Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 26 sierpnia 2026 r., sygn. akt III SA/Po 610/26

Uzasadnienie

Zakład Ubezpieczeń Społecznych aktem z dnia 13 kwietnia 2026 roku ustalił wynagrodzenie dla r. Z. za pełnienie funkcji kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu ubezpieczonego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] w sprawie: [...].

Powyższy akt został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Sąd Rejonowy w [...], postanowieniem z 13 marca 2025 r., o sygn. akt. [...] ustanowił r. Z. kuratorem dla nieobecnego obywatela [...] - I. S., do reprezentowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] w przedmiocie wydania decyzji w zakresie podstaw wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne, rentowe i wypadkowe oraz ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych z tytułu wykonywania umowy zlecenia zawartej z [...] Sp. z o.o. w P..

Pismem z 05 lutego 2026 r. kurator wniósł o przyznanie kwoty 100 zł tytułem wydatków poniesionych w związku z pełnioną funkcją, powiększonej o podatek od towarów i usług w wysokości 23 %, tj. 246 zł brutto oraz o przyznanie wynagrodzenia kuratora w wysokości odpowiadającej stawce minimalnej wynagrodzenia radcy prawnego dla wartości przedmioty sprawy, również powiększonej o podatek od towarów i usług. W związku z pełnioną funkcją kurator wskazał, że poniósł następujące wydatki możliwe do udokumentowania:

1. 1. wystąpienie do ZUS [...] z pismem 11 czerwca 2025 r. (opłata pocztowa za list polecony 7,80 zł;
2. 2. wystąpienie do ZUS [...] z niniejszym wnioskiem (opłata pocztowa za list polecony 7,80 zł).

Nadto kurator wskazał, że poza wydatkami możliwymi do udokumentowania, poniósł również wydatki, których szczegółowe wyliczenie, jak również udokumentowanie jest niemożliwe bądź koszt takiego udokumentowania oraz wyliczenia przekraczałby wysokość odnośnych wydatków. Koszty obsługi biurowej oraz paliwo wyniosły 84,40 zł.

Kurator odwołał się do § 8 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 17 kwietnia 2024 roku w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym, który stanowi, że poniesione przez biegłego wydatki niezbędne dla wydania opinii, w szczególności wydatki materiałowe, amortyzację aparatury badawczej oraz koszty dojazdu na miejsce wykonania czynności, biegły dokumentuje za pomocą faktur lub rachunków albo kopii tych dokumentów, a jeżeli udokumentowanie poniesionych przez biegłego wydatków, nie jest możliwe za pomocą faktur lub rachunków albo kopii tych dokumentów, biegły składa pisemne oświadczenie o poniesieniu wydatku, zawierające w szczególności wysokość wydatku, mechanizm jego wyliczenia oraz przyczynę braku możliwości jego udokumentowania. Zdaniem kuratora przepis ten można stosować analogicznie do kuratorów.

W związku z powyższym kurator oświadczył, że w kwocie wydatków 100,00 zł, mieszczą się wydatki wyszczególnione w punktach 1-2 powyżej (15,60 zł) oraz koszty mediów zużytych podczas pracy kuratora (energia, ogrzewanie, woda), amortyzacja sprzętu biurowego i samochodu, koszty zakupu materiałów biurowych (tonera, papieru, kopert, wkładów długopisowych, kleju, teczek, segregatorów, mazaków, podkreślaczy), koszty opłat za telefon (84,40 zł).

W zakresie wynagrodzenia, kurator powołał się na Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 kwietnia 2025 roku wydany w sprawie SK 89/22, zgodnie z którym, § 1 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 09 marca 2018 roku w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. poz. 536) jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim ogranicza wynagrodzenie kuratora będącego radcą prawnym do wysokości 40% minimalnej stawki opłaty za czynności radców prawnych.

Koszty opłat pocztowych poniesionych przez kuratora wynikają z "Cennika usług powszechnych w obrocie krajowym i zagranicznym" Poczty Polskiej S.A. obowiązującym od 01 marca 2025 roku (Część I, Rozdział II, pozycja 3. - w zakresie przesyłek poleconych; Rozdział VII pozycja 7. - w zakresie przesyłek za potwierdzeniem odbioru).

Nadto, kurator oświadczył, że jest czynnym podatnikiem podatku od towarów i usług, i na zasądzony zwrot wydatków oraz wynagrodzenie będzie musiał wystawić fakturę oraz doliczyć podatek od towarów i usług według stawki 23%.

