Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 2 lipca 2026 r., sygn. akt III SA/Po 378/26

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 grudnia 2025 r., nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 10 marca 2025 r., nr [...] (numer sprawy: [...]) w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego-gastronomicznego, stacji transformatorowej, wiaty i urządzeń reklamowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, planowanej do realizacji na działce nr [...] (część), ark. 19, obręb [...], położonej w [...].

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 02 kwietnia 2024 r., nr [...] (numer sprawy: [...]) Prezydent Miasta [...] ustalił na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (gastronomii), trafostacji, wiaty i urządzeń reklamowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, planowanej do realizacji na części działki nr [...], ark. 19, obr. [...], położonej w [...] przy [...].

Na skutek odwołania spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 października 2024 r., nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydał decyzję z dnia 10 marca 2025 r., nr [...], którą ustalił na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego-gastronomicznego, stacji transformatorowej, wiaty i urządzeń reklamowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, planowanej do realizacji na działce nr [...] (część), ark. 19, obręb [...], położonej w [...].

Jako rodzaj inwestycji wskazano budowę budynku usługowego- gastronomicznego, stacji transformatorowej, wiaty i urządzeń reklamowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

W zakresie warunków i wymagań w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wskazano:

1. 1) Linia zabudowy: od strony [...] - ustala się maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6 m od południowej granicy terenu inwestycji; dopuszcza się lokalizację pylonu przed nieprzekraczalną linią zabudowy; dopuszcza się wysunięcie przed nieprzekraczalną linią zabudowy elementów drugorzędnych takich jak daszki, okapy.
2. 2) Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu: ustala się od minimum 13% do maksymalnie 17% powierzchni terenu.
3. 3) Udział powierzchni biologicznie czynnej: ustala się minimum 25% powierzchni terenu.
4. 4) Szerokość elewacji frontowej (od strony [...]): ustala się od minimum 26 m do maksymalnie 35 m.
5. 5) Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: ustala się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od minimum 2,8 m do maksymalnie 5,3 m.
6. 6) Geometria dachu: ustala się dach płaski o spadku do 12°, ustala się wysokość budynku w najwyższym punkcie do maksymalnie 5,3 m.

W innych uwarunkowaniach określono:

1. 1) Ilość i sposób urządzenia miejsc parkingowych i postojowych: na terenie inwestycji należy zabezpieczyć pełne potrzeby parkingowe:
2. a) poza obszarem śródmieścia* dla obiektów z dogodnym dostępem do transportu zbiorowego** - minimum 10 miejsc postojowych dla samochodów na 100 miejsc,
3. b) poza obszarem śródmieścia* - minimum 25 miejsc postojowych dla samochodów na 100 miejsc,
4. c) minimum 5 miejsc postojowych dla rowerów na 100 miejsc w obiekcie gastronomicznym.

* obszar zdefiniowany w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...];

** obiekty, dla których długość dojścia pomiędzy wejściem do budynku a przystankami tramwajowymi nie przekracza 500 m, również w przypadku terenów sportu, ogródków działkowych i cmentarzy - tereny, dla których długość dojścia pomiędzy wejściem na teren a przystankami tramwajowymi nie przekracza 500 m;

*** przy obliczaniu wymaganej liczby stanowisk postojowych dla samochodów i rowerów, uzależnionej od powierzchni budynku, należy uwzględnić jego powierzchnię użytkową, pomniejszoną o powierzchnię pomieszczeń pomocniczych, technicznych, gospodarczych i technologicznych nieprzeznaczonych na pobyt ludzi, powierzchnię magazynową oraz zaplecze komunikacyjne, w tym powierzchnię garażową.

Liczbę miejsc należy przeliczać proporcjonalnie do planowanych miejsc w budynku.

1. 2) Dopuszcza się realizację kondygnacji podziemnej / podziemnych.
2. 3) Dopuszcza się budowę:
3. a) wiaty o wymiarach maksymalnych 5 m x 8 m, wysokości 2,5-3,5 m, przykrytej dachem płaskim o spadku do 12°;
4. b) budynku stacji transformatorowej o szerokości elewacji frontowej 1,5-3,5 m, wysokości 2-3,9 m, przekrytej dachem płaskim o spadku do 12°, o powierzchni maksymalnej 7 m˛;
5. c) pylonu o szerokości do 5,5 m, wysokości 8-15 m oraz łącznej powierzchni ekspozycji reklamy nie większej niż 60 m˛,
6. d) maksymalnie 3 masztów flagowych o wysokości nie większej niż 12 m, z banerem reklamowym o powierzchni nie większej niż 5 m˛ i wysięgu nie większym niż 1 m.

Dalej określono warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

Jako warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji wskazano:

1. 1. Dostęp do drogi publicznej pośredni - do [...] (droga publiczna) przez działki nr [...] (część nie objęta wnioskiem), [...] (działka nr [...] oraz [...] - ten sam właściciel), [...], ark. 19, obr. [...] (służebność wpisana w księdze wieczystej KW nr [...] oraz na podstawie umowy dzierżawy pomiędzy [...] sp. z o.o. i [...] sp. z o.o.

Dalej określono warunki obsługi komunikacyjnej zgodnie z pismem Zarządu Dróg w [...] z 26 listopada 2024 r., trasy obsługi placu budowy, kwestie mediów i przyłączeń, warunki odprowadzania wód opadowych i roztopowych, wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich oraz pozostałe warunki w zakresie ewentualnych kolizji planowanych obiektów z istniejącą infrastruktura techniczną, w zakresie wymogów ochrony drzew zgodnie z opinią Wydziału Klimatu i Środowiska Miasta [...] z 21 grudnia 2023 r. Organ wskazał także na obowiązywanie Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 11 lipca 2023 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń na terenie [...].

W uzasadnieniu wskazano, że przeprowadzona w sprawie analiza wykazała, że w obszarze analizowanym znajduje się co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Te kryteria spełniają nieruchomości z budynkami handlowo-usługowymi położone po północnej stronie [...]. Planowane zamierzenie kontynuuje funkcję oraz cechy sąsiedniej zabudowy znajdującej się w badanym terenie.

Dalej opisywano, że inwestycja w planowanym kształcie wprost kontynuuje funkcję usługową występującą w obszarze analizowanym. Budynek zostanie usytuowany w odległości 6 m od strony [...], głębiej o ok. 0,2 m od budynku stacji transformatorowej (działka nr [...]). Wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu jest mniejsza o 8,9%-12,9% od średniej z obszaru analizowanego. Szerokość elewacji frontowej jest mniejsza o 28,6-37,6 m od średniej wartości z obszaru analizowanego. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki przewyższy wysokość najbliższej zabudowy - stacja transformatorowa, stacja paliw, nie przekroczy natomiast wysokości budynku handlowo-usługowego "[...]". Dachem płaskim nowoprojektowany budynek nawiąże do sąsiednich budynków.

Organ następnie dokonał analizy poszczególnych parametrów. Co do parametru linii zabudowy organ wskazał, że analiza wykazała że, budynki położone po północnej stronie [...] nie tworzą regularnej linii zabudowy. Budynek handlowo-usługowy - "[...]" położony jest w odległości 19,4 m, budynek stacji paliw w odległości 15,6 m, zaś budynek trafostacji w odległości 5,8 m od granic frontowych działek. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania § 4. ust. 1 ww. rozporządzenia. Zastosowania nie ma również § 4. ust. 2 ww. rozporządzenia.

