Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 26 listopada 2025 r., nr [...] Lubelski Kurator Oświaty (dalej jako "organ II instancji" "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. (dalej jako "organ I instancji") z 25 sierpnia 2025 r., nr [...] o odmowie udzielenia Fundacji "[...]" z siedzibą w J. zezwolenia na założenie publicznego przedszkola pod nazwą: [...]"
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Fundacja "[...]" z siedzibą w J. (dalej jako "skarżąca", lub "Fundacja") złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na założenie publicznego przedszkola o nazwie [...] w Z. przy ul. [...].
W toku kilkukrotnie prowadzonego postępowania administracyjnego, Prezydent Miasta Z. wystąpił o wydanie opinii, o której mowa w art. 88 ust. 4 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2025 r. poz. 1043 ze zm., dalej jako "u.p.o."). Lubelski Kurator Oświaty w Lublinie postanowieniem z 7 maja 2025 r. pozytywnie zaopiniował wniosek Fundacji o udzielenie zezwolenia na założenie publicznego przedszkola. Finalnie decyzją z 25 sierpnia 2025 r. Prezydent Miasta Z. odmówił udzielenia zezwolenia na założenie publicznego przedszkola pod nazwą [...] w Z..
W wyniku rozpatrzenia odwołania Fundacji - decyzją z 26 listopada 2025 r. Lubelski Kurator Oświaty utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy dokonał analizy przesłanek udzielenia zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej zawartych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczna szkoły lub placówki publicznej (Dz.U. z 2024 r. poz. 31, dalej jako "rozporządzenie MEN"). Kurator podzielił stanowisko organu I instancji, że skarżąca nie spełniła wymogu wskazanego w § 4 ust. 1 pkt 6 powołanego rozporządzenia. Wyjaśnił, że z treści tego przepisu wynika, że nie wystarczy jedynie wykazanie, że nastąpi poprawa warunków kształcenia, konieczne jest także wykazanie korzystnego uzupełnienia sieci szkół publicznych.
Kurator odnosząc się do przesłanki poprawy warunków kształcenia, wyjaśnił, że we wniosku o udzielenie zezwolenia Fundacja nie przedstawiła argumentów uzasadniających spełnienie tej przesłanki, tj. że utworzenie nowego przedszkola wpłynie na poprawę warunków kształcenia, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że nowe przedszkole korzystnie uzupełni sieć przedszkoli. W ocenie organu odwoławczego przytoczone przez skarżącą w odwołaniu od decyzji zarzuty dotyczące niedostrzegania przez jednostkę samorządu terytorialnego potrzeb edukacyjnych dzieci dotkniętych nadwrażliwością słuchową, zaburzeniami ze spectrum autyzmu, zbyt dużej liczebności oddziałów oraz niskiej jakości świadczonych usług, nie zasługują na uwzględnienie, bowiem nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Przedszkola miejskie funkcjonują zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. z 2023 r. poz. 2736 z późn. zm.), które w § 6 określają maksymalną liczbę dzieci w oddziale przedszkola integracyjnego, oddziale integracyjnym w przedszkolu ogólnodostępnym lub w oddziale przedszkola specjalnego.
I tak liczba dzieci w oddziale przedszkola integracyjnego wynosi nie więcej niż 20, w tym nie więcej niż 5 dzieci niepełnosprawnych. W przedszkolach prowadzonych przez Miasto Z. liczba ta waha się pomiędzy 17 a 20 dzieci, w zależności od zdiagnozowanych potrzeb edukacyjnych. Przedszkole specjalne oraz dwa przedszkola z oddziałami integracyjnymi w Z., zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa realizują zalecenia wynikające z orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, dostosowują warunki oraz programy wychowania przedszkolnego do indywidualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych oraz możliwości psychofizycznych dzieci, w szczególności poprzez zastosowanie odpowiednich metod i form pracy, działania o charakterze rewalidacyjnym czy specjalistyczne zajęcia w ramach pomocy psychologiczno - pedagogicznej. Potwierdzają to wyniki nadzoru pedagogicznego, sprawowanego przez L. Kuratora Oświaty, który m.in. ocenia warunki działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół i przedszkoli.
