Uzasadnienie
Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również: "WWINB") decyzją z 29 stycznia 2026 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] (dalej również: "PINB") z 13 listopada 2025 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), umarzającą w całości postępowanie w sprawie samowolnej budowy budynku garażowego zlokalizowanego w K. przy ul. [...], na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb [...].
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] w dniu 4 kwietnia 2025 r. przeprowadził oględziny na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], na działce nr [...], w sprawie stanu technicznego budynku garażowego. W ich wyniku stwierdzono brak zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Jednocześnie w protokole wskazano, że ze wstępnych oględzin wynika, iż pozostała ściana po rozebranym na nieruchomości sąsiedniej budynku jest przywiązana murarsko do istniejącego budynku garażowego.
Pismem z 15 kwietnia 2025 r. PINB zwrócił się do Urzędu Miejskiego w [...] o udzielenie informacji o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę lub o przyjęciu zgłoszenia zamiaru wykonania robót niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku garażowego. W odpowiedzi wskazano na brak żądanych dokumentów w rejestrach prowadzonych w okresie od 1 stycznia 1990 r. do 21 marca 2025 r.
W dniu 14 maja 2025 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy budynku garażowego zlokalizowanego w K. przy ul. [...], na działce nr [...], obręb [...].
Następnie, w dniu 6 czerwca 2025 r., po uprzednim zawiadomieniu stron, PINB przeprowadził czynności kontrolne na przedmiotowej nieruchomości. W ich wyniku stwierdzono istnienie budynku garażowego w granicy z działką sąsiednią nr [...] oraz w granicy z działką drogową nr [...], tj. ul. [...]. Budynek opisano jako obiekt na planie prostokąta, o dwóch kondygnacjach nadziemnych, z dachem płaskim o spadku technologicznym w kierunku działki nr [...]. Zgodnie ze sporządzonym szkicem budynek posiada wymiary 4,15 m x 11,40 m, powierzchnię zabudowy wynoszącą około 47,31 m˛ oraz wysokość 5,50 m. Obecny podczas kontroli właściciel nieruchomości R. M. przedłożył decyzję z 18 sierpnia 1981 r., nr [...], udzielającą pozwolenia na "modernizację budynku gospodarczego z możliwością wykorzystania obiektu w perspektywie pod usługi rzemieślnicze", wraz z projektem techniczno-roboczym dotyczącym budynku objętego postępowaniem. Do protokołu kontroli dołączono dokumentację fotograficzną tej decyzji oraz projektu technicznego.
Pismem z 17 lipca 2025 r. PINB zwrócił się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...], Delegatury w [...], o udzielenie informacji, czy organ ten posiada informacje dotyczące daty budowy przedmiotowego budynku garażowego. W odpowiedzi, pismem z 22 września 2025 r., które wpłynęło do PINB w dniu 25 września 2025 r., Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w [...], Delegatura w [...], poinformował, że wskazany obiekt budowlany nie podlega prawnej ochronie konserwatorskiej w rozumieniu art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a zatem nie znajduje się w ewidencji organu ochrony zabytków.
Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., pismem z 9 października 2025 r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z całym materiałem zgromadzonym w sprawie. Skutecznie zawiadomione strony nie wniosły zastrzeżeń.
Decyzją z 13 listopada 2025 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] umorzył w całości postępowanie w sprawie samowolnej budowy budynku garażowego zlokalizowanego w K. przy ul. [...], na działce nr [...], obręb [...].
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że nie widzi podstaw do stwierdzenia, iż przedmiotowy budynek garażowy został zrealizowany bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Organ I instancji wskazał ponadto, że przedmiotowy budynek garażowy przylegał ścianą południową do budynku mieszkalnego wielorodzinnego — kamienicy S. E., zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...]. Organ podał również, że w stosunku do tego budynku mieszkalnego wydał decyzję z 11 grudnia 2024 r., nr [...], nakazującą jego rozbiórkę. W ocenie PINB budynek garażowy oraz budynek mieszkalny były ze sobą konstrukcyjnie połączone, o czym świadczyć miało przewiązanie murarskie budynku garażowego z budynkiem mieszkalnym. Zdaniem organu I instancji okoliczność ta przemawiała za przyjęciem, że oba budynki pochodziły z tego samego okresu, tj. z połowy XIX wieku.
