Uzasadnienie
Prokurator Regionalny złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na uchwałę Nr XLIII/304/2022 Rady Miejskiej w Sierakowie (dalej "Rada Miejska") z dnia 26 kwietnia 2022 r. w sprawie Statutu Biblioteki Publicznej gminy Sieraków (dalej “uchwała") zaskarżając ją w całości ze względu na istotne naruszenia prawa wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu Wojewoda zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U.2024.87 t.j., dalej “u.o.p.d.k."), polegające na pominięciu organów doradczych i sposobu ich powołania, a w konsekwencji naruszenie zapisów art. 7 i 94 Konstytucji RP, a tym samym niewypełnienie w sposób właściwy delegacji ustawowej wynikającej z ww. przepisów. Wskazał, że Rada Miejska w Sierakowie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2025.1153 t.j., dalej “u.s.g.") oraz art. 11 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz.U.2022.2393 t.j., dalej “ustawa o bibliotekach"), podjęła w dniu 26 kwietnia 2022 r. uchwałę Nr XLIII/304/2022 w sprawie Statutu Biblioteki Publicznej Gminy Sieraków (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 12 maja 2022 r., poz. 3751 z późn. zm.). Uchwała ta została zmieniona w zakresie § 3, § 6 i § 13 uchwałą Nr XII/80/2025 z dnia 6 marca 2025 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 18 marca 2025 r., poz. 2494).
Zdaniem skarżącego, podejmując przedmiotową uchwałę, organ samorządowy nie zrealizował w pełni delegacji ustawowej, wynikającej z przepisu art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. Skarżący podkreślił, że przepisami materialnymi, mającymi zastosowanie w tej sprawie są: ustawa organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz ustawa o bibliotekach, jako lex specialis. Zgodnie z art. 1 u.o.p.d.k. działalność kulturalna polega na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury, a formami organizacyjnymi działalności kulturalnej są w szczególności m. in. biblioteki, stosownie do art. 2 tej ustawy. Toteż do biblioteki, jako formy organizacyjnej działalności kulturalnej, stosować należy w pierwszej kolejności ustawę o bibliotekach jako lex specialis w zakresie, w jakim normuje ona prowadzenie działalności kulturalnej w formie biblioteki oraz u.o.p.d.k., jako lex generalis w kwestiach nieuregulowanych w ustawie o bibliotekach.
W odniesieniu do elementów formalnych, statut samorządowej instytucji kultury zawierać musi elementy wyszczególnione w ustawie bardziej ogólnej (art. 13 ust.1 i ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 u.o.p.d.k.), tj. (1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury, (2) zakres działalności, (3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania, (4) określenie źródeł finansowania, (5) zasady dokonywania zmian statutowych, (6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić, co do których przyjmuje się, że mają one charakter taksatywny.
Dodatkowo, stosownie do ustawy o bibliotekach, jeżeli biblioteka ma stanowić samodzielną jednostkę organizacyjną, a nie wchodzić w skład innej jednostki, działać ona musi m. in. na podstawie statutu nadanego przez organizatora. Statut taki, stosownie do art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach, określa w szczególności cele i zadania biblioteki, organy biblioteki i jej organizację, w tym zakres działania i lokalizację filii oraz oddziałów, nazwę jednostki sprawującej nadzór merytoryczny nad działalnością biblioteki wchodzącej w skład ogólnokrajowej sieci bibliotecznej, a także źródła finansowania. Oznacza to zdaniem Skarżącego, że organizator powinien w statucie biblioteki zawrzeć sumę treści, na którą składają się wymagania z art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. (katalog zamknięty) oraz wymagania dodatkowe z art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach, odnoszące się jedynie do bibliotek (otwarty katalog uzupełniający).
Skarżący podkreślił, że elementy wymienione w art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. stanowią obligatoryjną treść statutu instytucji kultury (biblioteki), dlatego też wszystkie muszą być w nim zawarte. W rozdziale "III", zatytułowanym "Organizacja, zarządzanie i nadzór" nie wskazano organów doradczych ani sposobu ich powołania. W ten sposób, wbrew obowiązkowi, wynikającemu z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k., lokalny prawodawca nie uchwalił obligatoryjnego elementu statutu. W ocenie Prokuratora wbrew zatem przepisowi ustawy, Rada Miejska w Sierakowie w zaskarżonej uchwale nie wypełniła delegacji ustawowej, wynikającej z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k., gdyż nie wskazała organów doradczych biblioteki i sposobu ich powołania, przez co uchwała nie zawiera wszystkich elementów statutu wskazanych w ustawie. W powyższym zakresie istnieje zatem pominięcie prawodawcze, co stanowi istotne naruszenie prawa. Istota naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale polega właśnie na braku pełnej i prawidłowej regulacji w tym obszarze.
