Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 2 września 2026 r., sygn. akt III SA/Po 604/26

Uzasadnienie

Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z 14 marca 2025 r. o sygn. akt [...] ustanowił kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu ubezpieczonego Y. T. – w osobie r. Z. (zwanego dalej: Kuratorem lub Skarżącym) – w celu reprezentowania ubezpieczonego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (w skrócie: ZUS) [...] Oddział w [...]. Postanowienie to zostało następnie uchylone w dniu 30 stycznia 2026 r.

Pismem z 4 lutego 2026 r. Kurator wystąpił do ZUS [...] Oddział w [...] o przyznanie kwoty 200,00 zł tytułem zwrotu wydatków poniesionych w związku z pełnioną funkcją, powiększonej o podatek od towarów i usług 23%, tj. 246,00 zł brutto, oraz o przyznanie wynagrodzenia kuratora w wysokości odpowiadającej stawce minimalnego wynagrodzenia radcy prawnego dla wartości przedmiotu sprawy (Kurator, jak zaznaczył, nie otrzymał decyzji ZUS), również powiększonego o podatek od towarów i usług. W wyliczeniu poniesionych wydatków możliwych do udokumentowania (ze wskazaniem stosownych dowodów) wymienił: (1) wystąpienie z wnioskiem do Burmistrza Miasta [...] o dane o zastępowanej stronie (opłata skarbowa 31,00 zł, opłata za przelew 1,50 zł, opłata pocztowa za list polecony 7,80 zł, łącznie: 40,30 zł); (2) wystąpienie z wnioskiem do Krajowego Rejestru Karnego o dane o zastępowanej stronie (opłata 30,00 zł, opłata za przelew 1,50 zł, opłata pocztowa za list polecony 7,80 zł, łącznie: 39,30 zł); (3) wystąpienie do ZUS [...] Oddział w [...] z wnioskiem o zwrócenie się o dane o ubezpieczonym do Straży Granicznej (opłata pocztowa za list polecony 7,80 zł).

Jednocześnie zaznaczył, że poza wydatkami możliwymi do udokumentowania, poniósł również wydatki, których szczegółowe wyliczenie jak również udokumentowanie jest niemożliwe, bądź koszt takiego udokumentowania oraz wyliczenia przekraczałby wysokość odnośnych wydatków – zaliczając do nich koszty obsługi biurowej (drukowanie, kopiowanie, kopertowanie, skanowanie, telefony, media) oraz paliwo – które według oświadczenia Kuratora wyniosły łącznie 112,16 zł. Powołał się przy tym na § 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 kwietnia 2024 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym [Dz. U. z 2025 r. poz. 1444; dalej w skrócie: rozporządzenie ws. biegłych] i zaznaczył, że przepis ten można stosować analogicznie do kuratorów. Oświadczył, że w kwocie wydatków 200,00 zł, mieszczą się wszystkie ww. wydatki (w tym także koszty zakupu materiałów biurowych oraz zużytych mediów, amortyzacja sprzętu biurowego i samochodu, koszty opłat za telefon).

Końcowo, w kontekście należnego wynagrodzenia, Kurator powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 kwietnia 2025 r. o sygn. akt SK 89/22. Ponadto oznajmił, iż koszty opłat pocztowych wynikają z cennika Poczty Polskiej oraz oświadczył, że jest czynnym podatnikiem podatku od towarów i usług, i na zasądzony zwrot wydatków oraz wynagrodzenie będzie musiał wystawić fakturę i doliczyć 23% VAT. Jednocześnie wniósł o wskazanie w akcie przyznającym wynagrodzenie, wysokości wartości przedmiotu sprawy, w celu zweryfikowania prawidłowości przyznanego wynagrodzenia zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych [Dz. U. z 2026 r. poz. 118; dalej w skrócie: rozporządzenie ws. radców].