Kurator wniósł o wskazanie w akcie przyznającym wynagrodzenie wysokości wartości przedmiotu sprawy, w której został ustanowiony kuratorem, celem zweryfikowania prawidłowości przyznanego wynagrodzenia - zgodnie z § 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych.

Wspomnianym na wstępie aktem z dnia 13 kwietnia 2026 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznał r. Z., który pełnił funkcję kuratora ubezpieczonego, wynagrodzenie w kwocie 73,80 zł brutto, w tym podatek VAT w wysokości 13,80 zł.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia ZUS wskazał, że przy ustaleniu wynagrodzenia kierował się § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej. Zgodnie z tym przepisem wysokość wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony w sprawie cywilnej wynosi nie mniej niż 60 zł i nie więcej niż 40% stawek minimalnych za czynności radców prawnych określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 22? ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 499).

Dalej wskazał, że postępowanie administracyjne prowadzone przez Zakład dotyczyło podstaw wymiaru składek na obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne ubezpieczonego z tytułu zawartej umowy zlecenia. Ze względu na fakt, iż płatnik składek złożył korekty dokumentów rozliczeniowych zgodne z protokołem kontroli Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję umorzeniową.

Wartość przedmiotu sporu w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym wynosiła 920,02 zł.

Zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie stawki minimalne w sprawach cywilnych, ze stosunku pracy i ubezpieczeń społecznych wynoszą przy wartości przedmiotu sporu od 500 zł do 1500 zł - 270 zł.

W przedmiotowej sprawie czynności prowadzone przez radcę prawnego polegały między innymi na:

1. - odbiorze korespondencji kierowanej do kuratora,
2. - wystąpieniu z wnioskiem do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Zakład wskazuje, że charakter sprawy nie był skomplikowany, a nakład pracy kuratora był minimalny.

Biorąc powyższe pod uwagę Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] ustalił wynagrodzenie w kwocie 60,00 zł netto, plus podatek VAT w kwocie 13,80 zł, tj. łącznie 73,80 zł brutto.

Skargę na powyższy akt (w treści skargi określono "czynność") złożył M. Z. wnosząc o jego uchylenie w całości. Zarzucił naruszenie:

1. 1. § 14 ust. 1 pkt 1 lit a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych, przez jego niezastosowanie,
2. 2. § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych, przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyznanie niższej stawki wynagrodzenia niż przewidziana w tym przepisie,
3. 3. § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 09 marca 2018 roku w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej, przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przewidziana w nim kwota 60 zł stanowi samodzielną stawkę wynagrodzenia kuratora,
4. 4. § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 09 marca 2018 roku w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej, poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie wydatków kuratora,
5. 5. § 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 17 kwietnia 2024 roku w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym, przez jego niezastosowanie.

Skarżący wniósł także o przyznanie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżoną czynnością Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznał skarżącemu wynagrodzenie za pełnienie w postępowaniu administracyjnym funkcji kuratora ubezpieczonego w kwocie 73,80 zł brutto. Skarżący wskazał na uchwałę Sądu Najwyższego z 09 lutego 1989 r. w sprawie III CZP 117/88, z której wynika, że wynagrodzenie wyznaczonego przez sąd przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego na wniosek organu zgłoszony na podstawie art., 34 § 1 k.p.a. należy do kosztów postępowania administracyjnego. Kurator wyznaczony przez sąd jest kuratorem w danym postępowaniu i wynagrodzenie za sprawowanie kurateli jest ściśle związane z konkretnym postępowaniem administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 maja 2024 roku wydanym w sprawie III OSK 4381/21 uznał, że wobec tego, iż w zakresie ustalenia podstaw wynagrodzenia kuratora w postępowaniu administracyjnym brakuje właściwej regulacji, możliwym jest odpowiednie stosowanie przepisów, których treść, cel ustanowienia oraz funkcje uzasadniają wniosek o ich odpowiedniości dla potrzeb ustalenia wysokości wynagrodzenia kuratora, które odnaleźć można w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 09 marca 2018 roku w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (dalej rozporządzenie z 2018 roku), które regulują wynagrodzenie kuratora działającego w podobnym charakterze.

Stosownie do postanowień § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2018 roku, wysokość wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony w sprawie cywilnej, w przypadku gdy kuratorem jest radca prawny, ustala się w kwocie nieprzekraczającej 40% stawek minimalnych za czynności radców prawnych określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 22? ust. 3 ustawy z 06 lipca 1982 roku o radcach prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1870 i 2400 oraz z 2018 r. poz. 138).

Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych, nie reguluje wysokości wynagrodzenia kuratora ustanowionego w postępowaniu administracyjnym, wobec tego należy kierować się dyrektywą wyrażoną w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2018 roku i za wiążące przyjąć stawki dla spraw o najbardziej zbliżonym rodzaju.

W sprawie, w której skarżący pełnił funkcję kuratora, przedmiotem postępowania było ustalenie podstawy wymiaru składek na obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne zastępowanego ubezpieczonego z tytułu zawartej umowy zlecenia. Wartość przedmiotu sprawy wynosiła 920,02 zł. Wobec tego, była to sprawa, w której przedmiotem jest należność pieniężna w rozumieniu § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia z 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych, dla której stawkę wynagrodzenia oblicza się zgodnie z § 2 tego rozporządzenia. Stawka wynagrodzenia radcy prawnego przewidziana w § 2, przy wartości przedmiotu sprawy do 500,00 zł do 1.500,00 zł, wynosi 270,00 zł. Kurator wniósł o przyznanie wynagrodzenia adekwatnego do wartości przedmiotu sprawy, zaznaczając, że nie miał wiedzy o tej wartości i wniósł jednocześnie o jej podanie w akcie przyznającym wynagrodzenie.

Sposób obliczania wynagrodzenia kuratora w sprawach administracyjnych, w których przedmiotem postępowania jest należność pieniężna zaaprobował np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w Wyroku z 16 czerwca 2025 roku, wydanym w sprawie III SA/G1 600/24.

Dalej Skarżący powołał się na się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 kwietnia 2025 roku wydany w sprawie SK 89/22, zgodnie z którym, § 1 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 09 marca 2018 roku w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. poz. 536) jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim ogranicza wynagrodzenie kuratora będącego radcą prawnym do wysokości 40% minimalnej stawki opłaty za czynności radców prawnych.

W dalszej części uzasadnienia Skarżący odniósł się do wniosku o przyznanie zwrotu wydatków poniesionych w związku z pełnioną funkcją, podając w uzasadnieniu, że na wnioskowaną z tego tytułu kwotę 100,00 zł netto, (w tym miejscu przyznał, że kwota brutto została błędnie podana i winno być 123,00 zł) składają się udokumentowane wydatki opisane w punktach 1-2 pisma skarżącego z 05 lutego 2026 roku oraz ryczałtowo wydatki związane ze zużyciem mediów i te wynikające z kosztów administracyjnych prowadzenia biura. Wskazał, że Zakład w ogóle nie rozpoznał wniosku kuratora o zwrot wydatków.

Kurator podniósł we wniosku o przyznanie wynagrodzenia i zwrot wydatków, że w zakresie wydatków ryczałtowych, mógłby znaleźć odpowiednie zastosowanie § 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 17 kwietnia 2024 roku w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym, który stanowi, że poniesione przez biegłego wydatki niezbędne dla wydania opinii, w szczególności wydatki materiałowe, amortyzację aparatury badawczej oraz koszty dojazdu na miejsce wykonania czynności, biegły dokumentuje za pomocą faktur lub rachunków albo kopii tych dokumentów, a jeżeli udokumentowanie poniesionych przez biegłego wydatków, nie jest możliwe za pomocą faktur lub rachunków albo kopii tych dokumentów, biegły składa pisemne oświadczenie o poniesieniu wydatku, zawierające w szczególności wysokość wydatku, mechanizm jego wyliczenia oraz przyczynę braku możliwości jego udokumentowania. Zdaniem Skarżącego, przepis ten można stosować analogicznie do kuratorów. Skarżący złożył w piśmie z 04 lutego 2026 roku stosowne oświadczenie, do którego Zakład się nie odniósł.

Nadto, skarżący zwrócił uwagę, że § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2018 roku nie zawiera samodzielnej podstawy ustalania wysokości wynagrodzenia kuratora w wysokości 60,00 zł, bowiem stawka ta została przewidziana jako gwarancyjna, na wypadek, gdyby stawka obliczona zgodnie z dyspozycją tego przepisu, a więc poprzez odwołanie się do rozporządzenia w sprawie opłat za czynności radców prawnych, okazała się niższa niż 60 zł.

Stawka ta ma charakter gwarancji minimalnego wynagrodzenia radcy prawnego będącego kuratorem na wypadek wyliczenia wynagrodzenia niższego i nie może być traktowana jako jedna ze stawek wynagrodzenia.

