Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją datowaną na 22 kwietnia 2026 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji") po rozpatrzeniu odwołania M. P. (dalej jako "Skarżący" lub "Wnioskodawca") od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 23 grudnia 2025 r., [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
SKO, jak wynika z uzasadnienia decyzji, przyjęło następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Jak wskazało, stan sprawy jest tożsamy z ustalonym w sprawie [...] do dnia 29 października 2025 r., tj. do dnia wydania decyzji SKO uchylającej poprzednią decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej jako "Burmistrz" lub "organ I instancji").
Skarżący dnia 12 września 2025 r. wniósł do Burmistrza o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wynajmu boiska sportowego przy Zespołu Szkół. Wniosek obejmował kopie wszystkich dokumentów księgowych potwierdzających wpływy z najmu od 01.01.2024 r. do dnia udzielenia odpowiedzi. Ponadto tego dnia złożono kolejne wnioski o udostępnienie informacji finansowej i budżetowej, harmonogramów rezerwacji boiska, dokumentacji inwestycji związanych z boiskami oraz innych informacji dotyczących finansowania obiektu – miałoby to służyć transparentności finansów publicznych oraz bezpieczeństwu mieszkańców, co stanowi istotny interes publiczny.
Burmistrz rozpoznawszy wnioski decyzją z 03.10.2025 r. odmówił udzielenia informacji publicznej w całości, powołując się na przesłankę nadużycia prawa do informacji publicznej. Jak wskazał, wnioski mają na celu gromadzenie materiału do spraw cywilnych i karnych przeciwko gminie oraz jej jednostkom, są liczne, intensywne i obszernie sformułowane, co negatywnie wpływa na funkcjonowanie urzędu. W decyzji nie wskazano jednak konkretnych podstaw prawnych z ustawy o dostępie do informacji publicznej ani nie udokumentowano faktycznych przesłanek nadużycia.
W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący podniósł, że organ błędnie zastosował instytucję nadużycia prawa, nie wykazał faktycznych okoliczności odmowy, zaś żądane informacje mają charakter prosty. Skarżący działa w interesie publicznym, realizując konstytucyjne prawo do kontroli wydatkowania środków publicznych oraz transparentności życia publicznego. Zakwestionował także brak merytorycznego uzasadnienia decyzji i naruszenie przepisów k.p.a. [ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej w skrócie "k.p.a.")]
SKO decyzją z 29 października 2025 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, bowiem Burmistrz nie wykazał przesłanki nadużycia prawa do informacji publicznej.
Rozpoznając sprawę ponownie Burmistrz udzielił części informacji (w zakresie pkt 3 i 4), natomiast w pozostałym zakresie uznał, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, zatem pismem z 26 listopada 2025 r. wezwał Skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego wyznaczając mu termin 14 dni na wykonanie wezwania. Wobec braku odpowiedzi na wezwanie, Burmistrz decyzją z 23 grudnia 2025 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej z uwagi na niewykazanie przez Skarżącego interesu publicznego.
W odwołaniu z 05 stycznia 2026 r. Skarżący wskazał podmianę przedmiotu żądania i oparcie odmowy o tezę o nieistnieniu informacji, a także brak wykazania, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną. Ponadto zarzucił, że organ udzielił mu w części informacji publicznej w zakresie pkt. 3 i 4 wniosku, a z sentencji zaskarżonej decyzji wynika, że organ odmawia udzielenia informacji w całości. Doprowadziło to do błędnego zażądania od Skarżącego wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na ocenie motywów Skarżącego, a także uznaniu, że nakład pracy konieczny do sporządzenia informacji kwalifikuje informację jako przetworzoną.
Decyzją datowaną na 22 kwietnia 2026 r., wskazaną we wstępie, SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu stwierdziło w szczególności, że Burmistrz wyczerpująco zbadał ponownie sprawę, szczególnie, że doszedł do nowego wniosku, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną i wezwał Skarżącego do wykazania interesu publicznego. Wnioskodawca nie miał obowiązku odpowiadać na wezwanie, jednak musiał liczyć się z negatywnymi skutkami procesowymi. W ocenie SKO organ prawidłowo ocenił, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy [z dnia 6 września 2001 r.] o dostępie do informacji publicznej [Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej w skrócie "u.d.i.p."]. Jak wskazało, "Odwołujący wprost wnosi o przedstawienie mu kopii harmonogramów rezerwacji boiska szkolnego, Organ natomiast wskazał, że dokument taki nie istnieje, stąd potrzeba jego stworzenia, i w konsekwencji stąd też konieczność uznania wnioskowanej informacji z informację przetworzoną.
