Uzasadnienie
W dniu 7 kwietnia 2008 r. H. B. złożył wniosek do Wójta Gminy o ponowne przeprowadzenie rozgraniczenia nieruchomości stanowiącej jego własność z nieruchomościami sąsiednimi, które miałoby ma na celu przywrócenie dawnych granic sprzed dnia 24 czerwca 1998 r. Decyzją nr [...] z dnia 3 czerwca 2008 r. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. ze zm.) i art. 29, 30 ust. 1, 33 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz. U. Nr 240 poz. 2027 z 2005 r. ze zm.) oraz rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 45 poz. 453) Wójt Gminy odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie, wskazując w uzasadnieniu, że została już ona rozstrzygnięta decyzją ostateczną nr [...] z dnia 24 czerwca 1998r., w której Kierownik Urzędu Rejonowego orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w miejscowości S. (obręb S.): nr geodezyjny [...] (własność H. B.), nr [...] (własność T. i T. E.), nr [...] (własność J. i A. L.), nr [...] (własność J. F.), nr [...] i nr [...] z obrębu W. (własność Skarbu Państwa – Lasów Państwowych), wskazując, iż w roku 1998 kiedy prowadzone było postępowanie rozgraniczeniowe właścicielami nieruchomości skarżącego byli J. i A. W., H. B. nie przysługiwało zaś do niej ani prawo własności, ani żadne ograniczone prawo rzeczowe ustanowione na niej.
Przedmiotem nowego postępowania byłoby ustalenie tych samych granic, a zatem zachodzi tożsamość sprawy zachowana bez względu na następstwo prawne stron. W konsekwencji decyzja wydana w wyniku ponownego postępowania rozgraniczeniowego byłaby dotknięta sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).
H. B. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podtrzymując wniosek o ponowne rozgraniczenie i wskazując, iż w roku 1998 nie było możliwe przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego gdyż A. i J. W. nie posiadali aktu wydania nieruchomości i nie byli – zdaniem odwołującego – jej pełnoprawnymi właścicielami. Organ odwoławczy decyzją nr [...] z dnia 21 lipca 2008 r. działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856, zm. Dz. U. z 2001 r., Nr 154, poz. 1799, z 2002 r. Nr 153, poz. 1271, z 2005 r. Nr 33, poz. 288, Nr 122, poz. 1020) i § 1 pkt 15 lit. b) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), art. 138 § 2 w związku z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu wskazano, iż wniosek H. B. jest wielowątkowy a zatem niejednoznaczny – podnoszone w nim były kwestie mogące wskazywać zarówno na żądanie rozgraniczenia, jak i na przesłanki z art. 145 k.p.a. (przesłanki wznowienia postępowania). Przed wydaniem decyzji Wójt Gminy powinien powyższe wątpliwości wyjaśnić.
Rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 7 kwietnia 2008 r. poprzez jednoznaczne sprecyzowanie żądania, wyczerpująco wyjaśniając przesłanki zastosowania poszczególnych trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. W piśmie z dnia 19 sierpnia 2008r. skarżący sprecyzował, iż wnosi o ponowne przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego z powodu faktu nieprawidłowego ustalenia granic w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 24 czerwca 1998r, tj. że wnosi o ponowne rozgraniczenie na podstawie poprzedniego rozgraniczenia sprzed dnia 24 czerwca 1998 r.
Wójt Gminy decyzją z dnia 25 sierpnia 2008 r. nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 29, art. 30 ust. 1, art. 33 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz Rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 45 poz. 453) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości o nr geodezyjnym [...] w miejscowości S. stanowiącej własność skarżącego z nieruchomościami położonymi w obrębie S.:
- – nr [...] – własność Państwa T. i T. E.,
- – nr [...] – własność Państwa J. i A. L.,
- – nr [...] – własność Pana J. F. oraz z nieruchomościami położonymi w obrębie geodezyjnym W. oznaczonymi nr geodezyjnymi:
- – [...] i [...] – własność Skarb Państwa – Lasy Państwowe – Nadleśnictwo K. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż decyzja z dnia 24 czerwca 1998 r. została wydana na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości oznaczonej nr [...] z nieruchomościami sąsiadującymi doprowadziło do ustalenia granic na podstawie zebranych materiałów geodezyjnych, zgodnego oświadczenia stron i podpisania protokołu granicznego w postępowaniu prowadzonym na wniosek ówczesnych właścicieli nieruchomości J. i A. W. Organ podkreślił, iż okoliczności podnoszone przez skarżącego, że nieruchomość nie została wydana J. i A. W. nie mają żadnego znaczenia, gdyż nabywcy nieruchomości stali się jej właścicielami przez sam fakt zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości w formie aktu notarialnego, która dla swej skuteczności nie wymagała aktu wydania nieruchomości. Skarżący nie posiadał zatem w tym postępowaniu uprawnień strony jako osoba niedysponująca żadnym tytułem do nieruchomości. Organ I instancji podtrzymał argumentację przedstawioną w uchylonej decyzji, iż w postępowaniu prowadzonym na wniosek skarżącego z dnia 7 kwietnia 2008 r. zachodziłaby tożsamość sprawy. Dodał także, że stosownie do art. 33 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne decyzja o rozgraniczeniu kończy postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia przebiegu granic, a strona niezadowolona z dokonanych w trakcie postępowania ustaleń może żądać przekazania sprawy sądowi.