Pismem z 13 kwietnia 2026 r., zatytułowanym: "Zawiadomienie o przyznaniu wynagrodzenia kuratorowi", Dyrektor [...] Oddziału ZUS w [...] (dalej: Organ) – z powołaniem się na art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; w skrócie: p.p.s.a.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. poz. 536; dalej w skrócie: rozporządzenie ws. kuratorów) w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia ws. radców – zawiadomił Kuratora o przyznaniu mu wynagrodzenia w kwocie 73,80 zł brutto, w tym podatek VAT w wysokości 13,80 zł. W uzasadnieniu wyjaśnił, że nie ma aktu prawnego ściśle regulującego zasady wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla postępowania administracyjnego, lecz Organ kierował się § 1 ust. 1 rozporządzenia ws. kuratorów.

Postępowanie prowadzone przez ZUS dotyczyło podstaw wymiaru składek na obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne ubezpieczonego, a z uwagi na złożenie korekt dokumentów rozliczeniowych – wydano decyzję umorzeniową. Wartość przedmiotu sporu wynosiła 497,18 zł. Z uwagi na przeprowadzone przez Kuratora czynności oraz – zdaniem Organu – nieskomplikowany charakter sprawy i minimalny nakład pracy Kuratora, ustalono wynagrodzenie w kwocie 73,80 zł brutto, w tym podatek VAT w wysokości 13,80 zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na "czynność organu" – za jaką autor skargi uznał, wystosowane przez Dyrektora [...] Oddziału ZUS w [...], "Zawiadomienie o przyznaniu wynagrodzenia kuratorowi" z 13.4.2026 r. (w sprawie nr [...]) – Kurator wniósł o "uchylenie" w całości zaskarżonej "czynności", a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia: (1) § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia ws. radców przez jego niezastosowanie; (2) § 2 pkt 1 rozporządzenia ws. radców przez jego niezastosowanie; (3) § 2 pkt 2 rozporządzenia ws. radców przez jego niewłaściwe zastosowanie; (4) § 1 pkt 1 rozporządzenia ws. kuratorów przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przewidziana w nim kwota 60,00 zł stanowi samodzielną stawkę wynagrodzenia kuratora; (5) § 2 rozporządzenia ws. kuratorów przez jego niezastosowanie i nie uwzględnienie wydatków kuratora; (6) § 8 rozporządzenia ws. biegłych przez jego niezastosowanie. Ponadto wniósł o przyznanie kosztów postępowania skargowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor – przywoławszy uchwałę Sądu Najwyższego z 9 lutego 1989 r. o sygn. akt III CZP 117/88 – wskazał, że wynagrodzenie za sprawowanie kurateli przez przedstawiciela strony postępowania administracyjnego, ze względu na jej charakter, jest ściśle związane z konkretnym postępowaniem administracyjnym. Następnie – z powołaniem się na wyrok NSA z 28 maja 2024 r. o sygn. akt III OSK 4381/21 – stwierdził, że wobec braku właściwej regulacji w postępowaniu administracyjnym, możliwe jest stosowanie odpowiednich przepisów rozporządzenia ws. kuratorów dotyczącego spraw cywilnych.

Dalej zaznaczył, że rozporządzenie ws. radców nie reguluje wysokości wynagrodzenia kuratora ustanowionego w postępowaniu administracyjnym, zatem należy za wiążące przyjąć stawki dla spraw o najbardziej zbliżonym rodzaju. Skoro w sprawie, w której Skarżący pełnił funkcję kuratora, przedmiotem postępowania było ustalenie podstawy wymiaru składek na obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne zastępowanego ubezpieczonego z tytułu zawartej umowy zlecenia, a wartość przedmiotu sprawy wynosiła 497,18 zł – to jest to należność pieniężna, o której mowa w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia ws. radców, dla której stawkę wynagrodzenia oblicza się zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia. W tym przypadku wynosi ona 90,00 zł i znajduje zastosowanie w pełnej wysokości, a to w związku z wyrokiem TK o sygn. akt SK 89/22.