Odnośnie nakładu pracy kuratora, to był on adekwatny do przedmiotu sprawy i stanu, na jakim została umorzona. Bez kuratora nie byłoby możliwe prowadzenie postępowania, a kurator podjął ponadto czynności poszukiwawcze zastępowanej strony, występując ze stosownym wnioskiem do organu - o podjęcie czynności, do których jedynie on był uprawniony. Kurator nie zgadza się więc ze stanowiskiem organu, że nakład jego pracy był minimalny, ponieważ organ w ogóle nie odniósł go do przedmiotu sprawy i stopnia zaawansowania prowadzonego postępowania, a także do działań podjętych przez kuratora w celu zapewnienia rzeczywistego udziału w sprawie strony nieobecnej.

Kurator podniósł również, że same koszty opłat pocztowych poniesionych przez kuratora wyniosły 31,20 zł (nadanie pism do organu pism: z 03 czerwca 2025 roku, 11 czerwca 2025 roku, 05 lutego 2026 roku i niniejszej skargi - 4 po 7,80 zł), co sprawia, że przyznana kwota netto wynagrodzenia - 60,00 zł, realnie wyniosłaby 28,80 zł, a kurator ponosi przecież jeszcze koszty obsługi biurowej, zatem rzeczywista wartość wynagrodzenia wyniosłaby co najwyżej 0,00 zł. Akt organu jest więc sprzeczny z wszystkimi powołanymi przez niego przepisami, bo wynagrodzenie nie może mieć wartości zerowej.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie.

Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie punktem odniesienia była stawka minimalna w kwocie 270 zł wynikająca z rozporządzenia w sprawie opłat za czynności radców prawnych, ponieważ wartość przedmiotu sprawy wynosiła 920,02 zł (a zatem jest to przedział powyżej 500 zł do 1.500 zł). Czterdzieści procent tej stawki dawałoby kwotę 108 zł. Zważywszy jednakże na nakład pracy kuratora (który ograniczał się do odbioru korespondencji i wystąpieniu z wnioskiem do ZUS) organ przyznał kwotę 60 zł, powiększoną o należny podatek VAT. Dodać należy, że przy tak niskiej wartości przedmiotu sprawy, nieskomplikowanym charakterze postępowania oraz ograniczonym zakresie czynności kuratora brak było podstawy do przyznania wynagrodzenia w wysokości oczekiwanej przez Skarżącego.

W ocenie organu odniesienie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2025 r., SK 89/22 nie uzasadnia uwzględnienia skargi. Powołany wyrok, według stanu znanego organowi, nie został dotąd ogłoszony w Dzienniku Ustaw, a zatem nie wywołuje skutku derogacyjnego właściwego dla orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Dopóki więc orzeczenie nie zostało ogłoszone we właściwym dzienniku urzędowym, organ nie może pomijać obowiązującego rozporządzenia ani zastępować i jego treści własną oceną konstytucyjności. Niezależnie od powyższego, nawet przy uwzględnieniu argumentacji skarżącego, wyrok ten nie prowadzi do automatycznego przyznania w każdej sprawie 100% stawki minimalnej; wysokość wynagrodzenia nadal musi odpowiadać wartości przedmiotu sprawy, jej charakterowi i rzeczywistemu nakładowi pracy kuratora.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący zwrotu wydatków w żądanej kwocie 200,00 zł netto. Zgodnie z § 2 rozporządzenia z 9 marca 2018 r. wysokość zwrotu uzasadnionych wydatków, które kurator poniósł w związku ze swoimi czynnościami, nie może przekraczać kwot wynikających z przepisów w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju. Zgodnie z § 2 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 października 2023 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytuł podróży służbowej, z tytułu podróży krajowej oraz podróży zagranicznej, odbywanej w terminie i miejscu określonym przez pracodawcę, pracownikowi przysługują:

1. 1) diety;
2. 2) zwrot kosztów:
3. a) przejazdów;
4. b) dojazdów środkami komunikacji miejscowej;
5. c) noclegów;
6. d) innych niezbędnych udokumentowanych wydatków, określonych lub uznanych przez pracodawcę odpowiednio do uzasadnionych potrzeb.

Skarżący nie wykazał, aby wydatki które poniósł miały związek z podróżami służbowymi, a tylko takie można ustalić na podstawie cytowanego przepisu. Część wskazywanych kosztów ma charakter ogólnych kosztów prowadzenia kancelarii albo została ujęta ryczałtowo. Nie mogą one automatycznie obciążać organu w oderwaniu od wartości i charakteru postępowania.