Żądaną przez Odwołującego informację — harmonogram wynajmu boiska — należy sporządzić". Kolejno zaznaczyło konflikt między Skarżącym a Burmistrzem i okoliczność, że wnioskowane informacje mają służyć Skarżącemu w postępowaniach cywilnych, karnych i administracyjnych przeciwko Gminie. Burmistrz prawidłowo wezwał Skarżącego do wykazania interesu publicznego, które to wezwanie pozostało bez odpowiedzi, zaś nie stwierdzono istnienia interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji. Końcowo SKO stwierdziło, że z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ I instancji odmówił w całości udzielenia informacji publicznej przetworzonej, wobec czego bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest udzielenie informacji Skarżącemu w zakresie, w którym Burmistrz uznał, że informacja ta nie stanowi informacji przetworzonej.
W rozwlekłej skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżący wniósł o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą, wskazanie w uzasadnieniu zobowiązania organu do rozpoznania rzeczywistego wniosku Skarżącego z 12 września 2025 r., tj. żądania dotyczącego dochodów/wpływów z tytułu wynajmu boiska sportowego, dokumentów księgowych oraz zasad ewidencji tych wpływów, a nie harmonogramów rezerwacji boiska ani umów cywilnoprawnych, a nadto przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i załączonych do skargi na okoliczność rzeczywistego przedmiotu mojego wniosku, częściowego załatwienia punktów 3 i 4 wniosku, błędnej identyfikacji sprawy przez SKO, daty skutecznego doręczenia zaskarżonej decyzji oraz powtarzalnego mieszania przez SKO trzech odrębnych spraw dotyczących tego samego obiektu: sprawy harmonogramowej, sprawy umownej i sprawy dochodowej.
Zaznaczył, że decyzja jest oznaczona datą 22 kwietnia 2026 r., lecz podpis jednego z członków składu orzekającego kolegium został złożony dopiero 27 kwietnia 2026 r. Zarzucił naruszenie art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a także 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., wywodząc w szczególności, że SKO wskazało znak sprawy [...], tymczasem rzeczywisty przedmiot sprawy dotyczył sprawy [...] Jednocześnie SKO odwołało się – słusznie – do sprawy [...] (dotyczącej sprawy dochodowej), lecz w ramach oceny prawnej rozstrzygnęło sprawę tak, jakby przedmiotem wniosku były harmonogramy rezerwacji boiska.
Tym samym decyzja miesza trzy sprawy: umów, dochodów oraz harmonogramów, w konsekwencji nie poddając się skutecznej kontroli sądowej, zaś kontrola odwoławcza była pozorna – SKO nie tylko pomieszało sprawy, lecz nie dokonało własnej oceny i nie odniosło się do zarzutów odwołania. Ponadto SKO utrzymało w mocy decyzję odmawiającą udostępnienia informacji "w całości", choć punkty 3 i 4 wniosku zostały przez Burmistrza potraktowane jako informacja nieprzetworzona i udostępnione w tym zakresie, co jest wewnętrznie sprzeczne. Skarżący zakwestionował także uznanie żądanej informacji za przetworzoną i przedwczesne zażądanie wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Zaznaczył, że motyw konfliktu z organem czy potencjalnego wykorzystania informacji nie może zastępować ustawowych przesłanek odmowy.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Stwierdziło, że błędne oznaczenie w sentencji znaku sprawy organu I instancji stanowi nieistotną omyłkę pisarską, bez wpływu na treść rozstrzygnięcia ani możliwość kontroli. Stan faktyczny sprawy oraz przedmiot wniosku zostały prawidłowo zidentyfikowane i rozpoznane. Odwołanie się w uzasadnieniu do harmonogramu wynajmu stanowi jedynie ilustrację charakteru żądania i nie zmienia merytorycznej oceny. Częściowe rozpoznanie wniosku w zakresie punktów 3 i 4 wniosku jako informacji prostej nie stoi w sprzeczności z odmową co do pozostałej części żądania, słusznie uznanej za przetworzoną. Decyzja odmowna dotyczyła wyłącznie tej części wniosku, co jasno wynika z sentencji i uzasadnienia. Okoliczności konfliktu Skarżącego z Burmistrzem oraz kierunek wykorzystania informacji przeciwko gminie były uwzględnione jedynie pomocniczo i nie stanowiły jedynej podstawy rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego datowana na 22 kwietnia 2026 r., [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 23 grudnia 2025 r., [...] [tak oznaczoną w sentencji decyzji SKO] w przedmiocie odmowy udostępnienia M. P. informacji publicznej.
