Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 2 lipca 2026 r., sygn. akt III SA/Po 511/26

Uzasadnienie

Rada Miasta i Gminy Kórnik działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 i 1436 dalej jako "u.s.g."), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130,1907 i 1940 oraz z 2025 r. poz. 527,680 i 1668 dalej jako "u.p.z.p.") w związku z art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 07 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688) w dniu 28 stycznia 2026 roku, podjęła uchwałę Nr XXI/315/26 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Robakowo, w rejonie ulic: Szkolnej, Poznańskiej i Szerokiej do rowu składającego się z działek o numerach ewidencyjnych 177/1 i 177/2, gmina Kórnik - etap I (dalej MPZP lub Uchwała).

Uchwała ta została zaskarżona do tut. Sądu przez A. P. (dalej jako "skarżący") reprezentowanego przez zawodowego pełnomocnika w części dotyczącej lub związanej z nieruchomością składającą się z działki o numerze ewidencyjnym 185/4, w obrębie ROBAKOWO, objętej księgą wieczystą o numerze [...] (dalej jako "nieruchomość skarżącego"). W skardze skarżący zawarł wniosek o stwierdzenie nieważności:

1. - § 3 ust. 1 pkt 3 MPZP w zakresie obszaru 1U obejmującego nieruchomość skarżącego, która to część powinna być ujęta w jednostce planistycznej 2KR,
2. - § 3 ust. 1 pkt 7 MPZP w zakresie obszaru 2ZPW obejmującego nieruchomość skarżącego, która to część powinna być ujęta w jednostce planistycznej 2KR,
3. - § 3 ust. 1 pkt 4 MPZP bowiem w zakresie jednostki planistycznej 3U-P, powinien być ustalony teren zieleni urządzonej wysokiej w celu ograniczenia oddziaływania tych terenów na nieruchomości sąsiednie, w szczególności na nieruchomość skarżącego,
4. - § 3 ust. 1 pkt 5 MPZP bowiem w zakresie jednostki planistycznej 1PS, powinien być ustalony teren zieleni urządzonej wysokiej w celu ograniczenia oddziaływania tych terenów na nieruchomości sąsiednie, w szczególności na nieruchomość skarżącego.

Skarżący Uchwale zarzucił naruszenie interesu prawnego skarżącego wynikającego z przysługującego skarżącemu prawa własności.

Skarżący podniósł, że uchwalenie MPZP przez Radę Miasta i Gminy Kórnik w stosunku do jego nieruchomości nastąpiła z istotnym naruszeniem niżej wymienionych przepisów prawa:

1. 1. art.1 ust.1, art. 1 ust.2pkt 7, art. 3 ust.1oraz art. 6 ust.1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust.1 i ust 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, polegającym na nieuzasadnionym ograniczeniu prawa własności skarżącego, poprzez przekroczenie uprawnień planistycznych (władztwa planistycznego), a tym samym naruszenie zasady proporcjonalności określonej w Konstytucji, polegające na wyłączeniu dostępu do drogi publicznej "z" i "na" jego nieruchomość od strony drogi powiatowej ulicy Poznańskiej, a to na skutek zlokalizowania na terenie nieruchomości oraz nieruchomości sąsiadującej z jego nieruchomością Terenu Zieleni Urządzonej Wysokiej (2ZPW) oraz terenu usług (1U), co narusza w sposób wadliwy konieczność obsługi komunikacyjnej jego nieruchomości przez teren prywatny należący do osób trzecich (drogę wewnętrzną) zlokalizowaną w obrębie jednostki planistycznej 1KR oraz 5KR (uregulowanej w zaskarżonej uchwale Rady Miasta i Gminy Kórnik Nr XXI/316/26 z dnia 28 stycznia 2026 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Robakowo, w rejonie ulic: Szkolnej, Poznańskiej i Szerokiej do rowu składającego się z działek o numerach ewidencyjnych 177/1 i 177/2, gmina Kórnik - etap II), co stanowi nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności, istotnie ogranicza możliwość korzystania z nieruchomości, kształtuje przeznaczenie terenu w sposób nieracjonalny, co skutkuje pozostawieniem nieruchomości bez realnego dostępu do drogi publicznej, ak również generuje konieczność poniesienia znacznych kosztów związanych z koniecznością wykupu drogi i następnie jej budowy, podczas gdy możliwym i zasadnym było uchwalenie skomunikowania jego nieruchomości za pośrednictwem istniejącego zjazdu z drogi powiatowej ul. Poznańskiej.
2. 2. art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, polegającym na nieuzasadnionym ograniczeniu prawa własności skarżącego, poprzez przekroczenie uprawnień planistycznych przez organ (tzw. władztwa planistycznego), a tym samym naruszenie zasady proporcjonalności określonej w Konstytucji RP, polegające na nadmiernym i nieuzasadnionym ograniczeniu prawa zabudowy nieruchomości skarżącego, jak również art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 11 i art. 1 ust. 3 u.p.z.p, poprzez nieuwzględnienie przy sporządzaniu MPZP walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności nieruchomości przysługującego skarżącemu, a także niezapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad planem zagospodarowania przestrzennego poprzez niezastosowanie co najmniej na terenie 3U-P oraz 1PS rozwiązań zaradczych, zabezpieczających przenikanie uciążliwego oddziaływania z ww. terenów na teren jego, a w konsekwencji (na mocy zaskarżonej przez skarżącego uchwały Rady Miasta i Gminy Kórnik Nr XXI/316/26 z dnia 28 stycznia 2026 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Robakowo, w rejonie ulic: Szkolnej, Poznańskiej i Szerokiej do rowu składającego się z działek o numerach ewidencyjnych 177/1 i 177/2, gmina Kórnik - etap II), określenie sposób zagospodarowania i korzystania z nieruchomości bez uwzględnienia interesu prywatnego skarżącego zagospodarowania i korzystania nieruchomości, a w konsekwencji określenie sposób zagospodarowania i korzystania z terenu bez uwzględnienia interesu prywatnego skarżącego, poprzez przeznaczenie części nieruchomości skarżącego (co wymaga podkreślenia aż 44,7 % jej całkowitej powierzchni) pod Tereny zieleni urządzonej wysokiej (2ZPW) oraz Tereny zieleni urządzonej (1ZP), w celu ograniczenia potencjalnie niekorzystnego oddziaływania terenów produkcyjno – magazynowych (3P-U i 1PS), położonych na północ od nieruchomości skarżącego, stanowiących własności osób trzecich, podczas gdy, to na terenie nieruchomości generujących negatywne oddziaływanie, należało ustalić obowiązek podjęcia skutecznych działań zaradczych zabezpieczających przenikanie uciążliwego oddziaływania na teren nieruchomości sąsiednich (co jest powszechną praktyką na gruncie prawa ochrony środowiska i planowania przestrzennego, chociażby poprzez wymogi dotyczące konieczności lokalizacji ekranów akustycznych lub technologicznych na terenie zakładu generującego uciążliwości, np. hałasowe), co doprowadziło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, będącego właścicielem nieruchomości, w szczególności nieuzasadnionego i nadmiernego ograniczenia dopuszczalnego sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżącego.

Skarżący wniósł na podstawie art. 111 § 1 lub § 2 ppsa o połączenie spraw zainicjowanych niniejszą skargą oraz skargą wniesioną przez Skarżącego na Uchwałę Rady Miasta i Gminy Kórnik nr XXI/316/2O26 z dnia 28 stycznia 2026 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Robakowo, w rejonie ulic: Szkolnej, Poznańskiej i Szerokiej do rowu składającego się z działek o numerach ewidencyjnych 177/1 i 177/2, gmina Kórnik – etap II. oraz:

zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął podniesione zarzuty i jednocześnie wskazał, że jest właścicielem nieruchomości składającej się z działki o numerze ewidencyjnym 185/4, w obrębie Robakowo, objętej księgą wieczystą o numerze [...], która jest położona w obrębie uchwalonego MPZP.

Skarżący wskazał, że przedmiotowa Uchwała obok przekroczenia prawa wpływa także negatywnie na sferę prawnomaterialną, ponieważ narusza uprawnienia skarżącego (jako właściciela) w zakresie możliwości korzystania z przedmiotu własności stanowiącego jego nieruchomość.

