do osiągnięcia określonych poziomów recyklingu "w odniesieniu do masy odebranych przez siebie opadów". I to w kontekście tego właśnie przepisu, zgodnie z wymogami wykładni systemowej, należy także odczytywać przedmiot obowiązku sprawozdawczego ustanowionego w art. 9n ust. 4 u.c.p.g. - jako dotyczący poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych osiągniętego przez dany podmiot odbierający odpady.
Ostatecznie Kolegium stwierdziło, że przedsiębiorca nie kwestionował samego sposobu obliczenia kary pieniężnej, także masy odpadów wskazanej w swoim sprawozdaniu za 2020 r. Argumenty prezentowane w odwołaniu są wzajemnie sprzeczne, bowiem odwołujący się żąda uznania przedawnienia prawa do wydania decyzji a zarazem oczekuje wydania decyzji o odstąpieniu od nałożenia kary pieniężnej. Przedsiębiorca w żaden sposób nie próbował wykazać, że z przyczyn niezależnych od siebie nie osiągnął w 2020 r. wymaganego poziomu recyklingu. Nadto to przedsiębiorca określa swój model działalności gospodarczej i ponosi tego konsekwencje.
Skargę na powyższą decyzję wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej:
- 1. [przedawnienie] naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 9zf u.c.p.g. w zw. z art. 68 § 1 w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 111 ze zm.; dalej: "o.p.") poprzez nieuwzględnienie faktu, że doszło do przedawnienia zobowiązania opisanego zaskarżoną decyzją albowiem do naruszeń w zakresie nieosiągnięcia poziomów recyklingu miało dojść w 2020 r., zatem 3-letni termin przedawnienia wynikający z przywołanych przepisów zakończył bieg 31 grudnia 2023 r. co powinno skutkować nie tylko niewszczynaniem postępowania, ale wtórnie - skoro już doszło do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania - do umorzenia postępowania;
- 2. [ustalenia faktyczne i postępowanie dowodowe] z daleko posuniętej ostrożności procesowej - w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego - na wypadek nieuwzględnienia ww. zarzutu naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie, stanowiącego dalej podstawę ustalenia i wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, pomimo, że:
- — ustalenia faktyczne w sprawie dokonane zostały jedynie w oparciu o materiały zgromadzone w aktach sprawy, a które to nie były kompletne a ich treść nie pozwala na ustalenie na jakiej podstawie została wydana zaskarżona decyzja;
- — organ nie wziął pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki wskazane w art. 189f § 1 pkt. 1 K.p.a.
- 3. [przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary] z daleko posuniętej ostrożności procesowej -w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego - na wypadek nieuwzględnienia ww. zarzutu naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 9g pkt. 1 w zw. z art. 3b ust. 1 pkt.3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 733) (dalej również: u.c.p.g.) w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Skarżący był w stanie osiągnąć poziomy recyklingu wskazane w przepisach, podczas gdy Skarżący nie miał wpływu na typ odpadów jakie przyjmowała.
Mając na uwadze powyższe na uwadze skarżący wniósł o umorzenie postępowania administracyjnego ze względu na przedawnienie zobowiązania wynikającego z administracyjnej kary pieniężnej nałożonej na Skarżącego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.
Skarżący, w związku z powyższym na podstawie art. 125 § 1 ust.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) wniósł o rozważnie możliwości zawieszenia postępowania z urzędu bowiem rozstrzygniecie pytania prejudycjalnego przez TSUE będzie miało wpływ na wynik przedmiotowej sprawy.