W odwołaniu od decyzji Wójta Gminy H. B. zażądał by została wydana decyzja o ponownym przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego jego nieruchomości i nieruchomości sąsiednich podanych w decyzji z dnia 24 czerwca 1998r. na podstawie dokumentów oraz z powodu samego faktu nieprawidłowego ustalenia granic w postępowaniu rozgraniczeniowym, które decyzja ta kończyła.
Decyzją z dnia 13 października 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856, zm. Dz. U. z 2001 r., Nr 154, poz. 1799, z 2002 r. Nr 153, poz. 1271, z 2005 r. Nr 33, poz. 288, Nr 122. poz. 1020) § 1 pkt 15 lit. b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, Dz. U. z 2001 r. Nr 49, poz. 509, z 2002 r. Nr 113, poz. 984, Nr 153, poz. 1271, Nr 169, poz. 1387, z 2003 r. Nr 130, poz. 1188, Nr 170, poz. 1660, Dz. U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692, z 2005 r. Nr 78, poz. 682), w związku z art. 30 ust. 1 i art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027, ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości ma charakter jednoinstancyjny, co przenosi się także na tryby nadzwyczajne i oznacza, że nie można wznowić postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną bądź stwierdzić jej nieważność tylko z tego powodu, że strona kwestionuje ustalenie przebiegu granic i żąda ponownego rozgraniczenia nieruchomości. Ponowne rozgraniczenie byłoby możliwe tylko w sytuacji gdyby zachodziły przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 k.p.a. i miałyby wpływ na wynik rozstrzygnięcia albo gdyby na podstawie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono nieważność decyzji kończącej postępowanie rozgraniczeniowe. Precyzując wniosek z dnia 7 kwietnia 2008r. skarżący jednoznacznie określił, że wnosi o ponowne przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego z powodu faktu nieprawidłowego ustalenia przebiegu granic.
W świetle art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne "nieprawidłowe ustalenie granic" nie może być przedmiotem ponownego administracyjnego trybu postępowania, bowiem z chwilą gdy do obrotu prawnego weszła decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości, dalsze kwestie sporne dotyczące przebiegu granic rozstrzyga sąd powszechny. Ponowna decyzja w sprawie rozgraniczenia dotknięta byłaby sankcją nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., który stanowi, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. B. wniósł o unieważnienie decyzji rozgraniczeniowej z dnia 24 czerwca 1998 r., uchylenie decyzji wydanych w I i II instancji, a także o wydanie przez Sąd zgody na przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości stanowiącej własność skarżącego oraz nieruchomości sąsiednich i o powołanie na tę okoliczność geodety T. M. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko, podnosząc, iż po zawarciu z J. i A. W. umowy sprzedaży nieruchomości (30.09.1997r.) przeprowadzone zostało z ich udziałem postępowanie rozgraniczeniowe z nieruchomościami sąsiednimi – zdaniem skarżącego niewłaściwie, tj. na jego niekorzyść. Obecnie skarżący jako właściciel nieruchomości rozgraniczonej dąży do przywrócenia stanu sprzed postępowania zakończonego decyzją z dnia 24 czerwca 1998 r. Zdaniem skarżącego popełnione zostało na jego osobie przestępstwo polegające na sfałszowaniu umowy kupna-sprzedaży z dnia 31 września 1997 r. na podstawie "podstępnego wejścia przez A. i J. W." w posiadanie dokumentów skarżącego.