Źródłem interesu prawnego, który został naruszony tą Uchwałą są przepisy prawa materialnego dotyczące prawa własności. Treść prawa własności ustanawia art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej kc), w myśl którego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Odnosząc się do uzasadnienia naruszeń prawa w powiązaniu z naruszeniem interesu prawnego skarżącego, przytoczył regulację art. 28 ust. 1u.p.z.p

Skarżący wskazał, że przedmiotowa Uchwała narusza w sposób istotny zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powołane istotne naruszenia prawa wynikają z dopuszczenia się przez Radę Miasta i Gminy Kórnik modyfikacji przepisów aktów wyższego rzędu w tym konstytucji i ustaw.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia w szczególności z istotnym naruszeniem art. 1 ust. 1, art.1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 upzp w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, polegającym na nieuzasadnionym ograniczeniu prawa własności skarżącego, poprzez przekroczenie uprawnień planistycznych przez organ (tzw. władztwa planistycznego), polegającym m. in. na wyłączeniu dostępu do drogi publicznej od strony drogi powiatowej ulicy Poznańskiej, to na skutek zlokalizowania na terenie działki skarżącego oraz działki sąsiedniej Terenu Zieleni Urządzonej Wysokiej oraz terenu usług (1U) co narzuca w sposób wadliwy konieczność komunikacji przez teren prywatny należący do osób trzecich, Skarżący wskazał, że w przyszłości uzyskanie pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych będzie uzależnione od osób trzecich. znajdujących się na terenie jednostek 1KR oraz 5 KR.

Skarżący wskazał także na naruszenie zasady proporcjonalności określonej w Konstytucji RP, polegające na nadmiernym i nieuzasadnionym ograniczeniu prawa zabudowy nieruchomości skarżącego, jak również art. 1 ust. 2 pkt 6), 7) i 11) i art. 1 ust. 3 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie przy sporządzaniu MPZP walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności Nieruchomości przysługującego skarżącemu, a także niezapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad planem zagospodarowania przestrzennego poprzez niezastosowanie na terenach 3P-U oraz 1PS rozwiązań zaradczych, a w konsekwencji określenie sposób zagospodarowania i korzystania z terenu bez uwzględnienia interesu prywatnego skarżącego, poprzez przeznaczenie części nieruchomości skarżącego (co wymaga podkreślenia aż 44,7 % jej całkowitej powierzchni) pod Tereny zieleni urządzonej wysokiej (2ZPW) -27,1 % oraz Tereny zieleni urządzonej (1ZP) - 17,6 %. Tereny zieleni urządzonej wysokiej ustalono w celu ograniczenia potencjalnie niekorzystnego oddziaływania terenów produkcyjno - magazynowych, położonych na północ od nieruchomości, stanowiących własności osób trzecich (a nie skarżącego), podczas gdy, to na terenie nieruchomości generujących negatywne oddziaływanie, należało ustalić obowiązek podjęcia skutecznych działań zaradczych zabezpieczających przenikanie uciążliwego oddziaływania na teren nieruchomości sąsiednich (co jest powszechną praktyką na gruncie prawa ochrony środowiska i planowania przestrzennego, chociażby poprzez wymogi dotyczące konieczności lokalizacji ekranów akustycznych lub technologicznych na terenie zakładu generującego uciążliwości, np. hałasowe).

Na marginesie powyższych rozważań skarżący wskazał, że odbywał szereg spotkań z osobami zajmującymi się przygotowaniem Uchwały z ramienia Rady Miasta i Gminy Kórnik, przedstawiając szereg propozycji kompromisowych, mając na celu uwzględnienie i wyważenie zarówno interesu publicznego, jak i interesu prywatnego (interesu Skarżącego), m.in. uzgodniono za zgodą skarżącego dopuszczalność ustanowienia na terenie nieruchomości skarżącego pasa zieleni urządzonej wysokiej od strony parku przemysłowego terenów 1 U-P i 2 U-P oraz 3U-P i 1 PS zmniejszając jego szerokość z 30 m do ok. 10 m. Niestety, pomimo zapewnień pracowników Organu złożonych przedstawicielom skarżącego, o możliwości uwzględnienia uzgodnionej kompromisowej koncepcji przedstawionej przez Skarżącego po 2 wyłożeniu projektu MPZP, żadne z propozycji skarżącego nie zostały uwzględnionego w ostatecznym brzmieniu MPZP.

W związku z powyższym bezsprzecznie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, będącego właścicielem nieruchomości, w szczególności nieuzasadnionego i nadmiernego ograniczenia dopuszczalnego sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżącego.

Działanie to w ocenie skarżącego ogranicza prawo własności skarżącego uniemożliwiając mu zabudowę nieruchomości na około 45 % jej całkowitej powierzchni, pozostawiając jednocześnie skarżącemu możliwość urządzenia zieleni urządzonej wysokiej (w zasadzie izolacyjnej) chroniącej tereny mieszkaniowe przed potencjalnie negatywnymi skutkami działalności obszaru produkcyjno - magazynowych położonych na północ od nieruchomości skarżcego, które stanowią własność osób trzecich, a nie skarżącego, podczas gdy zobowiązany do tego powinien być właściciel nieruchomości generujących uciążliwości np. hałasowe.