Dalej Skarżący wytknął, że Organ nie rozpoznał jego wniosku w zakresie zwrotu wydatków. Zaznaczył, że jego zdaniem § 8 rozporządzenia ws. biegłych można stosować analogicznie do kuratorów. Następnie stwierdził, że stawka z § 1 ust. 1 rozporządzenia ws. kuratorów została przewidziana jako gwarancyjna, a nie jako jedna ze stawek wynagrodzenia. Z kolei odwołanie się przez Organ do § 2 ust. 2 rozporządzenia ws. radców jest niezrozumiałe wobec przyjętej wartości przedmiotu sprawy. Nakład pracy kuratora był adekwatny do przedmiotu i stanu sprawy (w tym zakresie Kurator wymienił podjęte działania oraz ich koszt). Zaznaczył, że pomijając zryczałtowane koszty biurowe, sam koszt wystąpień kuratora z kosztami pocztowymi i opłatami bankowymi wyniósł 87,40 zł, wskutek czego Kurator nie tylko nie otrzyma wynagrodzenia, lecz będzie zmuszony dołożyć do sprawy z własnych środków.

W odpowiedzi na skargę, ZUS, reprezentowany przez r. S., wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że punktem odniesienia była najniższa stawka minimalna wynikająca z rozporządzenia ws. radców, bowiem wartość przedmiotu sprawy wynosiła 497,18 zł, a 40% tak określonej stawki dawałoby kwotę niższą niż 60 zł. Organ przyznał zatem kwotę gwarancyjną, określoną w rozporządzeniu ws. kuratorów, powiększoną o należny podatek VAT. Brak było podstaw do przyznania wynagrodzenia w wysokości oczekiwanej przez Skarżącego. Zakres jego czynności sprowadzał się przede wszystkim do odbioru korespondencji oraz wystąpienia z pismami do Burmistrza, KRK i ZUS, a więc typowych czynności kuratora w tego rodzaju postępowaniu. Powołane przez Skarżącego orzeczenie SK 89/22 nie zostało ogłoszone w Dzienniku Ustaw, zatem nie wywołuje skutku derogacyjnego właściwego dla orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego.

Ponadto Organ przytoczył § 2 rozporządzenia ws. kuratorów oraz § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 2190; dalej w skrócie: rozporządzenie ws. pracowników) i zaznaczył, że Skarżący nie wykazał, by wydatki, które poniósł, miały związek z podróżami służbowymi, a tylko takie można ustalić. Ponadto część kosztów ma charakter ogólnych kosztów prowadzenia kancelarii albo została ujęta ryczałtowo. Nie mogą one automatycznie obciążać Organu, w oderwaniu od wartości i charakteru postępowania. Nie ma również podstaw do stosowania wprost ani przez analogię przepisów dotyczących biegłych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.; w skrócie: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 – tj. inne niż decyzje administracyjne i postanowienia – akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4).

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie akt – w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (a nie "czynność", jak błędnie przyjęto w skardze) – Dyrektora [...] Oddziału ZUS w [...] o przyznaniu Skarżącemu wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji kuratora dla nieobecnego ubezpieczonego, w kwocie 73,80 zł brutto (w tym podatek VAT w wysokości 13,80 zł), ucieleśniony w piśmie (pt. "Zawiadomienie przyznaniu wynagrodzenia kuratorowi") z 13 kwietnia 2026 r. wystosowanym przez Organ do Skarżącego.