Z kolei zgodnie z § 4. ust. 3 ww. rozporządzenia linia zabudowy dla nowego budynku winna zostać ustalona w odległości ok. 19,4 m od południowej granicy terenu inwestycji na przedłużeniu linii zabudowy budynku "[...]" ([...]). Wyznaczenie linii zabudowy na przedłużeniu elewacji frontowej tegoż budynku uniemożliwiłoby realizację jakiegokolwiek racjonalnego budynku w granicach terenu objętego wnioskiem. Linia zabudowy przecinałaby znaczną część terenu objętego w jego północno-zachodnim fragmencie. Kształt terenu inwestycji zbliżony do trapezu, wjazd od strony północnego zachodu i obsługa komunikacyjna wraz z parkingiem mocno ograniczają pole inwestycyjne działki. Z tych powodów rozpatrzono możliwość wyznaczenia linii zabudowy na innych zasadach, zgodnie z § 4.4 ww. rozporządzenia.

Organ wskazał, że biorąc pod uwagę nieregularny kształt terenu objętego wnioskiem (zbliżony do trapezu), położenie przy głównej arterii drogowej - [...] oraz planowane usytuowanie jednego budynku usługowego - gastronomicznego równolegle do drogi, na załączniku graficznym nr 1 do decyzji wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6 m od granicy frontowej z działką drogową nr [...], ark. 19, obręb [...], w nawiązaniu do lokalizacji stacji transformatorowej na działce nr [...]. Głównym zadaniem kształtowania rozwoju przestrzennego jest optymalne wykorzystanie uwarunkowań wewnętrznych wynikających z potencjału inwestycyjnego terenu i z funkcji planowanej zabudowy. W sprawie dopuszczono realizację pylonu przed wyznaczona linią zabudowy. Pylon stanowi element uzupełniający zabudowę usługową w tym usług gastronomii. Jego parametry i lokalizacja są zgodne z § 6 ust 1 pkt 2 lit t uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 11 lipca 2023 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń na terenie [...].

Następnie odniesiono się do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu oraz szerokości elewacji frontowej mniejszych od średnich wartości z obszaru analizowanego.

Organ wskazał, że ustalono wartość zgodnie z korektą inwestora tj. od minimum 13% do maksymalnie 17%. Ustalone wartości są mniejsze o 8,9%-12,9% od średniej z obszaru analizowanego. Ustalone wartości mieszczą się w skrajnych wielkościach wskaźnika w obszarze analizowanym. Wskaźnik mniejszy od średniej wynika z funkcji i parametrów planowanego budynku. Inwestor planuje budynek usługowy - gastronomiczny o powierzchni maksymalnej 360-430 m˛, który trudno zestawić z jedynym z obszaru analizowanego budynkiem handlu wielopowierzchniowego położonym na terenie 17-krotnie większym niż teren objęty wnioskiem. Tym samym powyższe okoliczności w sposób dostateczny uzasadniają zastosowanie odstępstwa z § 5.2 ww. rozporządzenia.

W zakresie szerokości elewacji frontowej ustalono wartość parametru zgodnie z wnioskiem inwestora, na poziomie od minimum 26 m do maksymalnie 35 m. Ustalone wartości są mniejsze o 28,6-37,6 m od średniej wartości z obszaru analizowanego. Jak wykazała przeprowadzona analiza obszar analizowany stanowi część miasta, gdzie współistnieją tereny o funkcji usługowej w tym handel wielkogabarytowy oraz drobnej zabudowy usługowej - teren stacji paliw na pozostałej części działki nr [...] objętej wnioskiem. Obszar analizowany stanowi zatem teren o dużej różnorodności pod względem szerokości elewacji frontowej, która wynosi od 6 m do maksymalnie 227,4 m. Dzięki zaproponowanemu rozwiązaniu powstanie obiekt o formie, gabarytach i charakterze zbliżonym do budynków usługowych sytuowanych wzdłuż [...]. Stąd uznano, że przyjęte wartości parametru mniejsze od średniej, z punktu widzenia kształtowania ładu przestrzennego są dopuszczalne. Tym samym powyższe okoliczności w sposób dostateczny uzasadniają zastosowanie odstępstwa z § 6.2 ww. rozporządzenia.

Następnie odniesiono się do sposobu, w jaki ustalana jest wysokość dla nowej zabudowy. Organ wskazał, że w przypadku wysokości projektowanego budynku usługowego nie bez znaczenia jest lokalizacja terenu objętego wnioskiem. Położony jest w kwartale zabudowanym budynkami handlowo-usługowymi Jak wykazała przeprowadzona analiza wysokość zabudowy jest zróżnicowana. Wysokościowo dominuje wielkopowierzchniowa [...], której wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 14,6 m, z miejscowymi przewyższeniami do ok. 23,6 m. Zabudowa sytuowana po zachodniej stronie terenu inwestycji - stacja transformatorowa, stacja paliw, osiąga wysokość w przedziale 3-4,3 m.

Wobec istniejących uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych, w ocenie rozstrzygającego organu za zasadne należy uznać dopuszczenie wysokości projektowanego budynku zgodnie z wnioskiem inwestora o wysokości od minimum 2,8 m do maksymalnie 5,3 m, Dzięki zaproponowanemu rozwiązaniu planowany budynek pod względem wysokości nawiąże wprost do niskich budynków usługowych sytuowanych w bezpośrednim sąsiedztwie [...]. Za uzasadnione uznano, iż to właśnie zabudowa wzdłuż [...] w pierwszej linii zabudowy ma decydujące znaczenie przy ustalaniu parametru wysokości dla nowego budynku. Tym samym powyższe okoliczności w sposób dostateczny uzasadniają zastosowanie odstępstwa z § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia.

Dalej wskazano, że w przypadku geometrii dachów w obszarze analizowanym znajdują się budynki przekryte dachami płaskimi. Projektowany budynek usługowy wprost kontynuuje geometrię dachów płaskich występujących w obszarze analizowanym. W związku z powyższym można ustalić geometrię dachu zgodnie z § 8 ww. rozporządzenia.

Odnośnie wnioskowanych urządzeń reklamowych stwierdzono, że parametry projektowanych obiektów są zgodne z przepisami § 6 ust. 1 pkt 2 lit. n, § 6 ust. 1 pkt 2 lit. t Uchwały krajobrazowej, stanowiącej przepis odrębny w przedmiotowej sprawie (uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 11 lipca 2023 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń na terenie [...]).

Odwołanie od ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z 10 marca 2025 r. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego.

Odwołująca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. 1) art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niezastosowanie i ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji z naruszeniem uzasadnionego interesu spółki [...] sp. z o.o., będącej właścicielem sąsiedniej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], w ten sposób, że ustalona minimalna liczba i sposób urządzenia miejsc parkingowych i postojowych jest zbyt mała w stosunku do przeznaczenia planowanego obiektu i spowoduje zwiększenie liczby samochodów korzystających z parkingu zlokalizowanego na nieruchomości Odwołującej; oraz poprzez lokalizację na jej terenie nowego ciągu pieszego, który łączy obie wskazane nieruchomości;
2. 2) § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez sformułowanie w zaskarżonej decyzji warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej dotyczącej liczby i sposobu korzystania z miejsc parkingowych w sposób niejasny i nieprecyzyjny;
3. 3) § 6 ust. 1 i 2 uchwały Rady Miasta [...] z dnia 11 lipca 2023 r. nr [...] w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń na terenie [...], poprzez przyjęcie, że parametry pylonu, którego wzniesienie dopuszczono w ramach planowanej inwestycji są zgodne z tą uchwałą, bez przytoczenia jej treści;
4. 4) art. 52 ust. 2 pkt la w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez prowadzenie przez organ I instancji postępowania również w odniesieniu do części działki nr [...], pomimo że wniosek spółki [...] sp. z o.o. dotyczył wyłącznie części działki nr [...].

Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy.