Organ zauważył, że nie ma podstaw do stosowania wprost ani przez analogię przepisów dotyczących biegłych. Status, funkcja i sposób dokumentowania czynności biegłego są odmienne od pozycji kuratora ustanowionego dla strony nieznanej z miejsca pobytu. Przepisy dotyczące biegłych nie tworzą samodzielnej podstawy do przyznania kuratorowi ryczałtowego zwrotu kosztów biurowych, pocztowych czy administracyjnych w wysokości wskazanej przez skarżącego. Zawarcie w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej uregulowań dotyczących zwrotu wydatków ma charakter wykluczający wobec reguł ustanowionych dla biegłych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm. dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Chodzi tu zatem o akty lub czynności, które nie są decyzją lub postanowieniem, (bo te są wymienione w pkt od 1 do 3), a więc są czynnościami faktycznymi, materialno-technicznymi, skierowanymi do indywidualnego podmiotu, dotyczącymi jego praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować jego uchyleniem przez Sąd (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c P.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 P.p.s.a.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na podstawie wyżej cytowanego przepisu mogą być akty niebędące decyzjami ani postanowieniami, o charakterze indywidualnym. Takim indywidualnym aktem jest pismo (zawiadomienie) Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za pełnienie funkcji kuratora dla nieznanej z miejsca pobytu strony postępowania.

W sprawie poza sporem jest to, że kuratorowi ustanowionemu dla nieobecnego z miejsca pobytu ubezpieczonego w postępowaniu administracyjnym, a tym samym i Skarżącemu przysługuje z tego tytułu wynagrodzenie. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2748/12, LEX nr 1529036), jak również uchwała Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989 r., sygn. akt III CZP 117/88, publ. OSNC z 1990 r. Nr 1, poz. 11). Zgodnie z powołaną uchwałą wyznaczenie przez sąd przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego na wniosek organu zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 K.p.a. następuje na podstawie art. 184 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r., poz. 2809, dalej: "K.r.o."), zaś wynagrodzenie takiego przedstawiciela należy do kosztów postępowania administracyjnego.

W uchwale tej stwierdzono również, że kurator wyznaczony przez sąd na podstawie art. 184 § 1 K.r.o. do zastępowania strony w postępowaniu administracyjnym nie jest kuratorem prawa materialnego, a jest kuratorem w danym postępowaniu. O charakterze kuratora decyduje cel ustanowienia, nie zaś jego podstawa prawna. Wynagrodzenie za sprawowanie kurateli przez przedstawiciela strony postępowania administracyjnego, ze względu na jej charakter jest ściśle związane z konkretnym postępowaniem administracyjnym.

Sąd podziela stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 28 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 4381/21 (dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), że choć w zakresie ustalenia podstaw wynagrodzenia kuratora w postępowaniu administracyjnym brakuje właściwej regulacji, to jednak w tego rodzaju sprawie możliwym jest odpowiednie stosowanie przepisów, których treść, cel ustanowienia oraz funkcje uzasadniają wniosek o ich odpowiedniości dla potrzeb ustalenia wysokości wynagrodzenia przysługującego kuratorowi ustanowionemu dla osoby nieobecnej na podstawie art. 34 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tego rodzaju przepisy można odnaleźć w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 536; dalej: "rozporządzenie z 2018 r."), które regulują wynagrodzenie kuratora działającego w podobnym charakterze (zob. także wyroki NSA z 2 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7054/21; z 17 stycznia 2024 r., sygn. akt II FSK 165/23; z 12 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 696/23, CBOSA).

W niniejszej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalając wynagrodzenie Skarżącego z tytułu pełnienia funkcji kuratora prawidłowo oparł się na przepisach rozporządzenia z 2018 r. W ocenie Sądu nieprawidłowo jednak organ odczytał normę odnoszącą się do ustalenia wysokości przyznanego kuratorowi wynagrodzenia.