Organ I instancji powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 24 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Gl 26/19, w którym wskazano, że z samego faktu, iż właściciel obiektu budowlanego wzniesionego kilkadziesiąt lat wcześniej nie jest w stanie okazać pozwolenia na budowę, nie można wywodzić, że obiekt ten powstał w warunkach samowoli budowlanej. W przytoczonym przez organ fragmencie tego orzeczenia odwołano się również do wyroków: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 18 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Bk 739/07, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5 września 2012 r., sygn. II SA/Kr 812/12, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 31 lipca 2014 r., sygn. II SA/Op 242/12. Organ wskazał, że fakt nieprzedłożenia stosownej dokumentacji dowodzi jedynie braku jej zachowania, a nie tego, że budynek powstał samowolnie.
PINB podkreślił, że samowoli budowlanej nie można domniemywać, zaś fakt nieprzedłożenia stosownej dokumentacji dowodzi jedynie braku zachowania takiej dokumentacji, a nie tego, że obiekt został wzniesiony nielegalnie. Organ wskazał również, że w sprawie przedłożono decyzję z 18 sierpnia 1981 r. dotyczącą modernizacji budynku gospodarczego, co dodatkowo przemawiało przeciwko uznaniu, że istnieją podstawy do prowadzenia postępowania jako dotyczącego samowoli budowlanej. W konsekwencji, powołując się na art. 105 § 1 k.p.a., organ uznał postępowanie za bezprzedmiotowe.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. Ż., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej zmianę. Zdaniem odwołującego garaż został wybudowany bez decyzji zezwalającej na budowę i bez projektu, wobec czego powinien zostać rozebrany.
W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z 11 grudnia 2024 r. PINB nakazał mu, jako właścicielowi, rozebranie budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego w K. przy ul. [...], na działce nr [...], obręb [...]. Budynek ten został rozebrany zgodnie z wydaną decyzją. Do ściany tego budynku przylegał garaż zlokalizowany na działce nr [...], obręb [...], który — według odwołującego — został wybudowany bez zezwolenia. Odwołujący podał, że w trakcie rozbiórki jego budynku doszło do nieporozumienia z właścicielem garażu R. M., który nie zgodził się na rozebranie garażu i zapowiedział żądanie rekompensaty w razie jego uszkodzenia.
Ponadto wskazał, że w piśmie z 1 kwietnia 2025 r. zasugerował, iż ściany garażu stanowią jednolitą część jego budynku. Jak wyjaśnił, była to prowokacja mająca wykazać nieprawidłowe działanie organów. Zdaniem odwołującego organ błędnie przyjął, że garaż był konstrukcyjnie zintegrowany ze ścianą jego budynku. Odwołujący podniósł, że gdyby rzeczywiście tak było, garaż uległby zawaleniu w trakcie rozbiórki budynku znajdującego się na działce nr [...]. Tymczasem budynek ten został rozebrany w całości, a ściany garażu nie zawaliły się. Odwołujący przyznał jedynie, że częściowo naruszona została ściana nadbudówki garażu, ponieważ garaż z nadbudówką przylegał do ściany jego budynku.
W odwołaniu podkreślono także, że garaż znajduje się w ścisłej granicy działki skarżącego i nie spełnia wymogów prawa budowlanego. Odwołujący wskazał, że z informacji Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w [...] wynika, iż garaż nie figuruje w ewidencji w zakresie decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszeń robót budowlanych. Jego zdaniem nie można zgodzić się z argumentacją organu I instancji, że dokumentacja dotycząca garażu mogła zaginąć. W jego ocenie brak dokumentacji potwierdza, że garaż został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej.
Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 29 stycznia 2026 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji przedstawił przebieg postępowania przed PINB. Wskazał, że organ I instancji przeprowadził oględziny w dniu 4 kwietnia 2025 r., zwrócił się do Urzędu Miejskiego w [...] o informacje dotyczące pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych, wszczął postępowanie w dniu 14 maja 2025 r., a następnie przeprowadził kontrolę w dniu 6 czerwca 2025 r. Organ odwoławczy odnotował, że w czasie tej kontroli właściciel nieruchomości przedłożył decyzję z 18 sierpnia 1981 r. dotyczącą pozwolenia na modernizację budynku gospodarczego z możliwością wykorzystania obiektu w perspektywie pod usługi rzemieślnicze. WWINB wskazał także, że organ ochrony zabytków nie dysponował informacjami o dacie budowy przedmiotowego obiektu.
WWINB stwierdził, że przedmiotem postępowania jest budynek garażowy zlokalizowany w K. przy ul. [...], na działce nr [...], obręb [...]. Budynek ten ma obrys prostokąta, dwie kondygnacje nadziemne, dach płaski o spadku technologicznym w kierunku działki nr [...], wymiary 4,15 m x 11,40 m, powierzchnię zabudowy wynoszącą około 47,31 m˛ oraz wysokość 5,50 m.
Organ odwoławczy wskazał, że z treści zaskarżonej decyzji oraz zgromadzonego materiału dowodowego wynika brak możliwości ustalenia dokładnej daty powstania przedmiotowego budynku. W ocenie PINB budynek garażowy był konstrukcyjnie powiązany ścianą południową z budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na sąsiedniej nieruchomości, rozebranym w 2025 r. w związku z decyzją tego organu. Zdaniem organu I instancji okoliczność ta miała potwierdzać, że oba budynki pochodzą z tego samego okresu, tj. z połowy XIX wieku.
Jednocześnie WWINB wskazał, że podczas kontroli z 6 czerwca 2025 r. właściciel budynku przedłożył decyzję z 1981 r. dotyczącą modernizacji budynku gospodarczego. Organ odwoławczy uznał, że oznacza to, iż budynek objęty postępowaniem nie mógł zostać zrealizowany wcześniej niż 45 lat temu, a zatem zastosowanie w sprawie znajdują przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. — Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane z 1974 r.").
WWINB wyjaśnił, że kwestią sporną jest legalność realizacji budynku, a w konsekwencji konieczność oceny, czy zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ przytoczył treść tego przepisu, zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, jeżeli terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę, bądź powoduje lub spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Organ odwoławczy podkreślił, że w toku postępowania nie udało się uzyskać precyzyjnych informacji dotyczących daty powstania obiektu, mimo działań podjętych przez organ I instancji. Zarówno organ administracji architektoniczno-budowlanej, jak i organ ochrony zabytków nie dysponowały informacjami pozwalającymi ustalić tę datę. Zdaniem WWINB należało podzielić stanowisko PINB, że z samego faktu braku dokumentacji danego obiektu budowlanego nie można wyprowadzać wniosku, iż obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Organ wskazał, że samowoli budowlanej nie można domniemywać, a brak dokumentacji może wynikać z jej niezachowania, zniszczenia lub zaginięcia. Tym bardziej, w ocenie WWINB, nie można było domniemywać samowoli budowlanej w sytuacji, gdy w 1981 r. została wydana przez Wydział Gospodarki Przestrzennej, Architektury i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] decyzja udzielająca pozwolenia na modernizację przedmiotowego budynku.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, WWINB wskazał, że odwołujący, poza twierdzeniami dotyczącymi realizacji garażu w warunkach samowoli budowlanej, nie wskazał podstaw pozwalających na wyprowadzenie takiego wniosku. Zdaniem organu analiza odwołania prowadzi do wniosku, że zamiar doprowadzenia do rozbiórki budynku powstał w związku z nieporozumieniem sąsiedzkim oraz koniecznością rozbiórki budynku należącego do skarżącego, przeprowadzonej na podstawie decyzji PINB. Organ odwoławczy zaznaczył jednak, że rozbiórka budynku skarżącego była przedmiotem innego postępowania i nie mogła przesądzać o wyniku niniejszej sprawy.
Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. Ż., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o umorzenie postępowania w całości.
Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja jest nietrafna i sprzeczna ze stanem faktycznym, ponieważ garaż został wybudowany bez zezwolenia w ścisłej granicy jego nieruchomości, tj. działki nr [...], obręb [...]. Zdaniem skarżącego obiekt nie jest zgodny z przepisami budowlanymi i nie widnieje w żadnych ewidencjach Urzędu Miejskiego w [...]. Skarżący powołał się w tym zakresie na informację Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w [...] z 13 maja 2025 r., z której wynikać ma, że garaż wybudowany na działce nr [...], obręb [...], nie istnieje w dokumentacji tego Wydziału. W ocenie skarżącego oznacza to, że obiekt należy uznać za samowolę budowlaną.
Skarżący zakwestionował również ustalenie organów, że budynek garażowy był przewiązany murarsko z nieistniejącym już budynkiem wielorodzinnym położonym na działce nr [...]. Podniósł, że gdyby garaż rzeczywiście był związany konstrukcyjnie z jego budynkiem, to uległby zniszczeniu w trakcie rozbiórki tego budynku, prowadzonej przy użyciu ciężkiego sprzętu. Skoro natomiast garaż nadal stoi, to — zdaniem skarżącego — nie mógł być związany murarsko z budynkiem rozebranym na działce nr [...].
W skardze zarzucono ponadto organowi odwoławczemu niespójność w zakresie ustaleń dotyczących daty powstania obiektu. Skarżący wskazał, że z jednej strony organ przyjął, iż garaż mógł pochodzić z połowy XIX wieku, skoro miał być powiązany z rozebranym budynkiem mieszkalnym, z drugiej zaś strony stwierdził, że budynek objęty postępowaniem nie mógł zostać wybudowany wcześniej niż 45 lat temu, skoro przedłożono decyzję z 1981 r. dotyczącą modernizacji budynku gospodarczego. Zdaniem skarżącego taka argumentacja jest nielogiczna i sprzeczna ze stanem faktycznym. Skarżący podniósł, że jego budynek, pochodzący z połowy XIX wieku, posiadał dokumentację i pozwolenia na budowę, natomiast garaż usytuowany na działce nr [...] nie posiada dokumentacji potwierdzającej jego legalne wzniesienie.
Skarżący podkreślił również, że powoływanie się przez organy na decyzję z 18 sierpnia 1981 r. dotyczącą modernizacji budynku gospodarczego jest nietrafne, ponieważ decyzja ta nie stanowi pozwolenia na budowę garażu usytuowanego w granicy jego działki. W jego ocenie organy błędnie dopasowały tę decyzję do istniejącego obiektu, mimo że nie wynika z niej pozwolenie na budowę garażu ani zatwierdzenie projektu budowlanego dotyczącego takiego obiektu. Skarżący zarzucił również, że w postępowaniu posługiwano się zamiennie nazwami ulic [...] i [...], co jego zdaniem prowadziło do manipulowania okolicznościami sprawy.
W konsekwencji skarżący wskazał, że przedmiotowy garaż powinien zostać rozebrany, ponieważ został wybudowany bez zezwolenia i projektu budowlanego, znajduje się w ścisłej granicy działki nr [...], a jego istnienie koliduje z prawem własności skarżącego oraz przepisami prawa budowlanego.
Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Organ wskazał, że samo nieodnalezienie dokumentacji budowlanej nie stanowi dowodu samowoli budowlanej, a zebrany w sprawie materiał nie pozwalał na przyjęcie, że przedmiotowy budynek został zrealizowany bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego powstania. W ocenie organu zasadnie przyjęto zatem, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej jako: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu lub czynności nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania.
Badając zaskarżoną decyzję według opisanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził istnienie naruszeń prawa, które uzasadniają konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z 29 stycznia 2026 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z 13 listopada 2025 r., nr [...], którą organ I instancji, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył w całości postępowanie w sprawie samowolnej budowy budynku garażowego zlokalizowanego w K. przy ul. [...], na działce nr [...], obręb [...].