Ustalenie terenów zieleni urządzonej wysokiej na blisko połowie powierzchni nieruchomości skarżącego stanowi faktyczne wywłaszczenie bez odszkodowania poprzez znaczące ograniczenie prawa zabudowy, bez wykazania, że jest to konieczne do osiągnięcia celów publicznych w sposób najmniej uciążliwy dla Skarżącego. Została zatem istotnie naruszona zasada proporcjonalności.

Ustalenia planu muszą być racjonalne i uwzględniać interes społeczny oraz uzasadnione interesy właścicieli. Wprowadzenie tak drastycznego ograniczenia zabudowy na terenie, który ma stanowić bufor dla istniejącej, uciążliwej zabudowy sąsiedniej, jest działaniem nieracjonalnym. Racjonalnym rozwiązaniem byłoby ustanowienie odpowiedniego pasa zieleni ochronnej na terenie nieruchomości uciążliwej. Zastosowane rozwiązanie nie wynika z analizy potrzeb gminy, lecz stanowi reakcję na potencjalnie mogący powstać stan uciążliwości, obciążając nim wyłącznie skarżącego, co jest sprzeczne chociażby z zasadą współżycia społecznego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy Kórnik wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu Rada Miasta i Gminy Kórnik wskazała, m.in., że ustalenia MPZP w zakresie układu komunikacyjnego stanowią dopuszczalne, ustawowo przewidziane ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności, pozostające oraz jego zgodność ze studium. Wskazała m.in., że ustalenia MPZP w zakresie układu komunikacyjnego stanowią dopuszczalne, ustawowo przewidziane ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności, pozostające w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym oraz zasadą proporcjonalności.

W dalszej części odniosła się do ustanowienia dla terenów sąsiednich pasa zieleni, wskazując na poprzednio obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dla tych terenów.

W odpowiedzi wskazano także, że skarżący, w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., ma interes prawny do wniesienia przedmiotowej skargi, bowiem nieruchomość skarżącego jest objęta MPZP, ale zgodnie z orzecznictwem orzeka się w granicach jego interesu prawnego.Ponadto Rada Miasta i Gminy Kórnik podniosła, iż procedura planu przeszła pozytywną weryfikację organu nadzorczego, tj. Wojewody Wielkopolskiego i została opublikowana w dzienniku urzędowym. Skoro organ nadzorczy (Wojewoda) nie stwierdził nieważności uchwały w trybie nadzorczym, a tym samym potwierdził zgodność z przepisami prawa (brak istotnych naruszeń trybu i zasad sporządzania planu), akt ten korzysta z pełnego domniemania legalności.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie..

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026r., poz. 143 ze zm.– dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W judykaturze do istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów dotyczących kompetencji do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – poprzez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, nr 3, poz. 79).

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta i Gminy Kórnik Nr XXI/315/2026 z dnia 28 stycznia 2026 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Robakowo, w rejonie ulic: Szkolnej, Poznańskiej i Szerokiej do rowu składającego się z działek o numerach ewidencyjnych 177/1 i 177/2, gmina Kórnik - etap I. Zaskarżona uchwała, jak każda podjęta w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego – o czym stanowi przepis art. 14 ust. 8 u.p.z.p., zaskarżalnym do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, gdyż dysponuje prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym MPZP. Okoliczność ta nie jest kwestionowana. Według ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych legitymacja do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga, aby zaskarżony akt aktualnie i realnie godził w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny.

Tym samym oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., należało dokonać przez pryzmat art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei, pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, oraz z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08; 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, wszystkie wyroki w sprawie opubl. w CBOSA).

Jak słusznie zauważa organ, stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Gmina zgodnie z tymi przepisami ma prawo do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w ramach czego może dokonywać władczego przeznaczenia terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Co więcej podkreśla się, że samodzielność gminy w tym zakresie uznawana jest za podstawową cechę samorządu gminnego. Jest wartością chronioną Konstytucją RP, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa.