W obszernym uzasadnieniu odwołania spółka [...] sp. z o.o. rozwinęła i umotywowała podniesione zarzuty.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 18 grudnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium w pierwszej kolejności przywołało przepisy obowiązujące w sprawie. Szeroko uzasadniło w jaki sposób zaakceptowało dokonaną przez Prezydenta Miasta [...] analizę dotyczącą ustalenia wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości krawędzi górnej elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu odnosząc się do każdego ze wskaźników opisanych w rozporządzeniu z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).

Odnośnie do urządzeń reklamowych Kolegium wskazało, że parametry tych obiektów są zgodne z przepisami: § 6 ust. 1 pkt 2 lit. n) oraz § 6 ust. 1 pkt 2 lit. t) uchwały krajobrazowej, tj. uchwały Rady Miasta [...] z dnia 11.07.2023 r. nr [...] [...] w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń na terenie [...] (publ. w Dz. U. Woj. [...]. z dnia 21 lipca 2023 r., poz. [...]).

Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 2 lit. n) i lit. t) ww. uchwały, w zakresie zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych niebędących szyldami, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, dopuszcza się tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe,

1. n) w formie masztów o wysokości:
2. - nie większej niż 8 m, z banerem reklamowym o powierzchni nie większej niż 3 m˛ i wysięgu nie większym niż 1 m, zlokalizowanych bezpośrednio przed budynkami kultury lub budynkami oświaty bądź obiektami sportu, w liczbie nie większej niż sześć masztów na terenie jednej nieruchomości,
3. - nie większej niż 12 m, z banerem reklamowym o powierzchni nie większej niż 5 m˛ i wysięgu nie większym niż 1 m, przy czym nie więcej niż sto masztów zlokalizowanych na nieruchomości zabudowanej obiektem sportu o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 10 tys. m˛,
4. - nie większej niż 12 m, z banerem reklamowym o powierzchni nie większej niż 5 m˛ i wysięgu nie większym niż 1 m, przy czym nie więcej niż sześć masztów zlokalizowanych bezpośrednio przed wejściem do budynku handlowo-usługowego, przemysłowego i magazynowego,
5. - nie większej niż 12 m, z banerem reklamowym o powierzchni nie większej niż 5 m˛ i wysięgu nie większym niż 1 m, przy czym nie więcej niż trzy maszty zlokalizowane bezpośrednio przed wejściem do budynku o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 200 m˛, w którym prowadzona jest wyłącznie działalność gastronomiczna;
6. t) w formie pylonu w rozmiarze 4 zlokalizowanego wzdłuż dróg głównych ruchu przyspieszonego oraz głównych, o minimum dwóch pasach ruchu w każdym kierunku, w odległości nie większej niż 15 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, 20 m od ściany najbliższego budynku handlowo-usługowego oraz w odległości nie mniejszej niż:
7. - 100 m od sąsiedniego pylonu w rozmiarze 4 lub 5,
8. - 30 m od billboardu i wolno stojącego citylihgtu.

W § 2 pkt 15 tej uchwały wyjaśniono, że pylon w rozmiarze 4 osiąga następujące wymiary: szerokość do 5,5 m i wysokość od 8 m do 15 m włącznie oraz łączna powierzchnia ekspozycji reklamy nie większa niż 60 m˛. Kolegium podzieliło więc stanowisko Prezydenta Miasta [...], że ustalone parametry urządzeń reklamowych są zgodne z ww. uchwalą. Spełniony został zatem warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż inwestycja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa. Spełnione zostały także pozostałe warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p.

Dalej wskazano jeszcze, że działka objęta wnioskiem ma zapewniony dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Jest to dostęp pośredni do drogi publicznej ([...]) przez działki nr [...] (część nie objęta wnioskiem), [...] (ten sam właściciel co działka wnioskowana), [...] (służebność). Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Zaopatrzenie nieruchomości w energię elektryczną, w wodę, odprowadzanie ścieków bytowych nastąpi na warunkach gestorów sieci i zawartych umów o przyłączenie do sieci. Teren objęty wnioskiem nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Zgodnie z ewidencją gruntów i budynków przedmiotowa działka została sklasyfikowana jako "inne tereny zabudowane" (Bi). Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. Potwierdzono aktualność wymaganych uzgodnień i opinii.

Dalej Kolegium odniosło się do zarzutów Odwołującej się spółki co do ustalenia liczby miejsc parkingowych i postojowych. Kolegium uznało za wystarczające wyjaśnienie organu I instancji dla ustalenia liczby miejsc parkingowych i postojowych przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wskazano, że poza obszarem śródmieścia (obszar zdefiniowany w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]) należy zabezpieczyć: dla obiektów z dogodnym dostępem do transportu zbiorowego - minimum 10 miejsc postojowych dla samochodów na 100 miejsc; minimum 25 miejsc postojowych dla samochodów na 100 miejsc; minimum 5 miejsc postojowych dla rowerów na 100 miejsc w obiekcie gastronomicznym.

Nadto, kolegium podkreśliło, że w stanie prawnym znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie nie ma podstaw do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna precyzyjnie określać liczbę miejsc postojowych.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła spółka [...] sp. z o.o. w siedzibą w W. zaskarżając ją w całości.

Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji Spółka podobnie jak w odwołaniu zarzuciła naruszenie:

1. I. prawa materialnego, tj.
2. 1. § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i w decyzji o warunkach zabudowy - poprzez jego niezastosowanie i uznanie sposobu ustalenia liczby miejsc parkingowych i postojowych zastosowanego w decyzji organu za wystarczający, w sytuacji gdy nie uwzględnia on w żaden sposób charakteru planowanej przez [...] Sp. o.o. (nazywanej dalej: "Spółką") inwestycji ani warunków i specyfiki obszaru, na którym ma być ona realizowana, co polega m.in. na nieustaleniu czy obszar ma dogodny dostęp do komunikacji zbiorowej, ustaleniu zbyt niskiej minimalnej liczby miejsc parkingowych, braku określenia względem liczby jakich miejsc ustalona ma być liczba miejsc parkingowych w ramach planowanej inwestycji, ustaleniu zbyt niskiej liczby miejsc postojowych dla rowerów, których to braków nie będzie można poprawić na etapie tworzenia projektu i wydawania decyzji w przedmiocie zatwierdzania projektu i udzielania pozwolenia na budowę;
3. 2. art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (nazwanej dalej: "u.p.z.p.") - poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że decyzja organu ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji na części Nieruchomości, nie narusza uzasadnionego i istotnego interesu prawnego Skarżącej, będącej właścicielem sąsiedniej nieruchomości, i przyjęcie, że zarzut zgłoszony w ust. 1 lit a petitum odwołania z dnia 1 kwietnia 2025 r., że ustalona w decyzji organu minimalna liczba i sposób urządzenia miejsc parkingowych i postojowych dla obiektów gastronomicznych o powierzchni większej niż 100 m˛, poza obszarem śródmieścia, jest zbyt mała w stosunku do przeznaczenia planowanego obiektu i spowoduje znaczne zwiększenie liczby samochodów korzystających z parkingu zlokalizowanego na nieruchomości Skarżącej, stanowi jedynie wyraz subiektywnego przekonania osoby trzeciej o naruszeniu własnego interesu, które nie może ograniczać prawa właścicieli lub innych podmiotów uprawnionych do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego. Podczas, gdy prawidłowo przeprowadzona wykładnia naruszonego przepisu, prowadziłaby do uwzględnienia wskazanego zarzutu a w konsekwencji do uchylenia decyzji organu i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania względnie do orzeczenia co do istoty sprawy przez SKO z uwagi na fakt, że wskazane powyżej ustalenia w zakresie obsługi komunikacyjnej nieruchomości, naruszają uzasadniony interes prawny Skarżącej, jako właścicielki sąsiedniej nieruchomości, wywodzący się z art. 144 k.c.;
4. II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia:
5. 1. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu, bez rozpoznania zarzutu Skarżącej, zgłoszonego w pkt 1 lit b petitum odwołania z dnia 1 kwietnia 2025 r., pomimo że warunki zabudowy określone w decyzji organu zmieniają sposób zagospodarowania sąsiedniej, nieobjętej wnioskiem Spółki, nieruchomości przy [...] w [...], stanowiącej własność Skarżącej (nazywanej dalej: "Nieruchomością Skarżącej"), poprzez lokalizację na jej terenie nowego ciągu pieszego, który ma łączyć Nieruchomość Skarżącej z Nieruchomością, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności, i co miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż doprowadziło do utrzymania w obrocie decyzji niezgodnej obowiązującym przepisami i naruszającej uzasadniony i istotny interes prawny Skarżącej;
6. 2. art. 15 k.p.a. w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. i art. 8 i 11 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu, bez rozpoznania zarzutu Skarżącej, zgłoszonego w pkt 2 lit. a petitom odwołania z dnia 1 kwietnia 2025 r., pomimo, że decyzja organu nie zawiera uzasadnienia dotyczącego przyjętej liczby miejsc parkingowych, co spowodowało, że w tym zakresie nie była możliwa do przeprowadzenia kontrola instancyjna w zakresie zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, i co miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż w tym zakresie sprawa nie mogła zostać merytorycznie rozpatrzona przez organ II instancji, a w konsekwencji doprowadziło to do utrzymania w obrocie decyzji niezgodnej z obowiązującym przepisami i jednocześnie stanowiło naruszenie zasady praworządności, zaufania do władzy publicznej i przekonywania;
7. 3. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1a i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu, bez rozpoznania zarzutu Skarżącej, zgłoszonego w pkt 2 lit. b petitom odwołania z dnia 1 kwietnia 2025 r., pomimo że w decyzji organu ustalono warunki dla planowanej inwestycji, również w odniesieniu do części działki ew. [...] z obrębu [...], położonej w [...] przy [...], pomimo, że wniosek Spółki inicjujący postępowanie, dotyczył wyłącznie części działki ew. [...] z obrębu [...], położonej w [...] przy [...], co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności i skutkowało utrzymaniem w obrocie decyzji niezgodnej z obowiązującym przepisami;
8. 4. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 i art. 136 § 1 k.p.a. - poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego a w konsekwencji nieustalenie, czy planowany obiekt gastronomiczny posiada dogodny dostęp do transportu zbiorowego, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż spowodowało to utrzymanie w mocy decyzji organu, w której nie ustalono tego faktu, co stanowi pogwałcenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w konsekwencji czego nie dokonano ostatecznych i jednoznacznych ustaleń czy minimalna liczba miejsc parkingowych zrealizowanych w ramach planowanej inwestycji powinna wynosić 10 czy 25 miejsc parkingowych na 100 miejsc w planowanym lokalu. W konsekwencji tego naruszenia pozostawiono wskazaną kwestię nierozstrzygniętą, którego to braku nie będzie można poprawić na etapie tworzenia projektu i wydawania decyzji w przedmiocie zatwierdzania projektu i udzielania pozwolenia na budowę.

Wobec powyższych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wstrzymanie jej wykonania oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu skargi zakwestionowano, że ustalenia w zakresie liczby miejsc parkingowych i postojowych zostały dokonane prawidłowo. Wskazane ustalenia zostały dokonane w sposób generalny, bez odniesienia w jakikolwiek sposób do charakteru planowanej inwestycji oraz do warunków i specyfiki obszaru, w którym ma być ona zrealizowana. Zamiast tego organ dokonał jedynie ogólnych ustaleń, które są do tego stopnia nieprecyzyjne, że dają zbyt dużą swobodę inwestorowi na etapie planowania projektu, jak również organowi, który będzie prowadził postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżąca podkreśliła, że obszar, na którym ma być realizowana planowana inwestycja nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi jego ekwiwalent.

Wobec tego, jeżeli warunki zabudowy dla planowanej inwestycji będą niedostatecznie precyzyjne, to wbrew temu co twierdzi SKO, nie będzie możliwe zachowanie jakiegokolwiek ładu przestrzennego na przedmiotowym obszarze.

Zdaniem Skarżącej, organ nie zbadał nawet tak podstawowej kwestii, jak to czy obszar inwestycji posiada dogodny dostęp do transportu zbiorowego. Co więcej, nie sprecyzowano w jaki sposób ma być liczona odległość między wejściem do obiektu a przystankami tramwajowymi, tj. w linii prostej czy faktyczna odległość jaką trzeba przejść od wejścia do przedmiotowego obiektu a przystankami tramwajowymi. Nie przewidziano również jak należy liczyć tę odległość, jeżeli planowany obiekt będzie miał więcej, niż jedno wejście. Ma to doniosłe znaczenie, bowiem w zależności od sposobu liczenia mogą wystąpić istotne różnice a w konsekwencji obiekt który nie ma faktycznie dobrego dostępu do komunikacji zbiorowej, zostanie uznany za położony na obszarze, który jest dobrze skomunikowany.

Ponadto, organ użył słowa "przystanek" w liczbie mnogiej, lecz bez sprecyzowania, ile przystanków tramwajowych musi znajdować się w odległości do 500 m od wejścia (względnie wejść - jak wskazano powyżej nie jest to sprecyzowane) do planowanego obiektu, aby uznać iż ma on dogodny dostęp do transportu zbiorowego.

Co więcej organ nie określił w swojej decyzji, co należy rozumieć pod pojęciem obszar "poza śródmieściem". Wydaje się, że organ odwołał się do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], lecz bez przytoczenia jego treści i wskazania, że wydając rozstrzygnięcie stosował ten dokument, co z punktu widzenia celu decyzji Organu, należy uznać za niewystarczające.

W ocenie Skarżącej, ustalona minimalna liczba miejsca parkingowych i postojowych dla rowerów jest zbyt mała dla potrzeb planowanego obiektu. Mając na uwadze specyfikę obiektów gastronomicznych typu fast-food należy stwierdzić, że większość klientów tego typu jadłodajni dostaje się do nich za pośrednictwem indywidualnych środków transportu (a zwłaszcza samochodów). Wobec tego ustalenie minimum dziesięciu miejsc parkingowych w przypadku obiektu posiadającego dogodny dostęp do transportu zbiorowego i minimum dwudziestu pięciu w przypadku obiektu nieposiadającego takiego dostępu do komunikacji zbiorowej, należy uznać za skrajnie zaniżoną liczbę.

Co więcej, należy przypuszczać, że minimalna liczba miejsc parkingowych i postojowych w praktyce będzie docelową liczbą miejsc, która faktycznie zostanie zrealizowana w ramach planowanej inwestycji, za czym przemawiają zarówno względy finansowe leżące po stronie Spółki, jak i fakt, że obszar planowanej inwestycji jest niewielki (co swoją drogą wielokrotnie podkreślał zarówno organ, jak i SKO w uzasadnieniach wydanych decyzji).

Biorąc powyższe pod uwagę, oczywistym jest zdaniem Skarżącej, że ustalenie minimalnej liczby miejsc postojowych dla rowerów na poziomie 5 na 100 miejsc w obiekcie gastronomicznym jest zdecydowanie za niskie. Zwłaszcza, że specyfika planowanej inwestycji (w tym obszaru, na którym będzie realizowana) - oraz jak wspomniano - jej niewielka powierzchnia powodują, że nałożenie na Spółkę obowiązku przygotowania znacznie większej liczby miejsc postojowych dla rowerów stanowi najprostszy (chociażby z tego względu, że miejsca postojowe dla rowerów zajmują relatywnie mało miejsca, względem miejsc parkingowych) sposób na rozwiązanie problemu, gdzie mają pozostawić swoje pojazdy klienci planowanego obiektu gastronomicznego. Dlatego zasadnym byłoby ustalenie kilkukrotnie wyższej minimalnej liczby miejsc postojowych dla rowerów.