W świetle aktualnego orzecznictwa sądowego jest poza sporem, że taki akt podlega kontroli sądów administracyjnych oraz że kuratorowi ustanowionemu dla (nieobecnej) strony postępowania administracyjnego (tu: Skarżącemu) przysługuje z tego tytułu wynagrodzenie. Stanowisko to potwierdza zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 19.12.2013 r., I OSK 2748/12; w braku odmiennego zastrzeżenia, wszystkie orzeczenia NSA i WSA przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, ze strony internetowej: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), jak również uchwała Sądu Najwyższego z 9 lutego 1989 r. o sygn. akt III CZP 117/88 (OSNC 1990, nr 1, poz. 11). Zgodnie z tą uchwałą wyznaczenie przez sąd przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego na wniosek organu zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. następuje na podstawie art. 184 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 236; w skrócie: k.r.o.), zaś wynagrodzenie takiego przedstawiciela należy do kosztów postępowania administracyjnego.

W cytowanej uchwale SN wyjaśniono również, że kurator wyznaczony przez sąd na podstawie art. 184 § 1 k.r.o. do zastępowania strony w postępowaniu administracyjnym nie jest kuratorem prawa materialnego, lecz jest kuratorem w danym postępowaniu. O charakterze kuratora decyduje cel ustanowienia, nie zaś jego podstawa prawna. Zatem wynagrodzenie za sprawowanie kurateli przez przedstawiciela strony postępowania administracyjnego, ze względu na jej charakter, jest ściśle związane z konkretnym postępowaniem administracyjnym.

Sąd w niniejszym składzie podziela również stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w przywołanym w skardze wyroku z 28 maja 2024 r. o sygn. akt III OSK 4381/21, że choć w zakresie ustalenia podstaw wynagrodzenia kuratora w postępowaniu administracyjnym brakuje właściwej regulacji, to jednak w tego rodzaju sprawie możliwym jest odpowiednie stosowanie przepisów, których treść, cel ustanowienia oraz funkcje uzasadniają wniosek o ich odpowiedniości dla potrzeb ustalenia wysokości wynagrodzenia przysługującego kuratorowi ustanowionemu dla osoby nieobecnej na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. Tego rodzaju przepisy – zdaniem NSA – można odnaleźć w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. poz. 536; w skrócie: rozporządzenie ws. kuratorów), które regulują wynagrodzenie kuratora działającego w podobnym charakterze (por. także wyroki NSA: z 2.3.2023 r., III OSK 7054/21; z 17.1.2024 r., II FSK 165/23; z 12.1.2024 r., II GSK 696/23).

Zgodnie z § 1 ust. 1-3 rozporządzenia ws. kuratorów:

"1. Wysokość wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony w sprawie cywilnej, zwanego dalej «kuratorem»', ustala się w kwocie nieprzekraczającej 40% stawek minimalnych za czynności adwokackie określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (...), a w przypadku gdy kuratorem jest radca prawny – w kwocie nieprzekraczającej 40% stawek minimalnych za czynności radców prawnych określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 225 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (...), w obu przypadkach nie mniej niż 60 zł.

1. 2. Wysokość stawek minimalnych w sprawach nieokreślonych w przepisach, o których mowa w ust. 1, ustala się, przyjmując za podstawę stawkę w sprawach o najbardziej zbliżonym rodzaju.
2. 3. Wysokość wynagrodzenia w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w kwocie wyższej niż określona w ust. 1, a nieprzekraczającej wskazanych stawek minimalnych, jeżeli uzasadnia to:
3. 1) nakład pracy kuratora, w szczególności czas poświęcony na przygotowanie się do działania w postępowaniu, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie;
4. 2) wartość przedmiotu sporu;
5. 3) stopień zawiłości sprawy."

Jak z powyższego wynika, w celu ustalenia wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony w postępowaniu cywilnym prawodawca w treści § 1 ust. 1 rozporządzenia ws. kuratorów odsyła wprost do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 225 ust. 3 ustawy o radcach prawnych, który zawiera upoważnienie dla Ministra Sprawiedliwości do określenia, w drodze rozporządzenia, stawek minimalnych za czynności radcowskie. Wydane na podstawie powołanego przepisu rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118; w skrócie: rozporządzenie ws. radców) określa stawki minimalne wynagrodzenia radcy prawnego w poszczególnych kategoriach spraw, lecz nie wyodrębnia osobnej kategorii spraw administracyjnych, a jedynie w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. § 14 ust. 1). Z tego względu w praktyce przyjmuje się, że należy kierować się dyrektywą wyrażoną w § 1 ust. 2 rozporządzenia ws. kuratorów i za wiążące przyjąć stawki dla spraw o najbardziej zbliżonym rodzaju.