Zgodnie z § 1 ust. 1-3 rozporządzenia z 2018 r.: "Wysokość wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony w sprawie cywilnej, zwanego dalej «kuratorem», ustala się w kwocie nieprzekraczającej 40% stawek minimalnych za czynności adwokackie określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2368 i 2400), a w przypadku gdy kuratorem jest radca prawny - w kwocie nieprzekraczającej 40% stawek minimalnych za czynności radców prawnych określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 22? ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1870 i 2400 oraz z 2018 r. poz. 138), w obu przypadkach nie mniej niż 60 zł." (§ 1 ust. 1). "Wysokość stawek minimalnych w sprawach nieokreślonych w przepisach, o których mowa w ust. 1 ustala się, przyjmując za podstawę stawkę w sprawach o najbardziej zbliżonym rodzaju." (§ 1 ust. 2). "Wysokość wynagrodzenia w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w kwocie wyższej niż określona w ust. 1, a nieprzekraczającej wskazanych stawek minimalnych, jeżeli uzasadnia to:

1. 1) nakład pracy kuratora, w szczególności czas poświęcony na przygotowanie się do działania w postępowaniu, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie;
2. 2) wartość przedmiotu sporu;
3. 3) stopień zawiłości sprawy." (§ 1 ust. 3).

W celu ustalenia wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony w postępowaniu cywilnym prawodawca w treści § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2018 r. odsyła wprost do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 22? ust. 2 i ust. 3 ustawy o radcach prawnych. Powołane przepisy ustanawiają umocowanie dla Ministra Sprawiedliwości, do określenia w drodze rozporządzenia, stawek minimalnych za czynności radcowskie. Wydane na podstawie powołanych przepisów rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118 - aktualne na dzień wydania zaskarżonego aktu; dalej: "rozporządzenie z 2015 r.") określa stawki minimalne wynagrodzenia radcy prawnego w poszczególnych kategoriach spraw. Co istotne, rozporządzenie nie wyodrębnia osobnej kategorii spraw administracyjnych, a jedynie w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (§ 14 ust. 1 rozporządzenia z 2015 r.).

Z tego względu w orzecznictwie przyjmuje się, że należy kierować się dyrektywą wyrażoną w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2018 r. i za wiążące przyjąć stawki dla spraw o najbardziej zbliżonym rodzaju.

W realiach niniejszej sprawy, dla określenia wynagrodzenia kuratora dla osoby nieobecnej, ustanowionego w sprawie administracyjnej mającej za przedmiot ustalenie wymiaru składek na obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne ubezpieczonego z tytułu zawartej umowy zlecenia zastosowanie powinien mieć § 2 rozporządzenia z 2015 r. określający stawki minimalne zależne od wartości przedmiotu sprawy w sprawach cywilnych i ze stosunku pracy i ubezpieczeń społecznych. Organ wskazał bowiem, że wartość przedmiotu sporu w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym w zakresie wymiaru składek na obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne ubezpieczonego wyniosła 920,02 zł. Zgodnie zatem z § 2 pkt 2 rozporządzenia z 2015 r. stawka minimalna przy wartości przedmiotu sprawy od 500 zł do 1500 zł wynosi 270 zł. Przepis ten określa minimalną stawkę wynagrodzenia radcy prawnego za udział w postępowaniu w sprawie administracyjnej dotyczącej ubezpieczenia społecznego, zatem przedmiotowo najbardziej zbliżonej do sprawy wymiaru składek na obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne ubezpieczonego, w której ustanowiono kuratora dla ubezpieczonego nieznanego z miejsca pobytu.

Pomimo tego, że powołane rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. określa wysokość wynagrodzenia kuratora wskazując, że winno się ono zawierać w przedziale od 60 zł do nieprzekraczającej 40% stawek minimalnych za czynności radcy prawnego, określonych w przepisach wykonawczych, a organ wywodzi uprawnienie do jego określenia w obszarze wytyczonym tymi kwotami, to Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę odstępuje od zastosowania § 1 ust. 1 rozporządzenia z 9 marca 2018 r. podzielając stanowisko jakie wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2025 r., sygn. akt SK 89/22.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że z regulacji art. 178 Konstytucji RP, zgodnie z którą sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, wynika dla sądu obowiązek odstąpienia od stosowania przepisów rozporządzenia, które uznaje za sprzeczne z ustawą i Konstytucją. W ocenie Sądu prawo kuratora ustanowionego dla strony do otrzymania wynagrodzenia pozostaje w związku z treścią art. 64 ust. 2 Konstytucji i jest objęte przewidzianą tam ochroną - jako prawo podmiotowe do praw majątkowych, klasyfikowane niekiedy jako tzw. publiczne prawo podmiotowe z uwagi na to, że chodzi tutaj o prawo aktualizujące się w relacji do organu administracji publicznej. Nie może być wątpliwości co do tego, że rozporządzenie nie może kształtować podmiotowych praw majątkowych w aspekcie materialnym, jeżeli w tym zakresie nie wykonuje ustawy, jak domaga się tego art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji.