Zsumowanie minimalnej liczby miejsc parkingowych (w obu wariantach) jak i postojowych prowadzi do wniosku, że w najbardziej optymistycznym wariancie jedynie 25 % klientów planowanego obiektu gastronomicznego będzie miało zapewnione możliwość pozostawienia swojego pojazdu na parkingu dedykowanego dla tego obiektu. Dodać należy, że organ nie doprecyzował, czy w przypadku przedmiotowej inwestycji zastosowanie będzie miała minimalna liczba miejsc parkingowych, dla obiektów posiadających dogodny dostęp do transportu zbiorowego czy obiektów, który nie posiadają takiego dostępu. Organ wspomniał tylko, że obszar ten jest dobrze skomunikowany, jednak powstaje wrażenie, że pod tym kątem nie przeprowadzono w ogóle analizy obszaru, na którym znajduje się planowana inwestycja. Ma to tym większe znaczenie, że różnica w wymagalnej minimalnej liczbie miejsc jest duża, i w przypadku obiektu pozbawionego dogodnego dostępu do transportu zbiorowego wynosi 2,5 razy więcej, niż w przypadku obiektu posiadającego dogodny dostęp do tego typu transportu.

Nie uwzględniono również faktu, że skoro obszar planowanej inwestycji jest niewielki, nie będzie w praktyce możliwe zapewnienie nawet minimalnej liczby miejsc parkingowych i postojowych, o ile przedmiotowy obiekt gastronomiczny nie będzie miał bardzo ograniczonej liczby miejsc dla klientów. Krytycznie należy również ocenić zakaz lokalizowania miejsc parkingowych wzdłuż [...]. Skutkiem tego ograniczenia będzie to, że część klientów planowanego lokalu gastronomicznego będzie korzystać z parkingu centrum handlowego Skarżącej.

Zdaniem Skarżącej, organ dokonując ustaleń dotyczących obliczania miejsc parkingowych, nie sprecyzował względem jakich miejsc należy je ustalać. Jest to oczywiste, jeżeli weźmie się pod uwagę, że w przypadku miejsc postojowych dla rowerów wskazano wprost, że ich liczbę należy ustalać względem miejsc w obiekcie gastronomicznym (chociaż bez sprecyzowania o jakie dokładnie miejsca chodzi, np. czy miejsca siedzące czy ilość klientów, którzy w tym samym czasie mogą korzystać z obiektu). W rezultacie w praktyce w projekcie będzie można ustalić dowolną liczbę miejsc parkingowych, planowanych dla inwestycji.

Wskazano również, że organ nie wykonał zaleceń SKO z decyzji z dnia 30 listopada 2024 r., w której uznano za słuszne zarzuty Skarżącej odnośnie ustalenia liczby miejsc parkingowych przeznaczonych dla inwestycji Spółki, stwierdzając: "Kolegium uznaje za uzasadniony zarzut podniesiony w odwołaniu co do braku przedstawienia wyjaśnienia w jaki sposób ustalono ilość miejsc parkingowych". Opisane powyżej naruszenia zostały popełnione bezpośrednio przez organ w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jednak obarczają one również SKO, które zamiast ponownie merytorycznie rozpatrzeć sprawę w postępowaniu odwoławczym uznało, że ustalenia organu w zakresie uwarunkowań dotyczących miejsc parkingowych i postojowych są prawidłowe.

SKO błędnie przyjęło, że Skarżąca nie miała podstaw, aby domagać się zmiany zawartych w decyzji organu ustaleń dotyczących obsługi planowanej inwestycji w zakresie komunikacji, gdyż w ocenie SKO nie naruszały one jej interesu prawnego. Nie sposób zgodzić się z tym stanowiskiem. Skarżąca na wszystkich etapach postępowania administracyjnego wykazała, że ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości, które w niedostateczny sposób zapewniają obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji w zakresie miejsc parkingowych, spowoduje, iż klienci planowanego lokalu gastronomicznego będą korzystać z parkingu Centrum Handlowego [...], które należy do Skarżącej. Wynika to z oczywistego faktu, że w okolicy planowanej inwestycji nie ma po prostu innych miejsc parkingowych (potwierdza to wcześniejsze stanowisko Skarżącej, że niedopuszczalnym było ustalenie w warunkach zabudowy zakazu lokalizacji miejsc parkingowych wzdłuż [...]).

Wskutek wadliwie ustalonych warunków zabudowy dla nieruchomości, Spółka prowadząc na terenie nieruchomości zakład gastronomiczny będzie zakłócała korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Mając na uwadze lokalne uwarunkowania, a zwłaszcza fakt, że jedyny parking w okolicy stanowi część obiektu [...], sposób korzystania z nieruchomości Skarżącej zostanie niewątpliwie zakłócony ponad przeciętną miarę w wyniku realizacji planowanej inwestycji. Bowiem oczywistym jest, że stałe korzystanie z parkingu przynależnego do Centrum Handlowego [...] przez kilkudziesięciu klientów planowanego obiektu gastronomicznego, stanowić będzie zakłócenie, które wykracza ponad przeciętną miarę.

Wobec tego oczywistym jest, że SKO jest w błędzie twierdząc, iż powyżej opisane zastrzeżenia Skarżącej stanowią jedynie subiektywne przekonanie osoby trzeciej a nie faktyczne naruszenie jej istotnego interesu prawnego. Faktyczny interes Skarżącej polegający na niezakłóconym korzystaniu z nieruchomości, która stanowi jej własność, chroni art. 144 k.c. Natomiast zgodnie z utrwalonym orzecznictwem prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie zastosowanie jedynie wówczas, gdy zostanie wskazany konkretny przepis prawa materialnego (przy czym nie tylko prawa materialnego administracyjnego), który chroni konkretny i rzeczywisty interes, naruszony decyzją administracyjną.

Fakt, że wnioskodawca, tj. Spółka, ma świadomość, że planowana przez nią inwestycja, spowoduje znaczne zwiększenie liczbę pojazdów korzystających z parkingu [...], potwierdzają dokumenty znajdujące się w aktach postępowania a zwłaszcza dokument o nazwie "Planowany sposób zagospodarowania terenu", stanowiący załącznik nr 1 do pisma znak: [...]. We wskazanym dokumencie zaznaczone jest przejście łączące parking [...] z terenem inwestycji, które obecnie nie istnieje i na którego budowę Skarżąca nie wyraziła zgody (oraz nie ma zamiaru wyrażać takiej zgody w przyszłości). Wskazane przejście skraca drogę z parkingu [...] na teren planowanej inwestycji.

Zatem, nie ulega wątpliwości, że intencją wnioskodawcy jest, żeby klienci [...], korzystający z parkingu położonego na jej terenie, korzystali również z planowanego obiektu gastronomicznego, podobnie aby z tego parkingu korzystały również osoby, które wyłącznie chcą skorzystać z planowanej jadłodajni. Organy obu instancji dysponowały wskazanym dokumentem, wydając decyzje, co oznacza, że co najmniej godziły się na to, że planowana inwestycja spowoduje ponadprzeciętne zakłócenie korzystania z nieruchomości Skarżącej. Sytuację Skarżącej pogarsza dodatkowo fakt, że nie wyrażono zgody na wyznaczanie miejsc parkingowych, koniecznych dla obsługi planowanej inwestycji, w pasach przyległych dróg administrowanych przez Zarząd Dróg Miejskich.