Zdaniem organu odwoławczego nieuprawnionym jest twierdzenie podniesione w odwołaniu od, że przedszkole specjalne uczy tylko komunikacji i funkcjonowania na poziomie podstawowym, natomiast placówki integracyjne są dla dzieci, które wysoko funkcjonują, ale nie mają zaburzeń dodatkowych. Z akt sprawy wynika, że M. Z. zapewnia możliwości realizacji w przedszkolach publicznych wychowania przedszkolnego dla dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Dzieciom z orzeczeniami zapewniane są odpowiednie warunki edukacyjne i wsparcie specjalistyczne. Przedszkola miejskie zatrudniają kadrę o odpowiednich kwalifikacjach, a jeżeli zachodzi taka potrzeba dodatkowo zatrudniają odpowiednich specjalistów w celu zapewnienia wskazanych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego warunków kształcenia i opieki. Baza lokalowa przedszkoli miejskich jest przygotowana do realizacji zadań oświatowych dla wychowanków o specjalnych potrzebach edukacyjnych.
Zgodnie z informacjami otrzymanymi od dyrektorów przedszkoli miejskich są one w stanie przyjąć dzieci ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi i zabezpieczyć im odpowiednią formę nauczania zgodnie z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego, w tym warunki do nauki, sprzęt specjalistyczny czy środki dydaktyczne. Dotyczy to zarówno niepełnosprawności ruchowych jak i intelektualnych. W przypadku przedszkoli z oddziałami integracyjnymi jednostki te posiadają 8 wolnych miejsc. Jak wynika z zapewnień organu I instancji, w razie potrzeby są one w stanie utworzyć dodatkowy oddział integracyjny. Na potwierdzenie powyższych twierdzeń do akt sprawy załączono pisemne wyjaśnienia dyrektorów miejskich przedszkoli z oddziałami integracyjnymi oraz przedszkola specjalnego.
Lubelski Kurator Oświaty wyjaśnił, że korzystne uzupełnienie sieci szkół publicznych na danym terenie zależy od wielu okoliczności faktycznych, w szczególności o charakterze demograficznym i fiskalnym. Funkcjonująca w mieście sieć publicznych przedszkoli w pełni zaspakaja istniejące w dacie wydawania zaskarżonej decyzji potrzeby mieszkańców społeczności lokalnej. Na terenie Miasta Z. funkcjonuje 14 publicznych przedszkoli prowadzonych przez samorząd: 11 przedszkoli ogólnodostępnych, 2 przedszkola z oddziałami integracyjnymi oraz 1 przedszkole specjalne wchodzące w skład Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w Z..
Analiza demograficzna populacji Miasta Z. prowadzi do wniosku, że postępujący niż demograficzny skutkuje zmniejszającą się liczbą dzieci, a to przedkłada się na zmniejszającą się liczbę dzieci uczęszczających do przedszkoli. W wielu placówkach tworzonych jest mniej oddziałów. Do końca roku szkolnego 2024/2025 liczba oddziałów ogólnodostępnych wynosiła 73 (1780 miejsc), a liczba oddziałów integracyjnych wynosiła 9. Na rok szkolny 2025/2026 przygotowano dla dzieci z terenu miasta 1780 miejsc w 73 oddziałach, w tym 230 miejsc w 11 oddziałach w przedszkolach z oddziałami integracyjnymi. W wyniku przeprowadzonego naboru na rok szkolny 2025/2026 przyjęto 1635 dzieci do 67 oddziałów, w tym 210 dzieci do 8 oddziałów integracyjnych. Widoczny jest spadek liczby dzieci biorących udział w naborze. Z protokołów postępowań rekrutacyjnych na rok szkolny 2025/2026 wynika, że liczba dzieci zgłaszanych do naboru była mniejsza niż ilość przygotowanych miejsc.
Nie doszło również do sytuacji, w której po zakończeniu rekrutacji dzieci pozostałyby bez zabezpieczonego miejsca w przedszkolu. Dane demograficzne przedstawione przez Główny Urząd Statystyczny za lata od 2007 do I półrocza 2024 r. oraz dane szacunkowe dla lat 2025-2030 wykazują, że liczba urodzeń w Z. stale się zmniejsza. W roku 2022 nastąpił wyraźny spadek urodzeń. Liczba urodzeń w roku 2022 dla m. Z. wynosiła 341 i była znacznie mniejsza w porównaniu z rokiem 2021 (436). W roku 2023 urodziło się 291, a w 2025 r. 275 dzieci. Szczegółowo wykazane przez organ I instancji parametry dotyczące liczby urodzeń skutkują zmniejszeniem się liczby dzieci mieszkających w Z., co przedkłada się również na spadek zapotrzebowania na miejsca wychowania przedszkolnego. Szczegółowa analiza danych potwierdza zmniejszenie liczby dzieci w przedszkolach miejskich. Natomiast prognoza liczby urodzeń w kolejnych latach może przedstawiać się następująco: w roku 2026 (280), w roku 2027 (270), w roku 2028 (260), a w roku 2030 (250).
