Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również Kolegium, SKO) decyzją z 16 marca 2026 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania L. W. (dalej również skarżąca) od decyzji wydanej z up. Burmistrza [...] (dalej również organ I instancji) z 8 grudnia 2025 r. znak: [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego, działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2025 r. poz. 1961- dalej k.p.a.) orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zaskarżoną decyzją organ I instancji, po rozpoznaniu wniosku L. W. o przyznanie specjalnego zasiłku celowego na opłacenie licznika przedpłatowego odmówił przyznania tego zasiłku, wskazując, iż wnioskowana pomoc nie spełnia szczególnie uzasadnionego przypadku, gdyż zamiana licznika na przedpłatowy nie była niezbędna i nie gwarantuje to spłaty istniejącego zadłużenia. Ponadto organ wskazał, iż skoro strona dokonała zapłaty za ten licznik i była w stanie samodzielnie uiścić przedmiotową należność, to wyłącza to przesłankę niemożności przezwyciężenia trudnej sytuacji.
Od powyższej decyzji odwołała się L. W. podnosząc, iż nie zgadza się z przedmiotową decyzją, gdyż nie ma możliwości opłacenia licznika we własnym zakresie. W ocenie odwołującej jej sytuacja życiowa, rodzinna, zdrowotna i finansowa spełnia przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", a pozostawiona została bez jakiejkolwiek pomocy.
Rozpoznając odwołanie, Kolegium wskazało, że na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego organ I instancji ustalił, iż skarżąca samotnie prowadzi gospodarstwo domowe a źródło dochodu rodziny odwołującej stanowi świadczenie rentowe z ZUS w wysokości [...] zł. Zgodnie art. 8 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t Dz. U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm. – dalej u.p.s.) dochód 1-osobowej rodziny nie może przekroczyć 1.010,00 zł, gdy tymczasem wedle wyliczeń organu I instancji w przypadku rodziny skarżącej wynosi on [...] zł. Konsekwencją przekroczenia kryterium dochodowego jest brak możliwości przyznania zasiłku celowego. Ustawodawca założył jednak możliwość, że pomimo przekroczenia ustalonego w ustawie kryterium dochodowego osobie (rodzinie) wnioskującej można udzielić pomocy, gdy faktycznie znajduje się ona (jej rodzina) w trudnej sytuacji finansowej. Dlatego przewidział możliwość przyznania innego świadczenia na specjalnych warunkach.
Kolegium przywołało treść art. 41 pkt 1 u.p.s., zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Po szczegółowej i wnikliwej analizie orzecznictwa sądów administracyjnych oraz sytuacji skarżącej i jej rodziny Kolegium doszło do przekonania, że sytuacja skarżącej choć bez wątpienia trudna (z uwagi na problemy zdrowotne oraz niskie dochody) nie spełnia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu w/w wobec czego organ I instancji postąpił prawidłowo odmawiając przyznania zasiłku celowego.
Kolegium podzieliło argumentację organu I instancji, iż skarżąca posiada źródło dochodu, z którego jest w stanie zaspokoić zgłoszone potrzebę tj. dopłatę za zamontowanie licznika fazowego przedpłatowego w kwocie [...]zł, tym bardziej, iż jak słusznie wskazuje organ I instancji część należności za ten zakup w kwocie [...]zł została przez skarżącą sfinansowana.
Kolegium wskazało, iż zgodnie art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z przywołanej definicji jednoznacznie wynika, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Pomoc społeczna spełnia jedynie subsydiarną funkcję, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta pomocy.
Mając na uwadze powyższe Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż instytucja specjalnego zasiłku celowego przewidziana jest dla zdarzeń o charakterze wyjątkowym - nagłym i dotkliwych w skutkach - a zakup licznika przedpłatowego nie wyczerpuje przesłanek takiego zdarzenia, gdyż stanowi konsekwencje decyzji strony, a nie nieprzewidzianej sytuacji losowej na którą strona nie miała wpływu.
L. W., kwestionując powyższą decyzją, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca przedstawiła swą sytuację życiową, rodzinną, zdrowotną i finansową i stwierdziła, że spełnia przesłankę do przyznania jej specjalnego zasiłku celowego, a pozostawiona została bez jakiejkolwiek pomocy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. – dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą odmówiono L. W. przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłacenie licznika przedpłatowego. Sytuację skarżącej rozpatrzono na gruncie przepisów dotyczących specjalnego zasiłku celowego (art. 41 u.p.s.). Według zasady z art. 8 ust. 1 u.p.s., prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 1.010 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 823 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny" - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Ustawa ta w art. 7, wśród przyczyn udzielania pomocy społecznej wskazuje m.in.: niepełnosprawność (pkt 5), długotrwałą lub ciężką chorobę (pkt 6), zdarzenie losowe i sytuację kryzysową (pkt 14).
Zgodnie z art. 39 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Według art. 40 u.p.s. zasiłek celowy może być m.in. przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1). Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3).
Natomiast art. 41 u.p.s. stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi;
- 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową.
W tym miejscu należy zaznaczyć należy, iż skarżąca samotnie prowadząca gospodarstwo domowe utrzymuje się ze świadczenia rentowego z ZUS w wysokości [...] zł. co oznacza, że kryterium dochodowe z art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. (1.010 zł), uprawniające do ubiegania się o świadczenia pieniężne z pomocy społecznej, zostało przekroczone. Przy czym, zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, z pomniejszeniami z tytułów wskazanych w tym przepisie. W związku z tym nie było podstaw do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 39 u.p.s. Natomiast sprawę należało przeanalizować pod kątem możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 u.p.s.