Wbrew stanowisku Rady Miejskiej organum zaprezentowanego w piśmie z dnia 7 marca 2025 r. (ROO.0004.7.2021.BR), art. 15 ustawy o bibliotekach nie uchyla nakaz z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. Swoboda w uchwalaniu postanowień statutu Biblioteki ograniczona jest właśnie treścią przepisu art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. Statut nie określa bowiem organów doradczych i sposobu ich powołania, mimo że obowiązek ten wynika wprost z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. Taka wada, w przypadku aktu prawa miejscowego, uzasadnia w ocenie skarżącego unieważnienie uchwały.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazała, że art. 15 ustawy o bibliotekach zawiera normę, którą należy uznać za regulację stanowiącą lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, na które to uregulowania powołuje się Prokurator Regionalny w Poznaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Skarga jest zasadna.
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm., zwanej dalej "u.s.g."), zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.
Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. Tytułem wstępu należy wskazać, że nie budzi wątpliwości, że konstytucyjna formuła wydawania aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie oznacza, że akty prawa miejscowego są stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i to wyraźnego upoważnienia. Tylko organy władzy ustawodawczej samoistnie mogą stanowić normy prawne powszechnie obowiązujące. Wszystkie inne organy mogą je stanowić tylko z upoważnienia ustawy, muszą legitymować się wyraźnie udzielonym upoważnieniem, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Kraków 2007, s. 87; por. wyrok NSA z 29 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 178/09, LEX nr 574432; wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 875/21). Rada gminy nie jest prawodawcą samodzielnym, tak jak parlament i może stanowić normy prawne działając tylko w granicach przyznanych jej wyraźnych kompetencji.
Tym samym uchwalając statuty jako akty tworzące jednostki organizacyjne organ stanowiący gminy nie może regulować szczegółowych kwestii odmiennie niż wynika to z przepisów ustawowych oraz, co do zasady, nie może powtarzać rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych.
Spór pomiędzy skarżącym a organem sprowadza się do kwestii interpretacji art. 15 ustawy o bibliotekach i art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. oraz wzajemnej relacji tych przepisów, a co za tym idzie, czy kwestia powołania organów doradczych w przypadku bibliotek jest obligatoryjna czy też fakultatywna. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 2 ustawy o bibliotekach w zakresie nieuregulowanym ustawą do bibliotek stosuje się odpowiednio przepisy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Nadto art. 40 u.o.p.d.k. stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292 i 1907 oraz z 2025 r. poz. 1168 i 1673), ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2393) oraz ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz. U. z 2022 r. poz. 385) w zakresie prowadzenia działalności kulturalnej w formach określonych w tych ustawach.
Zgodnie z art. 19 ust. 4 u.o.p.d.k.. statut nowej instytucji kultury powstałej w wyniku połączenia nadaje organizator, a przepisy art. 13 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jak stanowi art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k.. statut zawiera: 1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury;
- 2) zakres działalności;
- 3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania;
- 4) określenie źródeł finansowania;
- 5) zasady dokonywania zmian statutowych;
- 6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Regulacje art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. zawiera uregulowania m. in. kwestii związanych z określeniem organów doradczych oraz sposobu ich powoływania. Zawarte w art. 13 ust. 2 tej ustawy wyliczenie ma charakter enumeratywny. Oznacza to, że wskazany został katalog zamknięty kwestii, które powinny zostać unormowane w statucie. Użycie sformułowania "statut zawiera" świadczy o całościowym uregulowaniu i tym samym wyklucza możliwość uznania, że jest to przykładowe uregulowanie zakresu statutu, gdyż w takim wypadku racjonalny ustawodawca użyłby zwrotów "w szczególności", "a zwłaszcza", które wskazywałyby na przykładowy, otwarty charakter wyliczenia. Natomiast art. 15 ustawy o bibliotekach brzmi "Przy bibliotece może działać rada biblioteczna lub inny organ o charakterze doradczym i opiniodawczym, na zasadach określonych w statucie." Przepis ten znajduje się w rozdziale 3 tej ustawy zatytułowanym "Organizacja bibliotek".