Organ odwoławczy wyjaśnił, że przy obecnej tendencji spadkowej należy się spodziewać, że w 2027 r. w Z. będzie około 1348 dzieci wieku przedszkolnym, czyli o 500 dzieci mniej niż obecnie. Z analizy danych statystycznych dotyczących urodzeń dzieci w Z. wynika, że począwszy od roku szkolnego 2025/2026 wystąpiło realne zagrożenie dla funkcjonowania publicznych przedszkoli miejskich, co wymusiło zmniejszenie liczby oddziałów przedszkolnych. Analiza sytuacji demograficznej oraz wnioski zostały ujęte w Strategii Rozwoju Oświaty w Mieście Z. na lata 2025-2030 (załącznik do uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 25 sierpnia 2025 r. w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Oświaty w Mieście Z. na lata 2025-2030 dołączony do akt sprawy). Liczba dzieci w miejskich placówkach przedszkolnych w Z. w roku szkolnym 2019/2020 wynosiła 1813, a w roku szkolnym 2025/2026 - 1589 dzieci (z wyłączeniem przedszkola specjalnego). Natomiast na dzień 21 października 2025 r. liczba wolnych miejsc w miejskich przedszkolach wynosiła 48, w tym 6 w oddziałach integracyjnych oraz 1 w przedszkolu specjalnym.
Kurator podniósł, że zakładanie przedszkoli publicznych uzależnione jest od możliwości przeznaczenia na ten cel środków publicznych a łączna kwota na funkcjonowanie przedszkoli w roku 2024 wyniosła 39 283 628 zł zaś planowane wydatki w roku 2025 wynoszą 39 490 601 zł. Powstanie nowego przedszkola publicznego wiązać się będzie z przeznaczeniem dodatkowych środków na jego funkcjonowanie.
Lubelski Kurator Oświaty uznał, że ewentualne utworzenie [...], przy zmniejszającej się liczbie dzieci mieszkających w mieście, będzie miało negatywny wpływ na stopień wykorzystania miejsc w przedszkolach samorządowych, prowadząc tym samym do konieczności podejmowania decyzji o ograniczeniu działalności przedszkoli miejskich, np. poprzez zmniejszenie liczby oddziałów.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wyjaśnił, że pozytywna opinia kuratora oświaty nie ma charakteru wiążącego.
Fundacja wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Lubelskiego Kuratora Oświaty, domagając się jej uchylenia i udzielenia zezwolenia na prowadzenie przedszkola publicznego lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu niewłaściwe rozumienie przesłanki korzystnego uzupełnienia sieci przedszkoli publicznych, zbyt wąską interpretację pojęcia zaspokojenia potrzeb edukacyjnych wspólnoty samorządowej oraz niedostrzeganie potrzeb edukacyjnych dzieci, które mają problemy z nadwrażliwością na bodźce słuchowe i dzieci ze spectrum autyzmu, które lepiej funkcjonują w mniejszych grupach przedszkolnych liczących 15-17 osób.
Skarżąca podniosła, że z uwagi na ugruntowane orzecznictwo w kwestii tworzenia przedszkoli o charakterze publicznym przez inne podmioty niż samorząd terytorialny, w czasach kryzysu demograficznego należy zmienić w orzecznictwie przesłanki, którymi powinny kierować się organy podczas wydawania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na założenie publicznego przedszkola.
W ocenie Fundacji na zaspokojenie potrzeb edukacyjnych społeczności nie należy patrzeć przez sam pryzmat ilości oferowanych wolnych miejsc w przedszkolach publicznych, ponieważ nie jest to czynnik miarodajny. W dzisiejszych czasach należy raczej zwracać uwagę na fakt dostępności, jakości oraz indywidulanych potrzeb społeczności, ponieważ to ona tworzy zgodnie z Konstytucją wspólnotę samorządową. Gdyby potrzeby wspólnoty samorządowej były zaspokojone przez publiczne przedszkola prowadzone przez gminy nie mielibyśmy do czynienia z taką liczbą przedszkoli niepublicznych, do których uczęszcza znaczący odsetek dzieci. W samym tylko Z. jest kilka przedszkoli niepublicznych, które poprzez swoją ofertę edukacyjną, dostępność rozumianą szeroko, atrakcyjność rozumianą jako elastyczność w funkcjonowaniu spełniają oczekiwania wspólnoty samorządowej.