W uzasadnieniu skargi Skarżący rozwinął motywy swojego stanowiska. w szczególności wskazał, że ze względu na nałożenie kary pieniężnej tylko zgodnie z art. 9zf u.c.p.g stosuje się przepisy działu III o.p. Powyższa delegacja ustawowa odsyła m in. do art. 68 § 1 o.p., który brzmi następująco: Zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Wobec tego trzyletni termin w niniejszej sprawie należy liczyć od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek, tj. od 31 grudnia 2020 roku i w związku z tym przedmiotowe zobowiązanie przedawniło się z dniem 31 grudnia 2023 roku.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 marca 2026r. nr [...] została doręczona profesjonalnemu pełnomocnikowi skarżącego w dniu 18 marca 2026r. Wobec tego ustawowy termin czternastu dni na złożenie wniosku o uzupełnienie pouczenia zamieszczonego we wskazanej decyzji upłynął z dniem 01 kwietnia 2026r. (środa). Natomiast profesjonalny pełnomocnik złożył wniosek w trybie art. 111 § 1 K.p.a. w dniu 03 kwietnia 2026r. (piątek). Jak stanowi art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.
Wobec tego żądanie uzupełnienia pouczenia zamieszczonego w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 marca 2026r. nr [...] zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu. Wobec tego organ odwoławczy wydał w dniu 16.04.2026r. postanowienie o odmowie uzupełnienia swojej decyzji.
Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 marca 2026r. nr [...] została doręczona profesjonalnemu pełnomocnikowi H. S. w dniu 18 marca 2026r. Wobec tego ustawowy termin 30 dni na wniesienie skargi do sądu administracyjnego upłynął z dniem 17 kwietnia 2026r. (piątek). Obstrukcyjny wniosek o uzupełnienie pouczenia zamieszczonego we wskazanej decyzji Kolegium został złożony z uchybieniem terminu i nie wywołał skutku prawnego w postaci wydłużenia terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skarga pełnomocnika H. S. wpłynęła do SKO w [...] w dniu 25.05.2026r., a zatem znacznie po przepisanym terminie. Stąd wniosek o jej odrzucenie jest w pełni uzasadniony i konieczny.
Kolegium wniosło także o oddalenie wniosku o zawieszenie postępowania sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutu organu o odrzucenie skargi z uwagi na wniesienie jej po terminie Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 111 § 2 K.p.a. w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. Skoro w niniejszej sprawie skarżący odebrał decyzję SKO z 16 marca 2026 r. w dniu 18 marca 2026 r., to 14-dniowy termin do wniesienia wniosku o uzupełnienie decyzji mijał 1 kwietnia 2026 r. W tym też dniu pełnomocnik skarżącego nadał wniosek o uzupełnienie decyzji w urzędzie pocztowym (k. 57 – 58 akt adm. II inst.).
W tym stanie rzeczy został on nadany w terminie, skutkiem czego 30-dniowy termin do wniesienia skargi liczyć należy od dnia doręczenia skarżącemu postanowienia SKO w [...] z 16 kwietnia 2026 r. o odmowie uzupełnienia decyzji, tj. od 22 kwietnia 2026 r. Skarga do WSA w Poznaniu, wniesiona na pośrednictwem SKO i nadana w urzędzie pocztowym w dniu 21 maja 2026 r., została złożona w ustawowym terminie. Powyższy zarzut odrzucenia skargi okazał się niezasadny.
Odnosząc się do wniosku skarżącego o rozważanie możliwości zawieszenia postępowania sądowego z urzędu, bowiem rozstrzygniecie pytania prejudycjalnego zadanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (postanowienie z 14 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/GL 931/25, dostępnych orzeczenia.nsa.gon.pl, dalej "CBOSA") będzie miało wpływ na wynik przedmiotu sprawy, Sąd wyjaśnia, że przepis art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. powinien mieć zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia wstępnego, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.
Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2026 r. w sprawie III OSK 1356/25 (CBOSA): "...w prawie polskim wprowadzono uregulowanie w postaci art. 6ka u.c.p.g., które pozwala w sposób skuteczny na osiągnięcie zamierzonych rezultatów, wymaganych regulacjami prawa UE w zakresie stworzenia zachęty do selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Argumentem przemawiającym za zawieszeniem postępowania w niniejszej sprawie nie może być to, co zostało przedstawione w uzasadnieniu postanowienia WSA w Gliwicach z 14 listopada 2025 r., sygn. akt. II SA/Gl 931/25, w którym zawieszono postępowanie i skierowano pytanie prawne do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej podnosząc, że przepis art. 6ka u.c.p.g. po pierwsze, często nie jest stosowany, bowiem przedsiębiorcy odbierający odpady komunalnie niejednokrotnie nie wypełniają tego obowiązku.