Nie można zatem w sposób przekonywujący twierdzić, że istotny interes prawny Skarżącej nie został naruszony. Należy wskazać, że zgodnie z obowiązującymi przepisami niedopuszczalne jest, aby miejsca parkingowe dla planowanej inwestycji, znajdowały się w przytłaczającej większości poza jej terenem.

SKO ponadto błędnie twierdzi, że nieprecyzyjny sposób określenia liczby miejsc parkingowych, który dodatkowo został ustalony w sposób uznaniowy, a także w liczbie w sposób rażąco odbiegającej od realnego zapotrzebowania dla tego typu inwestycji, jest wystarczający na etapie ustalania warunków zabudowy. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że już na etapie ustalania warunków zabudowy dla przyszłej inwestycji należy zabezpieczyć uzasadnione interesy podmiotów trzecich.

W odpowiedzi na skargę SKO w wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 31 marca 2026 r. WSA w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 2 lipca 2026 r. nie stawiły się strony prawidłowo zawiadomione o jej terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 334) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej "P.p.s.a."). Przy czym, podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Nadto, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, przez które rozumieć należy przedstawione Sądowi akta administracyjne oraz akta sądowe.

Dokonując tak rozumianej kontroli, Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja SKO w [...] z 18 grudnia 2025 r., a także poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 10 marca 2025 r. odpowiadają prawu, a ustalenia faktyczne dokonane przez organy obu instancji, które Sąd ocenił jako prawidłowe i wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy, stały się podstawą do wydania wyroku przez Sąd, który przyjął je za własne.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie organów administracji architektonicznej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na na budowie budynku usługowego - gastronomicznego, stacji transformatorowej, wiaty i urządzeń reklamowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, planowanej do realizacji na działce nr [...] (część), ark. 19, obręb [...], położonej w [...].

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej także jako "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej także jako "rozporządzenie Ministra Infrastruktury"). Z uwagi na wszczęcie postępowania w sprawie z wniosku [...] sp. z o.o., złożonego w dniu 5 września 2023 r. i zmodyfikowanego w dniu 17 października 2023 r. i na to, że sprawa nie została zakończona ostateczną decyzją przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, bo ostateczna decyzja SKO w [...] została wydana 18 grudnia 2025 r., powyższe akty prawne znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu dotychczasowym, tj. obowiązującym przed 24 września 2023 r. (art. 59 ustawy z dnia 24 sierpnia 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2023 r. poz. 1688).

Dodatkowo zgodnie z § 12 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 lipca 2024 r. (Dz.U. z 2024 r. poz. 1116), do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe, zatem rozporządzenie z 2003 r.

Wskazać należy, że stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Z akt sprawy wynika, że taki prawidłowy wniosek wraz z załącznikami został złożony w sprawie, a następnie został też uzupełniony (k. 1-161a, 202-223 akt adm.).

W tym miejscu Sąd podkreśla, że decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie inwestycyjnym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy przedmiotowa inwestycja jest dopuszczalna na danym terenie w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Przy czym, podkreślić należy, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na skutek wniosku zawierającego konkretne wskazania dla projektowanej inwestycji i organ związany jest treścią sformułowanego wniosku, co oznacza, że jeżeli wnioskowana funkcja, cechy i parametry planowanej zabudowy nie są możliwe do zaakceptowania na danym terenie to organ odmawia ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji. Wynika z tego też dalsza konsekwencja, że organ dokonuje oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej w konkretnie sformułowanym wniosku.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., który stanowi, że:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6. 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze wskazanym w tym przepisie.

Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11; z 12 października 2010 r., II OSK 1542/09; orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to jednak, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie w/w przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie ma bowiem charakteru decyzji uznaniowej, a związanej, co oznacza, że w przypadku spełnienia wszystkich wymaganych przesłanek organ winien wydać pozytywną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie jej treści i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy na konkretnym terenie. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Taka analiza w części tekstowej i graficznej została w niniejszej sprawie sporządzona przez uprawnionego urbanistę, a także jej wyniki, które stanowią załącznik do decyzji Prezydenta (k. 479 - 508 akt adm. I inst.).

Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznaczył wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadził na nim analizę funkcji, parametrów oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust.

1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Stosownie do przepisu § 9 ust. 1 - 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, stanowią integralną część tej decyzji.

Przechodząc dalej wskazać należy, że ustalając granice obszaru analizowanego, mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, organ ustala granice obszaru analizowanego co do zasady w rozmiarach minimalnych określone w art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

W niniejszej sprawie za front terenu inwestycji przyjęto część działki od strony drogi wewnętrznej na działce nr [...], skąd przewidziano główny wjazd na teren inwestycji o długości 6,5 m. Ze względu na to, że trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycji wynosi mniej niż 50 m, zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. organ I instancji słusznie przyjąć odległość 50 m jako promień do wyznaczenia zasięgu obszaru analizowanego. Nie znaleziono także przesłanek do poszerzenia obszaru analizowanego poza teren wyznaczony przy użyciu promienia minimalnego określonego zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., co Sąd ocenia jako zasadne działanie organu.

Pozostałe wymagania stawiane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotyczą tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p., a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Innymi słowy, "zasada dobrego sąsiedztwa" zakłada zgodność nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan istniejącej zabudowy, jej cech i parametrów. Chodzi bowiem o to, że oprócz kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, projektowana zabudowa musi również kontynuować sposób zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przedmiotowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej na obszarze analizowanym.

Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że zachowanie ładu przestrzennego na gruncie u.p.z.p. w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie można utożsamiać z projektowaną zabudową o takiej samej funkcji, cechach i parametrach zabudowy, jak zastane w obszarze analizowanym. Dla kształtowania przestrzeni tworzącej pewną harmonijną całość, uporządkowane relacje, istotne jest, aby nowa zabudowa przede wszystkim nie odbiegała w sposób istotny od zabudowy tego samego rodzaju. Brak jest zatem podstaw dla odmowy uwzględnienia obiektu wyraźnie nawiązującego gabarytami do zastanej na danym terenie zabudowy. Ład przestrzenny to kontynuowanie funkcji, w tym przypadku usługowej, ale również nawiązanie do wskaźników zabudowy, kształtujących ten ład, takich jak powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość budynku i geometria dachu.

Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy projektowana zabudowa może obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy na analizowanym terenie, a także, czy charakter planowanej inwestycji nie ogranicza zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Zatem w ramach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego na właściwej kopii mapy organ winien przeprowadzić analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów dla przedmiotowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania już istniejącego. Wyniki tej analizy stanowią załącznik w postaci tekstowej i graficznej do decyzji o warunkach zabudowy, o czym była mowa powyżej.

Nie budziło zastrzeżeń organu i stron, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku usługowego (gastronomii), trafostacji, wiaty i urządzeń reklamowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa kontynuuje funkcje kształtowania zabudowy i zagospodarowania tego konkretnego terenu.

Nadto, w istocie nie były kwestionowane pozostałe parametry, cechy i wskaźniki projektowanej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na analizowanym obszarze wymienione są w § 4 do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Prawidłowo ustalił i uzasadniły organy obu instancji, że możliwe jest wyznaczenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia w odległości 6 m do frontowej granicy z działką drogową nr [...] w nawiązaniu do stacji transformatorowej na działce nr [...].