Skarżąca podkreśliła, że organy skupiły się na dostępności wolnych miejsc w placówkach publicznych, ale nie pochyliły się nad tym, że w mieście jest wiele placówek, których organem prowadzącym nie jest jednostka samorządu terytorialnego. W ocenie Fundacji z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, dlaczego taka duża ilość dzieci ucieka z systemu edukacji powszechnej. Gdyby przedszkola, dla których organem prowadzącym jest jednostka samorządu terytorialnego zaspokajały potrzeby edukacyjne miejscowej wspólnoty samorządowej nie byłoby tylu placówek niepublicznych w Z..
W odpowiedzi na skargę Lubelski Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Przedmiotem kontroli sądu była decyzja Lubelskiego Kuratora Oświaty utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. o odmowie udzielenia Fundacji zezwolenia na założenie publicznego przedszkola.
Na wstępie należy wskazać, że ustawa Prawo oświatowe przewiduje, że szkoła i placówka może być szkołą i placówką publiczną albo niepubliczną (art. 8 ust. 1).
Przy czym jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić jedynie szkoły i placówki publiczne (art. 8 ust. 3).
Natomiast osoby prawne (inne niż jednostki samorządu terytorialnego) i osoby fizyczne mogą zakładać i prowadzić zarówno szkoły niepubliczne jak i szkoły publiczne.
Jak podkreśla się w literaturze szkołami publicznymi są szkoły istniejące w interesie ogółu społeczeństwa (czyli w interesie publicznym), które zapewniają obywatelom nieodpłatne i powszechnie dostępne kształcenie na odpowiednim poziomie oraz wydają świadectwa i dyplomy mające walor dokumentów urzędowych lub umożliwiają ich uzyskanie. Szkoły te są ponadto w całości lub w przeważającej części utrzymywane ze środków publicznych, czyli środków finansowych gromadzonych w sektorze finansów publicznych i przekazywanych szkołom przez państwo lub jednostki samorządu terytorialnego (M. Pilich [w:] A. Olszewski, M. Pilich, Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2022, art. 8).
Ustawa Prawo oświatowe, w przypadku szkół i placówek publicznych prowadzonych przez podmioty inne niż jednostki samorządu terytorialnego, wyraźnie wprowadza pewne obostrzenia w ich zakładaniu i prowadzeniu w porównaniu do placówek niepublicznych prowadzanych przez takie podmioty.
Zgodnie bowiem z art. 88 ust. 4 pkt 1 ustawy założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych odpowiednio danego typu lub rodzaju, wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.
Zgodnie natomiast z art. 168 ust. 1 ustawy osoby prawne i osoby fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek.
W świetle obowiązujących przepisów wykonywanie zadań z zakresu oświaty jest obowiązkiem organów administracyjnych, które realizują ten obowiązek przez system szczegółowych zadań administracyjnych, związanych z utworzeniem odpowiednich placówek oświatowych, ich bieżącym prowadzeniem, finansowaniem itp. Realizacja tych zadań jest pokrywana ze środków publicznych. Aktualnie administracja publiczna nie dysponuje prawnym monopolem na wykonywanie zadań z zakresu oświaty. Jednakże w odniesieniu do zakładania placówek publicznych doszło do dość daleko idącej reglamentacji administracyjnoprawnej, gdyż założenie szkoły publicznej lub placówki publicznej wymaga zezwolenia, a warunki jego uzyskania określa § 4 ust. 1 pkt 1-6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej.
Ograniczenie to posiada swoje bardzo wyraźne ratio, które wiąże się z koniecznością ochrony interesu publicznego. Interes ten jest wedle woli ustawodawcy wyższą wartością niż potrzeba pluralizacji systemu podmiotów wykonujących zadania oświatowe. Ochrona tego interesu wynika z obowiązku pokrywania kosztów funkcjonowania szkół publicznych ze środków publicznych. W konsekwencji takich rozwiązań prawnych w zakresie finansowania ustawodawca uznał, iż sieć szkół publicznych musi być zorganizowana racjonalnie, tj. musi być m.in. dostosowana do potrzeb, zaś te wynikają z ilości potencjalnych uczniów, którzy korzystają lub w przyszłości będą korzystać z usług oświatowych.