Uzasadniony jest zatem wniosek o niezgodności unormowania § 1 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia z 9 marca 2018 r. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Nie jest możliwe, by przyjąć, że badany przepis rozporządzenia z 2018 r. wykonuje ustawę, rozstrzygając o wysokości wynagrodzenia kuratora, to jest o podmiotowych prawach majątkowych w aspekcie materialnym, w sytuacji, gdy ustawa tej materii nie reguluje, w szczególności nie wyznacza nawet granic bazowych stawek ustalonych rozporządzeniem.

Stwierdzenie niezgodności - w określonym wyżej zakresie - przepisu § 1 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia z 9 marca 2018 r. z Konstytucją RP, uzasadnia zatem odmowę zastosowania zakwestionowanej regulacji w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji prowadzi to również do uznania, że zaskarżony akt wydany na podstawie przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją, narusza przepisy prawa. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest zatem podnoszona przez organ okoliczność, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2025 r. nie został ogłoszony w Dzienniku Ustaw.

W tych okolicznościach normę prawną określającą wysokość wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony w sprawie administracyjnej należy rekonstruować z przepisów § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2018 r. oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia z 2015 r. (por. postanowienie SN z 22 października 2025 r., I CSK 2396/24, LEX nr 3934051) z uwzględnieniem art. 22? ust. 2 z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 499), z którego wynika, że ustalenie opłaty wyższej niż stawka minimalna, lecz nieprzekraczająca sześciokrotności tej stawki, może być uzasadnione rodzajem i zawiłością sprawy oraz niezbędnym nakładem pracy radcy prawnego. Przy czym, co należy podkreślić przepisy powyższe odnoszą się do możliwości ustalenia opłaty wyższej niż stawka minimalna.

Błędne było zatem ustalenie przez Zakład wynagrodzenia w wysokości 60 zł netto w związku z uwzględnieniem nieskomplikowanego charakteru sprawy i minimalnego nakładu pracy. W świetle treści § 2 pkt 2 rozporządzenia z 2015 r. minimalna należna radcy prawnemu wysokość wynagrodzenia, będąca przedmiotem niniejszego postępowania, to kwota 270 zł.

Nadto, z art. 22? ust. 2 ustawy o radach wynika, że zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego, sąd bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a także charakter sprawy i wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia, ale podstawę zasądzenia opłaty stanowią określone w rozporządzeniu stawki minimalne. Opłata ta nie może być wyższa niż sześciokrotna stawka minimalna ani przekraczać wartości przedmiotu sprawy. Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Radców Prawnych oraz Naczelnej Rady Adwokackiej, określi, w drodze rozporządzenia, stawki minimalne za czynności radców prawnych, o których mowa w ust. 1, mając na względzie rodzaj i zawiłość sprawy oraz wymagany nakład pracy radcy prawnego (art. 22? ust. 3 ustawy o radcach prawnych). Z powyższych przepisów wynika, że zarówno we wskazanych przepisach ustawy, jak i w wydanych na ich podstawie właściwych przepisach wykonawczych, w niniejszej sprawie są to przepisy rozporządzenia z 2015 r., występuje pojęcie "stawki minimalne".

Przepisy wykonawcze stanowią wprost, że podstawę ustalania opłat za czynności radców prawnych stanowią wskazane w nich stawki minimalne (§ 1 ust. 1 rozporządzenia z 2015 r.). Pojęcie "stawki minimalne" oznacza, że są to stawki, które wyznaczają najniższą przewidzianą podstawę ustalania opłat, a tym samym - wysokości wynagrodzenia radcy prawnego stanowiącego składnik kosztów procesu. Uznanie, że mimo to wynagrodzenie radcy prawnego jako składnik kosztów procesu może być ustalany poniżej tych stawek, miałoby ten skutek, że przymiotnik "minimalny", użyty przez prawodawcę, zostałby pozbawiony znaczenia normatywnego (tak też Sąd Najwyższy w postanowieniu z 15 grudnia 2017 r., II CZ 107/17, Lex 2434428).

W ocenie Sądu, co do zasady uzasadnione jest zatem ustalenie wynagrodzenia kuratora według wynagrodzenia w stawkach minimalnych, a dopiero konkretne okoliczności o charakterze szczególnym przemawiają za zasadnością zwrotu według stawki wyższej.