W orzecznictwie sądowym jednolicie wskazuje się, że "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s., nie może sprowadzać się wyłącznie do okoliczności związanych z sytuacją materialną czy zdrowotną osoby ubiegającej się o świadczenie - tego rodzaju okoliczności, nie negując ich uciążliwości dla wnioskodawcy, nie mają jednak charakteru wyjątkowego w stosunku do innych osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej - a do takich przypadków ma zastosowanie instytucja opisana w art. 41 pkt 1 u.p.s.
Podzielić więc należy pogląd, że specjalny zasiłek celowy powinien być zatem traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy, w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Przyznanie tego rodzaju zasiłku powinno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy (w tym indywidualną sytuację strony i ogólną sytuację pozostałych potrzebujących) oraz cele i zadania pomocy społecznej (art. 2 pkt 1 i art. 3 pkt 1 u.p.s.). Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności.
Wobec powyższego trzeba wyjaśnić, że decyzje wydawane na podstawie art. 41 u.p.s. mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że nawet po dokonaniu ustalenia, że strona spełnia przesłanki normatywne, od zaistnienia których uzależniona jest możliwość zastosowania wsparcia z art. 41 u.p.s., organ nie ma obowiązku orzekać zgodnie z wnioskiem strony. Zatem nawet trudna sytuacja bytowa osoby czy rodziny występującej o tę formę wsparcia nie jest jeszcze równoznaczne ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa w tym przepisie. Stąd też, jeżeli organy przeprowadzą prawidłowo postępowanie wyjaśniające i uargumentują w sposób przekonujący swoją decyzję wydaną w granicach przysługującego im uznania, to sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji i oceny jej słuszności (patrz np. wyroki NSA z dnia 21 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3349/19 i 18 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 503/22, dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).
W przypadku decyzji uznaniowych sądowa kontrola ogranicza się do tego, czy organ administracji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie dowodowe i czy wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, tak aby mógł podjąć rozstrzygnięcie. W przypadku tego typu decyzji poza kontrolą pozostaje już sam proces wyboru następstwa prawnego, czyli podjęcie konkretnego rozstrzygnięcia (patrz: wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1140/19 - CBOSA).
W niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, że dochód skarżącej przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 u.p.s., a w związku z tym organ mógł rozważyć jedynie możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego. Zauważyć należy bowiem, że organ I instancji dokonując oceny sytuacji skarżącej opisał sytuację zdrowotną i przedstawiając jej stan majątkowy wskazał, że utrzymuje się z renty w wysokości [...] zł., z której opłaca miesięczne koszty związane z czynszem za mieszkanie socjalne w kwocie [...]zł. Do tego dochodzą miesięcznie rachunki za energię elektryczną w kwocie [...]zł, wydatki na leki i leczenie w kwocie [...]zł. oraz dobrowolna pomoc dla syna w kwocie [...]zł. miesięcznie. Organ I instancji wskazał, że renta skarżącej jest pomniejszana z powodu należności egzekwowanych na mocy tytułu wykonawczego w kwocie [...]zł. Przy opisie sytuacji materialnej skarżącej organ I instancji zaznaczył, że od sierpnia 2022 r. nie płaci czynszu za mieszkanie (saldo zadłużenia na dzień 2 czerwca 2025 r. wynosiło [...] zł. należności głównej i [...] zł. odsetek).
Zdaniem Sądu organy dostatecznie wnikliwie zbadały czy w okolicznościach niniejszej sprawy istnieją przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia w oparciu o art. 41 pkt 1u.p.s. Z akt sprawy wynika bowiem, że w mieszkaniu, w którym przebywa skarżąca zamontowano licznik fazowy przedpłatowy na jej życzenie, a koszt tej usługi wyniósł łącznie [...] zł., z której skarżąca uiściła kwotę [...]zł. Zatem do zapłaty pozostaje kwota [...]zł stanowiąca należność główną, [...] zł tytułem odsetek za opóźnienie, a także [...] zł w związku z opłatą, jaką wniesiono od pozwu. Dokonując oceny zasadności przyznania specjalnego zasiłku celowego organ I instancji uznał, że skarżąca w ramach własnych zasobów powinna opłacić pozostałą część należności za licznik fazowy przedpłatowy. Organ I instancji uwzględnił bowiem, iż montaż licznika nie wynikał z nagłego i dotkliwego w skutkach zdarzenia, a skarżąca była w stanie opłacić z własnych zasobów część należności za montaż licznika.
W tym kontekście zgodzić należy się ze stanowiskiem organów orzekających w sprawie, że montaż licznika przedpłatowego, dokonany z inicjatywy skarżącej celem zmiany sposobu rozliczeń za prąd, nie może być utożsamiany z sytuacją wymagającą nadzwyczajnej interwencji organu pomocy społecznej.
W tym miejscu wskazać należy, iż w doktrynie przyjmuje się, że przesłanka nagłego zdarzenia o jakim mowa w art. 41 ust. 1 u.p.s. występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, iż jest nadzwyczajna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, czy wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 202). Mając powyższe na uwadze, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że organy orzekające w sprawie dokonały zindywidualizowanej oceny sytuacji skarżącej w kontekście przesłanek z art. 41 ust. 1 u.p.s. wskazując, że montaż licznika przedpłaconego nie jest nadzwyczajnym wydatkiem. Taka potrzeba nie jest - w ocenie organów - konsekwencją wielu niefortunnych zbiegów okoliczności i wydarzeń wykraczających poza możliwości przewidzenia i przeciwdziałania.
Mając wszystko to na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że organy obu instancji nie naruszyły prawa uznając, że w przypadku przedmiotowego wniosku skarżącej o przyznanie pomocy finansowej nie zachodziły szczególne przesłanki, które uzasadniałyby przyznanie specjalnego zasiłku celowego z art. 41 pkt 1 u.p.s.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.