Mając półtora roku na opuszczenie jego zabudowań nie dopłacili skarżącemu kwoty wynikającej z aktu notarialnego ani nie posiadali tzw. "nieoficjalnego aktu wydania nieruchomości". W konsekwencji w dniu 18 marca 1999r. skarżący nieruchomość odebrał z powrotem. W ocenie H. B. A. i J. W. przeprowadzili postępowanie rozgraniczeniowe bez jego udziału, w ten sposób, że powiększone zostały nieruchomości sąsiednie kosztem nieruchomości skarżącego. Poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości skarżący został pozbawiony prawa do przedstawienia swoich racji co do przebiegu granic.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Na rozprawie w dniu 5 maja 2009 r. skarżący oświadczył, że podtrzymuje skargę i dodatkowo podniósł, iż po zbyciu prawa własności władał nieruchomością jeszcze przez półtora roku i był jej rzeczywistym użytkownikiem, a więc powinien być powiadomiony o prowadzonym postępowaniu rozgraniczeniowym, w którym go pominięto, a właścicielem stał się ponownie z uwagi na nieuregulowanie całej umówionej ceny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie skarżący wnosił o ponowne rozgraniczenie nieruchomości będącej jego własnością z nieruchomościami sąsiednimi gdyż nie zgadza się z przebiegiem granic ustalonych w postępowaniu rozgraniczeniowym zakończonym decyzją ostateczną Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 24 czerwca 1998 r. Jednakże, jak słusznie wskazały organy I i II instancji postępowanie rozgraniczeniowe jest jednoinstancyjne (art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), co przenosi się także na tryby nadzwyczajne i oznacza, że nie można wznowić takiego postępowania ani wnieść o stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczeniowej tylko z tego powodu, że strona kwestionuje ustalenie przebiegu granic i żąda ponownego rozgraniczenia nieruchomości. Ponowne rozgraniczenie byłoby możliwe tylko w sytuacji gdyby zachodziły przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 k.p.a. i miałyby wpływ na wynik rozstrzygnięcia albo gdyby na podstawie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono nieważność decyzji kończącej postępowanie rozgraniczeniowe.
H. B. w piśmie Wójta Gminy z dnia 14 sierpnia 2009 r., zgodnie z wytycznymi organu II instancji, został wezwany do sprecyzowania swojego wniosku poprzez jednoznaczne określenie przedmiotu żądania, wskazanie czy wnosi o wznowienie w trybie art. 39 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne znaków granicznych (wznowienie przesuniętych, uszkodzonych lub zniszczonych znaków granicznych), czy o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., (brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy), czy o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 24 czerwca 1998 r. na podstawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 albo 3 k.p.a. (odpowiednio wydanie decyzji bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa i rozstrzyganie w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną), czy też o ponowne przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego z powodu samego faktu nieprawidłowego ustalenia granic w poprzednio prowadzonym postępowaniu.
Zdaniem Sądu organ administracji publicznej szczegółowo wyjaśnił przesłanki zastosowania wskazanych powyżej trybów postępowania administracyjnego, przytaczając właściwe przepisy prawa. Skarżący nie wniósł jednak ani o wznowienie postępowania, ani też o stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczeniowej, a jedynie o ponowne przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego z powodu samego faktu nieprawidłowego (jego zdaniem) ustalenia przebiegu granic pomiędzy nieruchomością stanowiącą jego własność a nieruchomościami sąsiednimi.
W toku postępowania przed organami obu instancji, a także w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, skarżący dawał wyraz swojemu niezadowoleniu z powodu wyniku postępowania zakończonego wydaniem decyzji w dniu 24 czerwca 1998 r., która jest decyzją ostateczną. Prawidłowo organy administracji obu instancji przyjęły, że nie można było – w oparciu o żądanie strony skarżącej zawarte we wniosku z dnia 7 kwietnia 2008 r. – wszcząć nowego postępowania rozgraniczeniowego ponieważ decyzja kończąca to postępowanie byłaby dotknięta przesłanką nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) – jako sprawa już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. W art. 16 § 1 k.p.a. wyrażona została zasada trwałości decyzji administracyjnych, polegająca na ochronie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Przepis ten stanowi, iż decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji (a do takich należy niewątpliwie decyzja rozgraniczeniowa wydana na podstawie art. 33 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), są ostateczne.
Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Jeżeli kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje administracyjne rozstrzygające określoną sprawę co do istoty, a pierwsza z nich ma charakter ostateczny, druga dotknięta byłaby sankcją nieważności. Tożsamość sprawy, o której mowa w art.156 § 1 pkt 3 k.p.a. wyraża się w aspekcie podmiotowym i przedmiotowym, przy czym tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony, natomiast tożsamość w rozumieniu przedmiotowym oznacza tożsamość podstawy prawnej, stanu faktycznego oraz praw i obowiązków stron, które z nich wynikają. Tożsamość podmiotowa sprawy zostaje zachowana bez względu na ewentualne zmiany (następstwo prawne) stron postępowania. Powaga rzeczy osądzonej nie zostałaby naruszona jedynie w przypadku wydania decyzji co do istoty sprawy w postępowaniu wznowieniowym lub w innym trybie nadzwyczajnym – takie bowiem rozstrzygnięcie usuwałoby z obrotu prawnego uprzednio wydaną decyzję.
Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu, nie mają znaczenia okoliczności podnoszone przez skarżącego, a dotyczące faktycznego użytkowania przez niego nieruchomości w okresie od dnia zawarcia umowy sprzedaży (30.09.1997 r.) do dnia jej rozwiązania (18.03.1999 r.).
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), oddalił skargę.
/-/ M. Górecka /-/ M. Kosewska /-/ W. Długaszewska