W realiach niniejszej sprawy – co nie jest między stronami sporne – dla określenia wynagrodzenia kuratora dla osoby nieobecnej, z uwagi na wartość przedmiotu sprawy poniżej 500 zł, odnośna stawka minimalna wynosi 90 zł (zob. § 2 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia ws. radców).

Rację ma przy tym Skarżący, gdy wytyka, że Organ w sposób niezrozumiały odwołał się do "§ 2 pkt 2" rozporządzenia ws. radców, przy czym – co już uszło uwagi autora skargi – w uzasadnieniu swego "Zawiadomienia" Organ odwołał się do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za "czynności adwokackie".

Niezależnie od tego – a co stanowi jeden z dwóch podstawowych punktów spornych w niniejszej sprawie – Organ określił wynagrodzenie Kuratora w kwocie 40% stawki minimalnej, a następnie przyjął stawkę gwarancyjną z § 1 ust. 1 rozporządzenia ws. kuratorów, podnosząc w odpowiedzi na skargę fakt nieogłoszenia (jak dotychczas) w Dzienniku Ustaw wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 kwietnia 2025 r. o sygn. akt SK 89/22 stwierdzającego niezgodność § 1 ust. 1 i 3 tego rozporządzenia z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, a w konsekwencji stwierdzając niewywarcie przez ten wyrok skutku derogacyjnego.

W związku z tym wypada w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z art. 178 ust. 1 in fine Konstytucji RP sędziowie podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Na tej podstawie nie budzi wątpliwości ani w doktrynie, ani w judykaturze dopuszczalność sprawowania przez sądy, w tym także sądy administracyjne, tzw. incydentalnej kontroli legalności oraz konstytucyjności rozporządzeń, ze skutkiem inter partes – polegającym na możliwości odmowy zastosowania aktu podustawowego (w całości lub w określonej części) w konkretnej sprawie (por. np.: R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 18, i tam przywołane orzeczenia NSA; L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 316 i nast.).

Nie rozstrzygając zatem wątpliwości co do statusu ("obowiązywania") ww. wyroku TK, Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, zgodnie z którym § 1 ust. 1 i 3 rozporządzenia ws. kuratorów jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, obejmującym przewidzianą w tym przepisie ochroną także prawo kuratora ustanowionego dla strony w sprawie (tam: cywilnej, tu: administracyjnej) do otrzymania od Skarbu Państwa wynagrodzenia, jako prawo podmiotowe do praw majątkowych, klasyfikowane niekiedy jako tzw. publiczne prawo podmiotowe (z uwagi na to, że chodzi tutaj o prawo aktualizujące się w relacji do Skarbu Państwa). Zaskarżone przepisy rozporządzenia w. kuratorów nie mogą kształtować podmiotowych praw majątkowych w aspekcie materialnym, jeżeli w tym zakresie nie wykonują ustawy. Nie jest zaś możliwe, by przyjąć, że rozporządzenie wykonuje ustawę, rozstrzygając o wysokości wynagrodzenia kuratora (tj. o podmiotowych prawach majątkowych w aspekcie materialnym), w sytuacji, gdy ustawa tej materii nie reguluje, w szczególności nie wyznacza nawet granic bazowych stawek ustalonych rozporządzeniem.

Z tych względów Sąd w niniejszym składzie był zobligowany odmówić zastosowania w kontrolowanej sprawie, niekonstytucyjnych i nieznajdujących dostatecznego oparcia w regulacji ustawowej, przepisów § 1 ust. 1 i 3 rozporządzenia ws. kuratorów.