Co jasne, zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina we władczy sposób reguluje również sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Stanowi o tym art. 6 ust. 1 u.p.z.p., według którego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykorzystywania prawa własności. Oznacza to, jak zresztą zauważył organ, że prawo własności, mimo iż jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia w tym zakresie przewiduje wprost Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiącym, że własność może być ograniczona, ale w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Takie właśnie ograniczenia, jak już wspomniano, wprowadza ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W tym kontekście w rozpoznawanej sprawie problem nie sprowadza się do zagadnienia prawnej dopuszczalności wprowadzenia ograniczeń jako takich, ale do dochowania konstytucyjnych ram w jakich podlegające konstytucyjnej ochronie prawo własności może być ograniczane.

W wyroku z dnia 16 lutego 2022 r. (sygn. akt II OSK 729/21) Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że obok wad planu, które są wynikiem naruszenia procedury jego uchwalania bądź sprzeczności z przepisami odrębnymi wyznaczającymi treść jego postanowień, istnieją także takie, które naruszają inne kryteria oceny legalności uchwały rady gminy, w szczególności kryterium proporcjonalności ingerencji. Poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego, organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględniać również normy konstytucyjne statuujące m.in. zasadę równości, czy proporcjonalności. Gminy, wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów.

W orzecznictwie podkreśla się, że postanowienia miejscowych planów powinny być realistyczne tj. możliwe do zrealizowania i nie ograniczające nadmiernie chronionych konstytucyjnie praw obywateli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 83/10). Z tego też względu, ingerencja w prawo własności osób, których nieruchomość pozostaje w obszarze objętym zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga wyważenia interesów publicznych i prywatnych, co ma szczególne znaczenie w przypadku ich kolizji. Każde zaś ograniczenie prawa własności winno znaleźć swoje uzasadnienie w wyważeniu wartości tych interesów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1665/12).

Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerując w prawo własności organy planistyczne gminy muszą wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważnie społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1708/09).

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie doszło do ograniczenia prawa własności w stosunku do skarżącego, będącego właścicielem działki nr 185/4 położonej w granicach uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

W zaskarżonej Uchwale teren działki skarżącego nr 185/4 oznaczono symbolami 1U, 2ZWP i 2 KR.

W pierwszej kolejności mając na uwadze zapisy zaskarżonego MPZP jak i zarzuty skargi, wskazać należy, że zarzut odnoszący się do braku ustalenia przez organ planistyczny, w zakresie terenów 3P-U oraz 1PS w MPZP terenu zieleni urządzanej wysokiej w celu ograniczenia oddziaływania tych terenów na tereny sąsiednie nie jest w ocenie Sądu zasadny.

Z analizy akt sprawy i materiałów planistycznych wynika, że po sąsiedzku z nieruchomością skarżącego znajdują się tereny objęte planem oznaczone symbolami PS – tereny składów i magazynów i U-P tereny usług lub produkcji. Zaskarżona Uchwała przewiduje obszar 2ZPW na terenach objętych obszarami 1PS – tereny składów i magazynów i 3U-P tereny usług lub produkcji.

Z analizy i porównania rysunków planów przyjętych uchwałami Nr XXI/315/2026 i Nr XXI/316/2026 wynika, że obszar zdecydowanie większy powierzchniowo - obszar 2ZPW, znajduje się na terenie działki skarżącego, który zgodnie ze studium przeznaczony jest na zabudowę oznaczoną symbolem MN,U - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i tereny zabudowy usługowej.

Argumentacja skarżącego w tej kwestii zmierza do zakwestionowania ustaleń zaskarżonej Uchwały w zakresie wyznaczonych pasów zieleni na sąsiedniej działce poprzez wskazanie, że na jego działce wyznaczono zbyt rozległe tereny zieleni. Okoliczność ta nie może jednak, w ocenie Sądu, prowadzić do uznania, że rozwiązania przyjęte w MPZP dla nieruchomości sąsiedniej są nieproporcjonalne i niezgodne z prawem.

Ustalenia MPZP dotyczące sposobu zagospodarowania działki sąsiedniej nie kształtują bowiem praw ani obowiązków właściciela nieruchomości skarżącego. Ocena zgodności ustaleń planu z zasada proporcjonalności wynikająca z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji, odnosi się do zakresu ingerencji w prawo własności skarżącego. Nie może być natomiast oparta wyłącznie, że na twierdzeniu, że na działce sąsiedniej należało przewidzieć większy udział terenów zieleni urządzanej. Zgodnie bowiem z art. 3 ust.1 oraz art. 15 ust.2 u.p.z.p. to rada gminy, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego określa przeznaczenie poszczególnych terenów oraz zasady ich zagospodarowania, a zasada proporcjonalności władztwa planistycznego dokonywana jest w odniesieniu do ograniczeń występujących na nieruchomości skarżącego. Kontrola Sądu nie polega na zastępowaniu oceny planistycznej gminy własną tylko na badaniu zgodności z prawem.