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organy nadzoru budowlanego w sposób wystarczający wyjaśniły okoliczności dotyczące czasu powstania budynku garażowego i przepisów mających zastosowanie do oceny legalności jego realizacji, a następnie prawidłowo uznały, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
Co do zasady należy podzielić stanowisko organów, że sam fakt braku dokumentacji budowlanej nie pozwala na bezrefleksyjne (automatyczne) przyjęcie domniemania istnienia samowoli budowlanej. W utrwalonym orzecznictwie wskazuje się, że niemożność odnalezienia pozwolenia na budowę lub dokumentacji dotyczącej obiektu istniejącego od wielu lat nie stanowi sama przez się dowodu jego nielegalnej realizacji (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 18 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 739/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrok z 5 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 812/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrok z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 242/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 264/21).
Nie oznacza to jednak, że organy mogły poprzestać na stwierdzeniu braku dokumentacji i umorzyć postępowanie bez pełnego wyjaśnienia okoliczności sprawy.
Organy przeprowadziły wprawdzie postępowanie dowodowe, jednak niepełne a jego wyniki pozostają wewnętrznie niespójne.
Z jednej strony PINB oraz WWINB wskazywały, że garaż był konstrukcyjnie powiązany z kamienicą S. E. położoną na działce nr [...], a przewiązanie murarskie obu obiektów miało świadczyć o ich pochodzeniu z tego samego okresu, tj. z połowy XIX wieku.
Z drugiej strony WWINB przyjął, że skoro właściciel przedłożył decyzję z dnia 18 sierpnia 1981 r. dotyczącą modernizacji budynku gospodarczego, to budynek objęty postępowaniem "nie mógł zostać zrealizowany wcześniej niż 45 lat temu", a zatem zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Powyższe ustalenia są niejednoznaczne. Decyzja dotycząca modernizacji budynku gospodarczego z 1981 r. nie stanowi dowodu na czas jego powstania, lecz jedynie potwierdza, że obiekt już w tej dacie istniał. Nie sposób na jej podstawie ustalić czasu realizacji budynku ani przyjąć, że sama ta decyzja stanowi wystarczającą podstawę do określenia reżimu prawnego właściwego dla oceny legalności jego budowy.
Jednocześnie Sąd dostrzega, że decyzja z 18 sierpnia 1981 r. nie pozostaje bez znaczenia dla oceny sprawy. Skoro właściwy wówczas organ administracji wydał decyzję zezwalającą na modernizację budynku gospodarczego, to okoliczność ta pośrednio osłabia tezę o realizacji obiektu w warunkach samowoli budowlanej. Decyzja ta nie stanowi wprawdzie dowodu legalności budowy, ani nie zwalnia organów z obowiązku zbadania okoliczności powstania obiektu, jednak nie może być również pomijana przy ocenie całokształtu materiału dowodowego. Wymaga ona wyjaśnienia, jakiego dokładnie obiektu dotyczyła, jaki był zakres zatwierdzonych robót oraz jakie znaczenie ma dla oceny legalności obiektu objętego niniejszym postępowaniem.
Skoro organy przyjęły hipotezę, że garaż i kamienica na działce nr [...] mogły pochodzić z połowy XIX wieku, to w ocenie Sądu powinny były podjąć dalsze czynności zmierzające do weryfikacji tej okoliczności, a w szczególności powinny przeanalizować dokumentację dotyczącą kamienicy, ustalić podstawy przypisania jej pochodzenia z połowy XIX wieku oraz rozważyć możliwość wykorzystania innych źródeł dowodowych pozwalających na określenie czasu powstania garażu. Dopiero po możliwie precyzyjnym ustaleniu czasu realizacji obiektu możliwe będzie bowiem dokonanie oceny, jakie przepisy prawa obowiązywały w dacie jego budowy oraz czy budowa wymagała pozwolenia na budowę, zgłoszenia, a także czy dopuszczalne było usytuowanie obiektu w granicy działki.