Nadto wynagrodzenie kuratora będącego radcą prawnym winno być podwyższane o stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności w przepisach o podatku od towarów i usług, obowiązującą w dniu orzekania o tych opłatach (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 2022 r., sygn. akt III CZP 37/22, publ. OSNC-ZD 2023/2/16).

Odnosząc się z kolei do kwestii wydatków i wniosku Skarżącego o ich zwrot wskazać należy, że podstawą do zwrotu wydatków jest § 2 rozporządzenia z 2018 r. Zgodnie z tym przepisem wysokość zwrotu uzasadnionych wydatków, które kurator poniósł w związku ze swoimi czynnościami, nie może przekraczać kwot wynikających z przepisów w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju.

Z przepisu wynika zatem, że kurator ma prawo do zwrotu wydatków jakie poniósł w związku ze swoimi czynnościami kuratora w danej sprawie, a jedynie ich wysokość nie może przekroczyć kwot wynikających z rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz.U. z 2023 r. poz. 2190).

Błędnie zatem argumentuje organ w odpowiedzi na skargę, gdyż w zaskarżonej czynności brak w tym zakresie uzasadnienia, że Skarżący nie wykazał, iż wydatki które poniósł mają związek z podróżami służbowymi, a tylko takie można ustalić na podstawie cytowanego przepisu.

Zdaniem Sądu, uzasadnionymi wydatkami jakie kurator poniósł w związku ze swoimi czynnościami w danej sprawie są koszty korespondencji. Natomiast niezasadne jest żądanie od organu zasądzenia kosztów dotyczących obsługi biurowej, zużycia mediów i tych wynikających z kosztów administracyjnych prowadzenia biura. Do zasądzenia kwot z tego tytułu na pewno nie uprawnia § 2 rozporządzenia z 2018 r. W przepisie tym bowiem mowa o "uzasadnionych wydatkach, które kurator poniósł w związku ze swoimi czynnościami". Koszty mediów i prowadzenia biura wpisują się w koszty działalności radcy prawnego i to jej dotyczą, a nie konkretnej sprawy gdzie występuje jako kurator nieznanej z miejsca pobytu strony postępowania. Prawidłowe w takich sprawach jest więc przyznanie zwrotu tylko uzasadnionych wydatków poniesionych w związku z wykonanymi czynnościami, a górną granicą jest kwota określona w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 29 stycznia 2013 r.

W tym zakresie zatem organ ponownie rozpozna wniosek kuratora o zwrot uzasadnionych wydatków, które kurator poniósł w związku ze swoimi czynności jako kuratora w danej sprawie. Z treści zaskarżonego aktu wynika, że organ w istocie nie rozpatrzył wniosku o zwrot wydatków kuratora. Brak rozstrzygnięcia w tej części oraz stosownego uzasadnia stanowiska organu.

Natomiast, organ słusznie wskazał w odpowiedzi na skargę, choć stanowisko winno zostać wyrażone już w akcie z 13 kwietnia 2026 r., że nie ma w sprawie podstaw do zastosowania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 17 kwietnia 2024 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym. Zakresu czynności kuratora w postępowaniu dla strony nieznanej z miejsca pobytu, nawet poprzez daleko idącą analogię, nie można odnosić do czynności biegłego zakończonych sporządzeniem opinii opartej na wiadomościach specjalnych w danej dziedzinie.

W ocenie Sądu, kurator dla osoby nieznanej z miejsca pobytu pełni innego rodzaju rolę procesową. Odwoływanie się do przepisów rozporządzenia dotyczącego biegłych jest zatem nieuzasadnione, zwłaszcza że rozporządzenie z 2018 r. zawiera regulacje odnoszące się do wynagrodzenia i zwrotu uzasadnionych wydatków poniesionych przez kuratorów.

W tym stanie sprawy, Sąd uchylił zaskarżony akt Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 kwietnia 2026 r. na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w całości, jak w punkcie 1 wyroku.

Rzeczą organu w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie uwzględnienie oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku i ustalenie wysokości wynagrodzenia oraz wysokości zwrotu wydatków, które Skarżący jako kurator osoby nieznanej z miejsca pobytu poniósł powołując się na prawidłową podstawę prawną, tj. § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2018 r. w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia z 2015 r. oraz § 2 rozporządzenia z 2018 r. Ponadto, pamiętać należy, że wynagrodzenie kuratora, który jest radcą prawnym podlega podwyższeniu o należny podatek od towarów i usług.

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (§ 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2021 r. poz. 535) tytułem wpisu od skargi, jak w punkcie 2 wyroku.