Zasadnie organy przyjęły w zaskarżonej decyzji wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w przedziale od 13% o 17% w oparciu o § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. W obszarze analizowanym wartości tego wskaźnika mieszczą się w przedziale od 0,7% (działka nr [...] cz. zabudowana stacją paliw) do 57,3% (budynek handlowo-usługowy "[...]" przy [...]), a średnia wynosi 25,9%. Trafnie, zatem wyjaśnił organ I instancji, że ustalone w zaskarżonej decyzji wartości omawianego parametru dla wnioskowanej inwestycji mogą być mniejsze od średniej z obszaru analizowanego i jednocześnie mieszczą się w przedziale wartości w tym obszarze. Inwestor planuje realizację budynku usługowo-gastronomicznego o powierzchni maksymalnie 360 m˛ - 430 m˛. Budynek stacji paliw ma powierzchnię 15 m˛, budynek stacji transformatorowej - 26,5 m˛, zaś część budynku handlowo-usługowego "[...]" to 24.839,4 m˛, zaś powierzchnia zabudowy całego budynku "[...]" wynosi 26.097 m˛. Powyższe okoliczności przesądzają, że istnieje możliwość ustalenia tego parametru na podstawie § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia, albowiem znajduje to uzasadnienie w sporządzonej analizie urbanistycznej.

W zakresie kontynuacji szerokości elewacji frontowej w zaskarżonej decyzji organy ustaliły ten parametr w przedziale od 26 m do 35 m, zgodnie z wnioskiem na postawie § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, który dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W obszarze analizowanym szerokość elewacji frontowej wynosi od 5,1 m (stacja transformatorowa) do 227,4 m (budynek handlowo-usługowy "[...]"). Średnia wartość tego parametru w obszarze analizowanym wynosi 79,5 m, a przy uwzględnieniu 20% tolerancji wynosi od 63,6 m do 95,4 m. Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym występują więc obiekty o dużej różnorodności pod względem szerokości elewacji frontowej, a ustalone wartości można przyjąć, mimo, że są mniejsze od średniej z obszaru analizowanego. Ograniczenia w tym zakresie wymuszają bowiem też wymiary terenu inwestycyjnego.

Podobnie organy uzasadniły przyjętą wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej inwestycji (§ 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury). Słusznie przyjął organ I instancji w zaskarżonej decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: od 2,8 m do 5,3 m. Wysokość budynków w obszarze analizowanym jest bowiem zróżnicowana. Dominuje budynek "[...]", który osiąga wysokość około 14,6 m, z miejscowymi przewyższeniami do około 23,6 m. Zabudowa usytuowana po zachodniej stronie terenu inwestycji - stacja transformatorowa, stacja paliw, osiąga wysokość w przedziale od 3 m do 4,3 m. Średnia z obszaru analizowanego wynosi zatem 7,2 m. Ustalona wysokość w ww. wartościach projektowanego budynku zasadnie nawiązuje do niskich budynków usługowych sytuowanych w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji.

W świetle treści § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W niniejszej sprawie jest to dach plaski o spadku do 12°, bowiem w obszarze analizowanym występuje zabudowa właśnie z dachami płaskimi.

Skarżąca wobec wymienionych powyżej parametrów wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury nie podnosiła żadnych zarzutów, a Sąd także nie dopatrzył się naruszenia w tym zakresie z urzędu. Mając na uwadze powyższe ustalenia organów obu instancji, Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W sprawie ustalono, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących przedmiotowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a następnie dokonano analizy urbanistycznej w tym zakresie, której wyniki przedstawiono powyżej. Określone warunki zabudowy mieściły się w kryteriach wskazywanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury.

W ocenie Sądu, przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi kontynuacji funkcji, cech i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu istniejących na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym.

Nie budziło wątpliwości Sądu, że spełniony jest warunek dostępu do drogi publicznej oraz uzbrojenia terenu wymaganego dla projektowanego budynku (art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p.). Jest to dostęp pośredni do drogi publicznej ([...]) przez działki nr [...] (część nie objęta wnioskiem), [...] (ten sam właściciel co działka wnioskowana), [...] (służebność). Zaopatrzenie nieruchomości w energię elektryczną, w wodę, odprowadzanie ścieków bytowych nastąpi na warunkach gestorów sieci i zawartych umów o przyłączenie do sieci - por.: pismo [...] sp. z o.o. 05 października 2023 r. o warunkach przyłączenia; pismo [...] S.A. z 18 stycznia 2023 r., z 12 maja 2023 r., umowa o przyłączenie instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej zawarta w dniu 18 lipca 2023 r. Odprowadzanie wód opadowych i roztopowych nastąpi zgodnie z opinią [...] sp. z o.o. z dnia 10 stycznia 2025 r. oraz umową o przyłączenie instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej zawartą w dniu 18 lipca 2023 r. Teren nie wymaga uzyskania zgodny na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych czy leśnych (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.).

Decyzja jest także zgodna z innymi przepisami istotnymi dla ustalenia warunków zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 5) oraz spełnione jest zastrzeżenie z art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. Organy uzgadniające zostały zapoznane z projektem decyzji i zajęły pozytywne stanowiska lub milcząco ją zaakceptowały. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zasadnie organy przyjęły spełnienie pozostałych warunków wynikających art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. Tyczy się to zarówno głównego zamierzenia inwestycji wiat i urządzeń reklamowych.

Zasadnie, zgodnie z wnioskiem, organy zaakceptowały bowiem także warunki budowy: 1) wiaty o wymiarach maksymalnych 5 m x 8 m, wysokości 2,5 m - 3,5 m, z dachem płaskim o spadku do 12°;

1. 2) budynku stacji transformatorowej o szerokości elewacji frontowej od 1,5 m do 3,5 m, wysokości 2 m - 3,9 m, dachu płaskim o spadku do 12°, powierzchni maksymalnej 7 m˛;
2. 3) pylonu o szerokości do 5,5 m, wysokości 8 m -15 m oraz łącznej powierzchni reklamy nie większej niż 60 m˛;
3. 4) maksymalnie 3 masztów flagowych o wysokości nie większej niż 12 m z banerem reklamowym o powierzchni nie większej niż 5 m˛ i wysięgu nie większym niż 1 m. Organ I instancji wyjaśnił przy tym, że parametry dla tych obiektów kontynuują oraz uzupełniają sposób zagospodarowania terenów o funkcji usługowej.

Odnośnie do urządzeń reklamowych słusznie organy wskazały i przytoczyły przepisy: § 6 ust. 1 pkt 2 lit. n) oraz § 6 ust. 1 pkt 2 lit. t) uchwały krajobrazowej, tj. uchwały Rady Miasta [...] z dnia 11 lipca 2023 r. nr [...] w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń na terenie [...] (publ. w Dz. U. Woj. [...]. z dnia 21 lipca.2023 r., poz. [...]).

Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 2 lit. n) i lit. t) ww. uchwały, w zakresie zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych niebędących szyldami, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, dopuszcza się tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe, n) w formie masztów o wysokości:

1. - nie większej niż 8 m, z banerem reklamowym o powierzchni nie większej niż 3 m˛ i wysięgu nie większym niż 1 m, zlokalizowanych bezpośrednio przed budynkami kultury lub budynkami oświaty bądź obiektami sportu, w liczbie nie większej niż sześć masztów na terenie jednej nieruchomości,
2. - nie większej niż 12 m, z banerem reklamowym o powierzchni nie większej niż 5 m˛ i wysięgu nie większym niż 1 m, przy czym nie więcej niż sto masztów zlokalizowanych na nieruchomości zabudowanej obiektem sportu o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 10 tys. m˛,
3. - nie większej niż 12 m, z banerem reklamowym o powierzchni nie większej niż 5 m˛ i wysięgu nie większym niż 1 m, przy czym nie więcej niż sześć masztów zlokalizowanych bezpośrednio przed wejściem do budynku handlowo-usługowego, przemysłowego i magazynowego,
4. - nie większej niż 12 m, z banerem reklamowym o powierzchni nie większej niż 5 m˛ i wysięgu nie większym niż 1 m, przy czym nie więcej niż trzy maszty zlokalizowane bezpośrednio przed wejściem do budynku o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 200 m˛, w którym prowadzona jest wyłącznie działalność gastronomiczna;
5. t) w formie pylonu w rozmiarze 4 zlokalizowanego wzdłuż dróg głównych ruchu przyspieszonego oraz głównych, o minimum dwóch pasach ruchu w każdym kierunku, w odległości nie większej niż 15 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, 20 m od ściany najbliższego budynku handlowo-usługowego oraz w odległości nie mniejszej niż:
6. - 100 m od sąsiedniego pylonu w rozmiarze 4 lub 5,
7. - 30 m od billboardu i wolno stojącego citylihgtu.