W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że stosownie do art. 107 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej w skrócie "k.p.a.") decyzja zawiera datę wydania.
Jak wskazuje się w doktrynie, z odniesieniem do judykatury: "Przez datę wydania decyzji administracyjnej należy rozumieć datę wydania decyzji na piśmie lub datę ogłoszenia decyzji ustnie, przy czym datą wydania decyzji pisemnej jest dzień podpisania decyzji zawierającej wymagane przez prawo składniki" (zob. M. Dyl [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, 2023, art. 107, Nb 8 i powołane tam orzecznictwo).
Tym samym za błędne należy uznać oznaczenie daty decyzji z 22 kwietnia 2026 r., skoro jak wynika ze złożonych podpisów w postaci elektronicznej – dwa z nich zostały złożone dopiero 27 kwietnia 2026 r. Uchybienie to jednak nie miało wpływu na wynik sprawy.
Istotnego wpływu na wynik sprawy nie miało, samo w sobie, jak należy przyjąć – omyłkowe – oznaczenie w sentencji decyzji SKO decyzji organu I instancji jako [...] zamiast [...]
Jednakże, zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Jak wskazał NSA w wyroku z 13.01.2026 r., III OSK 1962/24 (wszystkie przytaczane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl), celem uzasadnienia jest przedstawienie procesu myślowego, który doprowadził organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wskazanie argumentów wyjaśniających, dlaczego takie stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Tylko na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji sąd administracyjny może dokonać sprawdzenia prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów podjętego rozstrzygnięcia. Do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności, jego treść - ze względu, np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie.
Organ administracji publicznej jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności.
Należy również podkreślić, że zgodnie z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.
Ponadto, istota zasady dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a. (która ma również przymiot zasady konstytucyjnej), sprowadza się w judykaturze do dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega - w wyniku złożenia odwołania (zażalenia) przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Owo wynikające z zasady dwuinstancyjności dwukrotne rozpatrywanie sprawy rozumiane jest jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego - najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z 12 lipca 2024 r., II GSK 2460/23). Innymi słowy, właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (por. wyroki NSA z 7 czerwca 2024 r., I GSK 1552/20, z 17 kwietnia 2024 r., II OSK 572/23).
Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym (zob. wyrok NSA z 25 stycznia 2024 r., I OSK 19/23).
W niniejszej sprawie słusznie Skarżący zarzucił naruszenie ww. przepisów. O ile bowiem samo oznaczenie w sentencji decyzji organu I instancji różniące się jedną cyfrą można uznać za omyłkę pisarską, o tyle twierdzenie, że "Odwołujący wprost wnosi o przedstawienie mu kopii harmonogramów rezerwacji boiska", "Żądaną przez Odwołującego informację – harmonogram wynajmu boiska" po stwierdzeniu, że SKO "zważyło, co następuje" i jest to jedyne odniesienie do (rzekomego) przedmiotu wniosku Skarżącego nie pozwala na uznanie, że sprawa została należycie dwukrotnie rozpoznana. Jako taka wymyka się ona również sądowej kontroli. SKO nie odniosło się również do m.in. zarzutu odwołania "podmiany przedmiotu żądania".
Dlatego przedwczesne byłoby odnoszenie się przez Sąd do istoty sporu, tj. czy żądane przez Skarżącego informacje stanowią informację publiczną przetworzoną, czy też nie (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).
Niemniej Sąd wskazuje, że wątpliwości budzi również sama sentencja decyzji organu I instancji odmawiająca udostępnienia informacji publicznej "w całości" – po przytoczeniu 4 punktów wniosku, z których 2 zostały rozpoznane pozytywnie i informacja w tym zakresie udostępniona. Nie jest to jednak uchybienie, które nie mogłoby zostać skonwalidowane przez organ II instancji.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji.
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji), obejmujących wpis od skargi w wysokości 200 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.