Należy wyraźnie podkreślić, że przepis ten obowiązywał w okresie za który nałożono na skarżącą karę pieniężną za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, na podstawie umowy zawartej pomiędzy przedsiębiorcą, a właścicielem nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie Spółka działa na podstawie umowy, o której mowa w art. 9g u.c.p.g.
Art. 6ka u.c.p.g. nakłada na podmiot odbierający odpady komunalne ściśle określone obowiązki, które powinny być wykonywane przez ten podmiot. Nie można zgodzić się poglądem z WSA w Gliwicach, który skierował pytanie prejudycjalne że "wprowadzony przepisami krajowymi system ostrzegania nie jest skuteczny, a przede wszystkim nie stworzono wymaganego przez dyrektywę 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r. »systemu sprawozdań wczesnego ostrzegania« (motyw 51 jej preambuły)". Zgodnie z treścią motywu 51 tej dyrektywy "Aby zapewnić lepsze, bardziej terminowe i jednolite wdrożenie przepisów niniejszej dyrektywy oraz przewidzieć wszelkie niedociągnięcia we wdrażaniu, należy utworzyć system sprawozdań wczesnego ostrzegania, umożliwiający wykrycie uchybień i podjęcie działań przed upływem terminów osiągnięcia celów".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie w prawie polskim na podstawie art. 6ka u.c.p.g. ustawodawca stworzył system zgodny z motywem 51 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r. zmieniająca dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów (Dz. U. UE. L. z 2018 r. Nr 150, str. 109)."
Przechodząc do istoty przedmiotowej sprawy Sąd wskazuje, że zasadny okazał się zarzut przedawnienia.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 16 marca 2026 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 31 października 2025 r. o nałożeniu kary pieniężnej w kwocie [...]zł za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w roku 2020 na terenie miasta [...].
Materialnoprawną podstawę podjętych w przedmiotowej sprawie decyzji stanowią przepisy art. 9g, art. 9zb ust. 1 w zw. z art. 9x ust. 2 pkt 1, art. 9x ust. 3 u.c.p.g. Przepis art. 9zb ust. 1 u.c.p.g. wskazuje, że kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 1 i 2 u.c.p.g., nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 u.c.p.g.
Zgodnie z art. 9g pkt 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust.
1. Według art. 3b ust. 2 u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2020 r., a następnie art. 3aa pkt 1 u.c.p.g. obowiązującym od 31 grudnia 2020 r. gminy są obowiązane osiągnąć za rok 2020 poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości co najmniej 50% wagowo.
W ocenie Sądu, w sprawie doszło do niezgodnego z prawem wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości co najmniej 50% wagowo w 2020 r. Przepis art. 9zf u.c.p.g. stanowi, że do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (dalej "O.p."), z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Niemniej jednak Sąd w niniejszym składzie podziela najnowsze stanowisko wyrażane w judykaturze, że do przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej stosuje się przepis art. 189g K.p.a., a nie przepisy Ordynacji podatkowej, tj. art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 o.p. Pogląd ten został wyrażony w wyrokach NSA z dnia 14 stycznia 2025 r. sygn. akt III OSK 1181/23 oraz 18 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 1884/23 (CBOSA), gdzie stwierdzono, że z uwagi na nieadekwatność regulacji zawartej w Ordynacji podatkowej w zakresie przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych, przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące przedawnienia nie znajdują zastosowania.
NSA wskazał przy tym, że ze względu na treść art. 189a § 2 K.p.a. zastosowanie ma w takiej sytuacji art. 189g § 1 K.p.a. Pogląd ten został wyrażony na gruncie przepisu art. 202 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm., dalej: u.o.) oraz kar nakładanych na podstawie przepisów tej ustawy. Przepis art. 202 u.o. stanowi, że w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska.