Wzajemna relacja tych przepisów w orzecznictwie rozumiana jest dwojako. W powołanym przez organ orzeczeniach wskazuje się, że regulacja zawarta w ustawie o bibliotekach ma w tym przypadku charakter lex specialis, co oznacza, że określenie w statucie biblioteki organu doradczego, opiniodawczego nie jest obligatoryjne, lecz fakultatywne, na co wskazuje zwrot "może działać" (por. wyrok WSA w Kielcach z 12.03.2026 r., II SA/Ke 600/25, LEX nr 4037985, wyrok WSA w Kielcach z 25.02.2026 r., II SA/Ke 687/25, LEX nr 4033413, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 14.01.2026 r., II SA/Go 642/25, LEX nr 4023817).
Natomiast w powołanych przez prokuratora wyrokach wskazuje się – na kanwie relacji art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.o.p.d.k. i art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach – nie jako odmienne od lex generalis uregulowanie treści statutu biblioteki, wyłączające zastosowanie przepisu ogólnego, ale jako regulację umożliwiającą sformułowanie dodatkowych, przykładowo ujętych w tym przepisie, wymagań statutu dla prowadzenia działalności kulturalnej w formie biblioteki, które uzupełniają wymagania konieczne z art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. Sam katalog z art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. jest jednak niezmienny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 25.03.2021 r., IV SA/Po 1643/20, LEX nr 3162612., wyrok WSA w Poznaniu z 3.04.2024 r., IV SA/Po 147/24, LEX nr 3706961. IV SA/Po 187/22, wyrok WSA w Poznaniu z 26.02.2026 r., III SA/Po 207/26, LEX nr 4033280.). Wyprowadzony jest stąd wniosek, że określenie w statucie bibliotek organów doradczych i sposobu ich powołania jest obligatoryjne.
W samych tych orzeczeniach nie ma jednak rozważań dotyczących relacji art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. i art. 15 ustawy o bibliotekach. W ocenie Sądu w niniejszym składzie art. 15 ustawy o bibliotekach nie wyłącza stosowania normy zawartej w art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k., a jedynie go uzupełnia. Zakres tych norm jest różny: art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. wymienia obligatoryjne elementy statutu, natomiast art. 15 ustawy o bibliotekach wymienia, jakie organy doradcze mogą działać przy bibliotece – może to być zarówno rada biblioteczna, a zatem organ charakterystyczny dla bibliotek, jak i "inny organ o charakterze doradczym i opiniodawczym". Sformułowanie "może działać" nie odnosi się do przyznanie lokalnemu prawodawcy kompetencji do uregulowania kwestii organów doradczych – te ma już bowiem na podstawie art. 13 ust. u.o.d.p.k. Przepis art. 15 ustawy o bibliotekach nie wyklucza konieczności stosowania art. 13 ust. 2 u.o.d.p.k., a należy przyjąć, że racjonalny ustawodawca, gdyby chciał wyłączyć stosowane art.13 ust. 2 w stosunku do bibliotek, zrobiłby to wprost i w sposób jednoznaczny, tym bardziej, że sama norma zawarta w art. 13 ust. 2 u.o.d.p.k. ma charakter stanowczy, nakazuje przy tworzeniu statutu uregulowania określonych w tym przepisie kwestii i organów, a sama ustawa o bibliotekach jest późniejsza niż u.o.d.p.k.
Skoro zaskarżona uchwała nie zawiera obligatoryjnego elementu, jakim jest ustanowienie organu doradczego i sposobu jego powołania, to narusza prawo. Opisane powyższej naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Wykazane przy tym istotne naruszenia prawa uzasadniają unieważnienie całego Statutu, a nie jedynie jego części, ponieważ pozostawienie obowiązywania tylko części jego przepisów nie realizowałoby delegacji ustawowej wynikającej z art. 13 ust. 2 ustawy. Z powyższych względów na podstawie z art. 147 § 1 p.p.s.a. należało stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.