W konsekwencji zdaniem Sądu, zarzut odnoszący się do niewystarczającej powierzchni zieleni urządzanej na działce sąsiedniej nie wykazuje naruszenia interesu prawnego skarżącego i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia w tym zakresie nieważności. Uchwały, jeżeli rzeczywiste zastrzeżenia skarżącego do MPZP dotyczą ograniczeń na własnej nieruchomości.

Sąd nie podzielił również zarzutów dotyczących obszaru 1U, 2ZWP i 2KR., które zasadniczo dotyczą ograniczenia prawa dojazdu do drogi 2KR.

Kształtując politykę przestrzenną gmina ma prawo zakładać wprowadzenie na wybranych przez siebie terenach ograniczenia w zabudowie, a nawet zakazu zabudowy, i nie ma obowiązku udowadniania, że takie rozwiązanie w każdym danym przypadku jest bezwzględnie konieczne. Studia i plany miejscowe powinny znajdować umocowanie w realnych i racjonalnych potrzebach. Dlatego taki nacisk kładzie się na wymóg wyważenia celów, którym planowanie przestrzenne służy i naruszeń, które powoduje, zwłaszcza sferze prawa własności (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 1 października 2025 r. sygn. akt II OSK 2733/24). W każdym wypadku przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej organ powinien mieć na uwadze zasadę proporcjonalności. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując tę zasadę, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów.

W tym miejscu należało wskazać, że zasady sporządzania planu miejscowego w aspekcie jego wymaganej oraz dopuszczalnej treści zawiera art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Natomiast mając na uwadze art. 15 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w tym przepisie, to wskazać należy, że okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 311/10; Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016).

Jak już wcześniej wskazano kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy, a rada gminy jest organem ustawowo odpowiedzialnym za uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej terenów nim objętych, w tym postanowienia planu powinny przewidywać rozwiązania określające dostęp do drogi publicznej działek, przede wszystkich tych przeznaczonych pod budownictwo.

Stąd w sprawie zgodnie z powołanym art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. określenie zasad budowy systemów komunikacji stanowi obligatoryjną jego część w przeciwieństwie do tych ustaleń, które w myśl art. 15 ust 3 u.p.z.p. mogą się w nim znaleźć w zależności od potrzeb. Dodatkowo, zgodnie z art. 7 ust 1 pkt 1 i pkt 2 u.s.g., do zadań własnych gminy należy zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w ramach których mieszczą się m.in. ład przestrzenny i gminne drogi

Nie może budzić zatem wątpliwości, że lokalny prawodawca ma obowiązek tak ukształtować przeznaczenie terenów objętych planem, by w sposób racjonalny zapewnić dostępność komunikacyjną poszczególnych obszarów, ze szczególnym uwzględnieniem tych obszarów, które z natury tej dostępności wymagają. Władztwo planistyczne obejmuje przyjmowanie rozwiązań komunikacyjnych na terenie objętym planem, komunikowanie z drogą publiczną i ujęcie dróg w pewien układ komunikacyjny. Takie kształtowanie ładu przestrzennego poprzez zaplanowanie siatki terenów komunikacyjnych ma służyć wszystkim korzystających z tego terenu.

Skarżący będący właścicielem działki 185/4 ma zapewniony dostęp do drogi publicznej przez sieć dróg wewnętrznych w tym 1KR, 5KR. I 6 KR do drogi lokalnej 2 KDL.

W tym miejscu należy podkreślić, że Zarząd Dróg Powiatowych nie uzgodnił pierwszego projektu planu jako całości zakładającego zjazd na drogę powiatową z dróg wewnętrznych 2 KR i 5 KR i zlecił zapewnienie dojazdu do drogi powiatowej z dróg wewnętrznych i lokalnych. Ograniczenie dostępu do drogi 2 KR do obszaru 1U, 3P-U, 1PS wypełnia to zalecenie.

Reasumując, powyższe pozwoliło Sądowi przyjąć, że wprowadzone regulacje dotyczące układu komunikacyjnego pozostają uzasadnione uwarunkowaniami funkcjonalnymi tego obszaru. Zastosowane w niniejszej sprawie rozwiązania planistyczne nie ograniczają więc w sposób nieproporcjonalny praw skarżącego pozostawiając prawo do korzystania z nieruchomości stanowiącej jego własność.

W konsekwencji Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.