Zbieżność treściowa obydwu wyżej przywołanych przepisów, tj. art. 9zf u.c.p.g. oraz art. 202 u.o., jak też względy systemowego ujęcia zagadnień dotyczących pozbywania się i gospodarowania odpadami nakazują w pełni odnieść to stanowisko do kar wymierzanych na podstawie u.c.p.g. Z tego względu w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym, należy wyjaśnić, że decyzja w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest decyzją kształtującą stosunek administracyjnoprawny, a zatem posiada charakter konstytutywny (ustalający). Jednocześnie jest ona decyzją całkowicie inną aniżeli decyzja wymiarowa, której istotą jest konkretyzacja istniejącego wcześniej stosunku prawnego.
W niniejszej sprawie, po stronie skarżącej spółki nie powstała przed wydaniem decyzji w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej żadna skonkretyzowana powinność zapłaty tej kary. Do momentu wydania takiej decyzji na stronie w ogóle nie ciążył zatem żaden - nawet abstrakcyjny i ogólny - ustawowy obowiązek zapłaty kary pieniężnej, co wynika z samej natury sankcji administracyjnej i jest zasadniczą okolicznością różniącą zobowiązanie z tytułu kary pieniężnej od zobowiązania podatkowego. Przesądza to o niemożności zastosowania w odniesieniu do decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną norm z art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 O.p. Z kolei przepis art. 189a § 2 pkt 3 K.p.a. stanowi, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. Skoro przywołana ustawa szczególna u.c.p.g. takiego rozwiązania nie przewiduje - a nie znajdują zastosowania przywołane przepisy Ordynacji podatkowej - to przepisem regulującym przedawnienie nakładania administracyjnych kar pieniężnych w dziale IVa Kodeksu postępowania administracyjnego jest art. 189g K.p.a., który stanowi, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa.
Podkreślić przy tym należy, że składowi NSA orzekającemu w przywołanych sprawach znane były wcześniejsze orzeczenia dotyczące odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej do administracyjnych kar pieniężnych. NSA, wskazując na kontekst wejścia w życie przepisów poszczególnych ustaw, zwrócił uwagę na to, że przepis art. 189g K.p.a. w zw. z art. 189a § 2 K.p.a. wszedł w życie w dniu 1 czerwca 2017 r., a zgodnie z dyrektywą wykładni celowościowej dynamicznej, nakazującej poszukiwać aktualnych, a nie historycznych intencji prawodawcy, należałoby przyjąć, że to regulacja zawarta w dziale IVa Kodeksu, jako późniejsza, jest bliższa aktualnym intencjom prawodawcy, a nie regulacja wcześniej wprowadzona do ustawy szczególnej. Ponadto NSA zwrócił uwagę na doniosłość systemową regulacji działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 189g § 1 K.p.a. administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Dokonując wykładni powyższego przepisu należy także rozważyć, czy termin w nim przewidziany odnosi się do decyzji wydanej przez organ I instancji, czy też taka decyzja nie przerywa biegu terminu przedawnienia. W literaturze przedmiotu przeważająco przyjmuje się, że wydanie decyzji przez organ I instancji nie przerywa biegu terminu przedawnienia nałożenia kary pieniężnej (por. Agnieszka Krawczyk (w:) Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Opub. - WKP 2019). Stanowisko takie prezentowane jest również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 23 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 199/24 (CBOSA) wyjaśnił, że "ustawodawca dostrzegł w art. 189h K.p.a. potrzebę uregulowania przyczyn przerwania lub zawieszenia lub nierozpoczęcia biegu terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, ale nie umieścił pośród nich wydania decyzji przez organ I instancji.
W szczególności art. 189h § 4 pkt 1 K.p.a. przewiduje, że bieg terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu z dniem wniesienia środka zaskarżenia od decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej do sądu administracyjnego albo sądu powszechnego, albo skargi kasacyjnej od prawomocnego orzeczenia w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej. Zatem ustawodawca wiąże skutek zawieszenia biegu terminu przedawnienia dopiero z aktem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji, nie zaś z wniesieniem odwołania od decyzji organu I instancji. Należy więc uznać, że wydanie i doręczenie decyzji przez organ I instancji nie wpływa na bieg terminu przedawnienia.". Pogląd ten podziela Sąd w niniejszym składzie.