W tym kontekście należy odwołać się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13. W uchwale tej wyjaśniono, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji. Jednocześnie NSA zastrzegł, że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.
Powyższe stanowisko ma znaczenie dla niniejszej sprawy o tyle, że ewentualna ocena przesłanek z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wymaga ustalenia, kiedy obiekt powstał albo co najmniej w jakim przedziale czasowym został wzniesiony. Bez takiego ustalenia organ nie jest w stanie prawidłowo ocenić ani tego, jakie przepisy obowiązywały w okresie realizacji obiektu, ani tego, jak kształtowało się przeznaczenie terenu od daty jego budowy. W konsekwencji nie można poprzestać na niejednoznacznych założeniach, że obiekt mógł pochodzić z połowy XIX wieku, a jednocześnie – wyłącznie na podstawie decyzji z 18 sierpnia 1981 r. – przyjąć, że do oceny legalności jego realizacji zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3859/19, wskazał, że art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. może mieć zastosowanie nie tylko do obiektów samowolnie wybudowanych w okresie obowiązywania tej ustawy, lecz również do obiektów powstałych pod rządami wcześniejszych regulacji budowlanych, w tym Prawa budowlanego z 1961 r. i rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 1928 r. Prawo budowlane i o zabudowaniu osiedli. Nie zwalnia to jednak organu z obowiązku ustalenia daty lub okresu powstania obiektu, ponieważ ocena, czy doszło do samowoli budowlanej, wymaga odniesienia się do przepisów obowiązujących w czasie jego realizacji.
W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, że dopóki nie zostanie ustalony czas powstania garażu, dopóty nie można przesądzić, czy właściwie określono reżim prawny sprawy oraz czy postępowanie rzeczywiście stało się bezprzedmiotowe.
Skoro w niniejszej sprawie organy nie ustaliły w sposób dostateczny daty albo przynajmniej przybliżonego okresu powstania obiektu, nie określiły właściwego reżimu prawnego i nie wyjaśniły, czy zachodzą przesłanki zastosowania art. 37 albo art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., to umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. było co najmniej przedwczesne.
Sąd wskazuje, że organ I instancji w ogóle nawet nie próbował w uzasadnieniu swej decyzji wyjaśnić, jaki reżim prawny znajduje zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Próbę taką podjął dopiero organ odwoławczy.
Opisane uchybienia świadczą o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegającym na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz na dowolnej, a nie swobodnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego. Naruszony został również art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ uzasadnienia decyzji organów nie wyjaśniają w sposób spójny, z jakich przyczyn przyjęto określony reżim prawny dla oceny legalności obiektu. W konsekwencji przedwczesne było zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., skoro bez uzupełnienia postępowania dowodowego nie można było stwierdzić, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien podjąć dalsze czynności zmierzające do ustalenia czasu powstania obiektu, w szczególności poprzez analizę dokumentacji dotyczącej sąsiedniej kamienicy, z którą garaż miał być konstrukcyjnie powiązany, a także rozważyć wykorzystanie innych dostępnych źródeł dowodowych. Następnie organ powinien ustalić przepisy obowiązujące w dacie realizacji obiektu i dopiero wówczas ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że doszło do samowoli budowlanej. Organ powinien rozważyć przeprowadzenie dowodów z dostępnych materiałów archiwalnych, map, zdjęć lotniczych, dokumentacji geodezyjnej, dokumentacji dotyczącej rozebranego budynku na działce nr [...], a także ewentualnie zeznań osób posiadających wiedzę o czasie powstania obiektu. Dopiero po przeprowadzeniu tych czynności organ będzie uprawniony do oceny, czy zachodzą podstawy do zastosowania odpowiednich przepisów dotyczących samowoli budowlanej, czy też do umorzenia postępowania.
Nie było natomiast podstaw do uwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania administracyjnego przez Sąd, ponieważ stan sprawy wymaga uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i ponownej oceny przez właściwy organ nadzoru budowlanego.
W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję poprzedzającą.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.