W konsekwencji normę prawną określającą wysokość wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony w sprawie administracyjnej należało rekonstruować w kontrolowanej sprawie z odpowiednio stosowanych przepisów: § 1 ust. 2 rozporządzenia ws. kuratorów oraz § 15 ust. 1 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia ws. radców – z których wynika, że należne opłaty ustala się, co do zasady, z uwzględnieniem stawek minimalnych.

Nie ma wątpliwości, że Skarżący jest radcą prawnym. Minimalna należna wysokość wynagrodzenia radcy prawnego wynosiła 90 zł, co również nie jest sporne. Taka zatem winna być wysokość wynagrodzenia przyznanego Skarżącemu w kontrolowanej sprawie.

Drugą kwestią sporną w tej sprawie było ustalenie, czy Skarżącemu należał się zwrot poniesionych wydatków, a jeśli tak, to na jakich zasadach.

W związku z tym godzi się zauważyć, że rozporządzenie ws. kuratorów zostało wydane na podstawie art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 473; w skrócie: u.k.s.c.).

Nie może jednak ujść z pola widzenia, że do tej ustawy z dniem 28 września 2023 r. został dodany art. 91a u.k.s.c., w brzmieniu:

"1. Kuratorowi ustanowionemu dla strony w danej sprawie przysługuje wynagrodzenie oraz zwrot poniesionych przez niego wydatków niezbędnych do dokonania czynności. Przepis art. 85 stosuje się odpowiednio.

2. Wynagrodzenie kuratora będącego podatnikiem obowiązanym do rozliczenia podatku od towarów i usług podwyższa się o kwotę podatku od towarów i usług, określoną zgodnie ze stawką tego podatku obowiązującą w dniu orzekania o tym wynagrodzeniu."

W doktrynie podkreśla się, że regulacja ta wypełniła istniejącą lukę, gdyż przepisy ustawowe nie zawierały unormowania dotyczącego rodzaju należności przysługujących kuratorowi ani trybu ich przyznawania (zob. M. Eliasz [w:] Ustawa o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. Komentarz, pod red. P. Feligi, LEX/el. 2026, uw. 1 do art. 91a).

Przepis art. 85 u.k.s.c. – do odpowiedniego stosowania którego odsyła cytowany wyżej art. 91a ust. 1 u.k.s.c. – stanowi zaś, że:

"1. Świadkowi przysługuje zwrot kosztów podróży – z miejsca jego zamieszkania do miejsca wykonywania czynności sądowej na wezwanie sądu – w wysokości rzeczywiście poniesionych, racjonalnych i celowych kosztów przejazdu własnym samochodem lub innym odpowiednim środkiem transportu.

1. 2. Górną granicę należności, o których mowa w ust. 1, stanowi wysokość kosztów przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju.
2. 3. Według tych samych zasad świadkowi przysługuje zwrot kosztów noclegu oraz utrzymania w miejscu wykonywania czynności sądowej.
3. 4. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 1 i 3, świadek powinien należycie wykazać."

Jest to zatem regulacja zasadniczo zbieżna z § 2 rozporządzenia ws. kuratorów, zgodnie z którą wysokość zwrotu uzasadnionych wydatków, które kurator poniósł w związku ze swoimi czynnościami, nie może przekraczać kwot wynikających z przepisów w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju.

Należy jednak zauważyć, że ani art. 91a u.k.s.c. (mówiący ogólnie o "poniesionych przez kuratora wydatkach niezbędnych do dokonania czynności"), ani § 2 rozporządzenia ws. kuratorów (w którym, podobnie, mowa jest o "uzasadnionych wydatkach, które kurator poniósł w związku ze swoimi czynnościami"), nie ograniczają rodzaju poniesionych wydatków wyłącznie do kosztów podróży i przejazdu. Natomiast art. 85 u.k.s.c., który takie ograniczenie zawiera, ma być na mocy odesłania z art. 91a ust. 1 zd. drugie u.k.s.c. stosowany w tym przypadku jedynie "odpowiednio", a nie "wprost".