W związku z tym, co do zasady wyklucza się tworzenie szkół publicznych ponad potrzeby, gdyż utrzymywanie ze środków publicznych szkół w ilości przekraczających potrzeby danej wspólnoty nie jest w interesie publicznym (zob. wyrok NSA z 25 września 2024 r., sygn. III OSK 4720/21).
Jak więc widać założenie szkoły publicznej lub placówki publicznej jest reglamentowane przez prawo, bowiem jednym z wymogów uzyskania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej, jest warunek, aby tworzenie szkół publicznych przez osoby prawne i fizyczne sprzyjało poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełniało sieć szkół publicznych na danym terenie (art. 88 ust. 6).
Zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej jest zatem decyzją administracyjną, która w sposób ścisły określa ramy w jakich funkcjonować ma placówka. Nie jest to akt, który udziela generalnej zgody na prowadzenie działalności oświatowej przez podmiot inny niż jednostka samorządu terytorialnego, ale właśnie akt reglamentujący w ścisły sposób zakres uprawnień takiego podmiotu. Zezwolenie na założenie szkoły publicznej lub placówki publicznej należy do decyzji po części uznaniowych. Decyzja uznaniowa (dyskrecjonalna) pozwala organowi na zachowanie swobody rozstrzygnięcia pomimo spełnienia przez jednostkę ustawowych przesłanek. Co do zasady ustawodawca stosuje konstrukcję decyzji uznaniowych w sytuacjach, gdy w interesie ogółu jest zachowanie po stronie organu prawa do odmowy spełnienia żądania jednostki, nawet gdy ta wypełni ustawowe wymogi.
Jeżeli decyzja administracyjna mająca charakter decyzji uznaniowej zostanie zaskarżona do sądu, podstawowym zadaniem sądu jest zbadanie czy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny. Inaczej niż przy sądowej kontroli decyzji związanej, sąd nie ma kompetencji do określenia organowi administracji wykładni przepisów w taki sposób, który wskazywałby, jak organ ten powinien sprawę rozstrzygnąć. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2884/15, kontrola decyzji mającej charakter uznaniowy ogranicza się do badania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy znajduje oparcie w materiale dowodowym. Nie ocenia się rozstrzygnięcia, a samo postępowanie poprzedzające wydanie decyzji. Badaniu przez sąd podlega to, czy organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia. Sąd wskazał w powołanym wyroku również, że nie można oceniać tego rodzaju decyzji z punktu widzenia ich słuszności.
Należy bowiem pamiętać, że mamy do czynienia ze szkołą lub placówką publiczną, która wprawdzie prowadzona przez podmiot inny niż publiczny – to jednak realizuje zadania oświatowe zastrzeżone dla podmiotów publicznych (zadania własne gmin czy powiatów – art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym), czy korzysta ze środków publicznych w postaci dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 25 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych).
Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie edukacji publicznej należy do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, natomiast pozostałe osoby prawne lub osoby fizyczne pełnią w zakresie zaspakajania tych potrzeb tylko funkcję uzupełniającą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 147/14).
W przypadku natomiast szkół i placówek niepublicznych ich założenie wymaga jedynie uzyskania wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek. Jest to zatem stosunkowo mało sformalizowana czynność materialno-techniczna o tzw. charakterze rozstrzygającym (tzn. wpis do ewidencji rozstrzyga o prawnej możliwości prowadzenia działalności określonego rodzaju – w danym wypadku działalności oświatowej).
Należy wyjaśnić, że konstrukcja normy prawnej wynikającej z treści § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia MEN wskazuje na konieczność łącznego spełnienia dwóch wymogów niezbędnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o założenie przedszkola tj. poprawie warunków kształcenia oraz korzystnego uzupełnienia sieci przedszkoli publicznych odpowiednio - w miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie.