W § 2 pkt 15 tej uchwały wyjaśniono, że pylon w rozmiarze 4 osiąga następujące wymiary: szerokość do 5,5 m i wysokość od 8 m do 15 m włącznie oraz łączna powierzchnia ekspozycji reklamy nie większa niż 60 m˛.

Z przepisów powyższej Uchwały wynika zatem, że prawidłowo przyjęto parametry pylonu i 3 masztów flagowych.

Sporna natomiast była między stronami część zaskarżonej decyzji odnosząca się do miejsc postojowych i parkingowych. Skarżąca kwestionowała w toku całego postępowania minimalną liczbę i sposób urządzania miejsc postojowych i parkingowych dla obiektów gastronomicznych o powierzchni powyżej 100 m˛, poza obszarem śródmieścia.

Jak już wcześniej wskazano, postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy rozstrzyga tylko kwestię zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Słusznie zatem przyjął organ odwoławczy, że wszelkie inne kwestie dotyczące warunków technicznych projektowanej zabudowy, w tym konkretnej ilości miejsc parkingowych, ale też odległości od granicy z działką sąsiednią, zacieniania i przesłaniania, czy dokładnych parametrów budowlanych inwestycji będą mogły być zasadnie podnoszone dopiero na dalszym etapie inwestycji - postępowania budowlanego. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - do której to ochrony organ jest zobowiązany z mocy art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - nie może być więc oceniana w takim zakresie, w jakim nastąpi to na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 438/08, CBOSA).

Zauważyć należy bowiem, że z przytoczonego już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które ma zastosowanie w niniejszej sprawie nie wynika obowiązek precyzyjnego określenia liczby miejsc postojowych i parkingowych w decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązek ten wprowadzony został przez rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 1 pkt 8), które - jak to wprost wskazywał już organ odwoławczy - nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie. O konieczności ustalenia ilości miejsc postojowych już w decyzji o warunkach zabudowy świadczy także treść § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1065).

W świetle bowiem tego przepisu, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczny miejsc, z której korzystają osoby niepełnosprawne. Zauważyć jednak należy, iż przepis ten również znajdzie zastosowanie dopiero na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji pozwoleniu na budowę. Kwestia bowiem miejsc postojowych na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, tj. przed 23 września 2023 r., uregulowana została w sposób dość ogólny, bez wskazań uszczegółowiających wymaganą ilości owych miejsc. Ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani normy rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy, nie dają podstaw do precyzyjnego rozstrzygnięcia w decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie.

Ilość miejsc parkingowych przynależnych do nowej zabudowy zależy zatem w istocie od indywidualnej oceny organu ustalającego warunki zabudowy. W tym zakresie organ I instancji określił wskaźnik ustalania liczby miejsc postojowych odnosząc się do treści obowiązującego na dzień wydania decyzji organu I instancji Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], gdzie wskazano parametry dla obszaru poza śródmieściem, na którym planowania jest inwestycja. Sąd podkreśla, że organ I instancji zawarł także w decyzji zastrzeżenie, że liczbę miejsc parkingowych i postojowych należy przeliczyć proporcjonalnie do planowanych miejsc w budynku, a te będą znane gdy powstanie projekt zagospodarowania terenu wraz z projektem budowlanym całego obiektu. Podnoszony przez Skarżącą już w odwołaniu problem z określeniem konkretnej ilości miejsc parkingowych będzie analizowany przez organy dopiero w toku kolejnego etapu zmierzającego do realizacji konkretnej inwestycji budowlanej – sporządzenia projektu budowlanego i uzyskania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę.

Stanowisko to, na gruncie u.p.z.p. obowiązującej w niniejszej sprawie, jest także dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – mówiący o konieczności określenia w decyzji o warunkach zabudowy warunków i szczegółowych zasad "obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji" – nie precyzuje sposobu określania liczby miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 09 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1129/08; z 12 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2435/13; z 7 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1534/17; z 23 października 2025 r., sygn. akt II OSK 1002/23; CBOSA).

Nie są, zatem trafne sformułowane w tym zakresie uwagi Skarżącej co do niebezpieczeństwa zaburzenia ładu przestrzennego i negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, w tym nieruchomość Skarżącej, gdyż rzeczą osób uprawnionych do sporządzenia projektu budowlanego będzie takie zaplanowanie przedmiotowej budowy, aby zachowane zostały wszystkie ustalone w decyzji o warunkach zabudowy parametry architektoniczne, a w konsekwencji, aby nowy obiekt odpowiadał wymogom ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturalne oraz kompozycyjno - estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.), jak to wyjaśniono powyżej.

Tym samym ochrona interesów osób trzecich na etapie decyzji o warunkach zabudowy nie może być rozciągana na okoliczności regulowane przepisami prawa budowlanego. Dlatego zastrzeżenia Skarżącej zgłaszane w odwołaniu i skardze w zakresie ryzyka braku wszechstronnej analizy co do konkretnej potrzeby ilości miejsc parkingowych i powiązania z tym dostępu do transportu zbiorowego i poziomu skomunikowania terenu inwestycji okazały się przedwczesne i nieuzasadnione. Zaznaczyć przy tym należy, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie dopiero na etapie projektowania i budowania obiektów budowlanych, co wyraźnie wynika z treści tego przepisu, jak też z art. 1 Prawa budowlanego stanowiącego, że ustawa ta normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach.

Wbrew twierdzeniom Skarżącej organy prawidłowo określiły w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wymagania dotyczące ochrony osób trzecich poprzez odwołanie się do właściwych regulacji prawnych, takich jak ustawa Prawo budowlane oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym z zakresu prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy.

Dodatkowo zaznaczyć trzeba, że w skardze powołano się dwukrotnie na dokument o nazwie "Planowany sposób zagospodarowania terenu", który to miałby świadczyć o szerokim wpływie inwestycji na działkę należącą do Skarżącej. Sąd stwierdza jednak, że w aktach administracyjnych brak jest takiego dokumentu, a nadto nie powołuje się na niego również organ. Wobec tego nie może zostać uwzględniony zarzut dotyczący przejścia łączącego parking [...] z terenem inwestycji, które obecnie nie istnieje i na którego budowę Skarżąca nie wyraża zgody. Z analizy wniosku, decyzji o warunkach zabudowy i załączników do niej nie wynika, że planowane jest takie przejście. Załączone do decyzji o warunkach zabudowy części graficzne wskazują jedynie wymagane linie rozgraniczające teren inwestycji, nieprzekraczalną linię zabudowy, czy dostęp do drogi publicznej (k. 536, 539 akt adm. I inst.). Konkretna lokalizacja poszczególnych obiektów planowanej inwestycji, miejsca parkingowe i postojowe, ewentualne ciągi piesze określone zostaną dopiero w projekcie zagospodarowania terenu i projekcie budowanym przygotowanym na dalszym etapie procesu inwestycyjnego celem uzyskania pozwolenia na budowę.

Z powyższych względów zaskarżona decyzja organu II instancji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, jak i decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 10 marca 2025 r. odpowiadają prawu. W tym stanie sprawy, wobec braku stwierdzenia naruszenia innych przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, skarga [...] sp. z o.o. okazała się nieuzasadniona.

Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił w całości, jak orzekł w wyroku.