Z kolei § 2 rozporządzenia ws. kuratorów, literalnie rzecz biorąc, odsyła do przepisów obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 2190; w skrócie: rozporządzenie ws. pracowników) jedynie w zakresie maksymalnych kwot zwrotu wydatków.

Niezależnie od tego godzi się zauważyć, że nawet w tym ostatnim rozporządzeniu prawodawca – poza wyliczeniem należności z tytułu diet oraz zwrotu kosztów przejazdów, dojazdów i noclegów – posłużył się jeszcze na koniec otwartą formułą "innych niezbędnych udokumentowanych wydatków". Oto bowiem w myśl § 2 rozporządzenia ws. pracowników: "Z tytułu podróży krajowej oraz podróży zagranicznej, odbywanej w terminie i miejscu określonym przez pracodawcę, pracownikowi przysługują:

1. 1) diety;
2. 2) zwrot kosztów:
3. a) przejazdów,
4. b) dojazdów środkami komunikacji miejscowej,
5. c) noclegów,
6. d) innych niezbędnych udokumentowanych wydatków, określonych lub uznanych przez pracodawcę odpowiednio do uzasadnionych potrzeb."

W świetle przywołanych przepisów niezasadne było zatem powoływanie się przez Organ (i to dopiero w odpowiedzi na skargę) na konieczność wykazania przez Kuratora związku poniesionych przezeń wydatków z podróżą służbową.

Zarazem jednak podkreślenia wymaga, że – jak wynika choćby z § 2 pkt 2 lit. d rozporządzenia ws. pracowników w zw. z § 2 rozporządzenia ws. kuratorów (a pomocniczo także z art. 85 ust. 4 u.k.s.c.) – uzasadnione wydatki poniesione przez kuratora muszą być "udokumentowane" ("należycie wykazane").

Jak podał sam Skarżący, w kontrolowanej sprawie udokumentowane wydatki wyniosły 87,40 zł.

Natomiast brak jest dostatecznych podstaw do żądania przez Kuratora od Organu zwrotu wydatków nieudokumentowanych, w szczególności w postaci kwot ryczałtu za zużycie "mediów" oraz wynikających z kosztów administracyjnych prowadzenia biura. Koszty te wpisują się bowiem w koszty działalności (kancelarii) radcy prawnego, i to jej dotyczą, a nie konkretnej sprawy, gdzie występuje on jako kurator nieznanej z miejsca pobytu strony postępowania.

W ocenie Sądu nie ma również podstaw do zastosowania w kontrolowanej sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 kwietnia 2024 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1444; w skrócie: rozporządzenie ws. biegłych). Albowiem zakresu czynności kuratora w postępowaniu dla strony nieznanej z miejsca pobytu, nawet poprzez daleko idącą analogię, nie można odnosić do czynności biegłego zakończonych sporządzeniem opinii opartej na wiadomościach specjalnych w danej dziedzinie. Kurator dla osoby nieznanej z miejsca pobytu pełni innego rodzaju rolę procesową. Odwoływanie się do przepisów rozporządzenia ws. biegłych jest w takim przypadku nieuzasadnione, zwłaszcza że obowiązuje rozporządzenie ws. kuratorów, które zawiera regulacje odnoszące się do wynagrodzenia i zwrotu uzasadnionych wydatków poniesionych przez kuratorów.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji), obejmujących wpis od skargi (200 zł), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Rolą organu ponownie rozpoznającego sprawę po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku będzie określenie należnych Skarżącemu z tytułu pełnienia funkcji kuratora: wynagrodzenia oraz zwrotu poniesionych (i należycie udokumentowanych) wydatków, według powyższych wskazań Sądu.