W doktrynie prawa wskazuje się, że przez nałożenie administracyjnej kary pieniężnej należy rozumieć wydanie decyzji ostatecznej i prawomocnej, ewentualnie wydanie prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej, nakładającego administracyjną karę pieniężną (P. M. Przybysz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 189g). Z uwagi na konstytutywny charakter decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej należy przyjąć, że użyty w przepisie art. 189g § 1 K.p.a. zwrot: "nie może zostać nałożona" oznacza niewydanie przed upływem terminu przedawnienia orzekania decyzji ostatecznej (A. Krawczyk (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Warszawa 2025, art. 189g).
Należy podkreślić, że z regulacji art. 189g § 1 w zw. z art. 189b K.p.a. wynika natomiast jasno, że właściwy organ nie może nałożyć administracyjnej kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej (a więc wydać tego rodzaju decyzji w pierwszej lub drugiej instancji), jeżeli od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa upłynęło co najmniej pięć lat. Takie ujęcie normatywne ograniczenia czasowego wykonywania kompetencji jurysdykcyjnej jest równoważne z przepisami, które wprost stanowią, że po upływie określonego terminu od dnia pewnego zdarzenia prawnego nie wydaje się decyzji ustalającej (nakładającej) skonkretyzowany obowiązek administracyjnoprawny (por. wyr. NSA z 3 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 2387/23, CBOSA).
Przenosząc powyższe uwagi na kanwę niniejszej sprawy wskazać trzeba, że w zakresie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za niewypełnienie obowiązku wynikającego z art. 9g u.c.p.g. w roku 2020 - w którym to roku skarżący zobowiązany był osiągnąć wymagany prawem poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości co najmniej 50% wagowo - 5-letni termin przedawnienia upłynął 31 grudnia 2025r., a zatem przed wydaniem w sprawie decyzji ostatecznej, tj. 16 marca 2026 r. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie - w zakresie kary wymierzanej za rok 2020 - mając na względzie 5-letni okres przedawnienia, o którym mowa w cytowanym art. 189g § 1 K.p.a. - a który w niniejszej sprawie należy liczyć od końca roku kalendarzowego, w którym nie został osiągnięty wymagany poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości co najmniej 50% wagowo, tj. od końca roku 2020 - należy stwierdzić, że wprawdzie termin ten nie upłynął w czasie orzekania przez organ I instancji tj. 31 października 2025 r., ale upłynął w czasie orzekania przez organ II instancji tj. 16 marca 2026 r. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 listopada 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 500/25, CBOSA).
Przy czym przepis art. 189g § 1 K.p.a. posługuje się zdarzeniem - od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa – czyli upływie roku 2020, w którym skarżący zobowiązany był do osiągania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła.
Niezasadnie zatem organ odwoławczy odnosi termin przedawnienia do daty złożenia sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za rok 2020, tj. 22 marca 2021 r. jako daty ujawnienia skutku naruszenia prawa. Skutek naruszenia prawa w postaci nieosiągnięcia wymaganych poziomów wystąpił bowiem już od pierwszego dnia po upływie roku 2020, a nie dopiero od dnia złożenia sprawozdania przez przedsiębiorcę.
Powyższy upływ czasu uniemożliwia wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła za rok 2020. Procesowym skutkiem przedawnienia prawa do nałożenia kary pieniężnej za ten okres jest bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 K.p.a.).
Uwzględniając zarzut przedawnienia Sąd odstąpił od dalszej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie pozostałych przepisów postępowania oraz prawa materialnego, do której zmierzają kolejne zarzuty skargi. Kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, Nr 1, poz. 7; T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 - 757).
W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO w [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] (pkt 1 sentencji wyroku), a następnie Sąd, na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w całości (pkt 2 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając: koszt uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu od skargi (1.660 zł); wynagrodzenie należne jej pełnomocnikowi ustalone według stawek minimalnych (5.400 zł) zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r. poz. 215); a także koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 7.077 zł.