Jak trafnie akcentuje się w orzecznictwie - kryterium korzystnego uzupełniania sieci szkół publicznych na danym terenie jest zwrotem prawnie niedookreślonym. Na jego treść składa się wiele okoliczności faktycznych, których spełnienie daję się ustalić dopiero na gruncie konkretnej sprawy. W szczególności, należą do nich względy o charakterze demograficznym, a także sytuacja, gdy jednostka samorządu terytorialnego nie jest w stanie zaspokoić określonego rodzaju potrzeb edukacyjnych miejscowej wspólnoty samorządowej (wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1837/14, z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1472/14). Warunkiem zaistnienia stanu "korzystanego uzupełnienia" jest brak możliwości objęcia opieką i wychowaniem przedszkolnym chętnych do skorzystania z tej formy realizacji publicznych zadań oświatowych. Jeżeli liczba miejsc w przedszkolach jest niewystarczająca, to wówczas może nastąpić uzupełnienie sieci istniejących placówek oświatowych o nowe przedszkola (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 2546/24).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Prezydent Miasta Z. po dokonaniu analizy sieci publicznych przedszkoli na terenie Miasta Z. ocenił, że istniejąca sieć w pełni zaspokaja potrzeby społeczne, a Lubelski Kurator Oświaty potwierdził stanowisko organu I instancji.
W przedmiotowej sprawie szczegółowo przeanalizowano przesłanki konieczne do wydania zezwolenia na założenie przedszkola publicznego. Analizie poddano w szczególności dane demograficzne, prognozowane urodzenia, obecną liczbę przedszkoli wraz z liczbą dzieci uczęszczających do przedszkoli i zgłoszonych do naboru na rok szkolny 2025/2026. Do akt administracyjnych dołączona została również Strategia Rozwoju Oświaty w Mieście Z. na lata 2025-2030, stanowiąca załącznik do uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 25 sierpnia 2025 r. w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Oświaty w Mieście Z. na lata 2025-2030.
Z akt sprawy wynika, że na terenie Miasta Z. funkcjonuje 14 publicznych przedszkoli prowadzonych przez samorząd: 11 przedszkoli ogólnodostępnych, 2 przedszkola z oddziałami integracyjnymi i 1 przedszkole specjalne. Do końca roku szkolnego 2024/2025 liczba oddziałów ogólnodostępnych wynosiła 73 (1780 miejsc), a liczba oddziałów integracyjnych - 9. Na kolejny rok szkolny 2025/2026 przygotowano dla dzieci z terenu miasta taką samą ilość miejsc - 1780 w 73 oddziałach, w tym 230 miejsc w 11 oddziałach w przedszkolach z oddziałami integracyjnymi. W wyniku przeprowadzonego naboru na rok szkolny 2025/2026 przyjęto jednak jedynie 1635 dzieci do 67 oddziałów, w tym 210 dzieci do 8 oddziałów integracyjnych. Z powyższego wynika bezspornie, że liczba dzieci zgłaszanych do naboru była mniejsza niż ilość przygotowanych miejsc. Różnica na przestrzeni zaledwie jednego roku szkolnego wyniosła 145 miejsc, co odpowiada średnio 6 oddziałom (grupom przedszkolnym) i stanowi spadek o ok 8% populacji dzieci w wieku przedszkolnym.
Innymi słowy – z uwagi na spadek rok do roku populacji dzieci w wieku przedszkolnym prognozy Miasta Z. w zakresie przygotowanych miejsc w przedszkolu okazały się przeszacowane. Ponadto nie doszło do sytuacji, w której po zakończeniu rekrutacji dzieci pozostałyby bez zabezpieczonego miejsca w przedszkolu.
Należy zwrócić uwagę, że w Strategii Rozwoju Oświaty w Mieście Z. na lata 2025 – 2030 (załącznik do uchwały Nr [...]) podkreślono, iż przy obecnej tendencji spadkowej, jeśli chodzi o liczbę urodzeń, należy się spodziewać, że w roku 2027 w Z. będzie około 1348 dzieci w wieku przedszkolnym, czyli o 500 dzieci mniej niż obecnie (s. 12). Dodatkowo w dłuższej perspektywie miasto powinno dążyć do utrzymania sieci dziesięciu przedszkoli miejskich, koncentrując się na zapewnieniu ich racjonalnej lokalizacji. Przedszkola zlokalizowane na osiedlach o dominującej liczbie ludności w wieku senioralnym, takich jak osiedle Planty czy Stare Miasto, mają znacznie mniejsze szanse na pełną rekrutację. W szczególnie trudnej sytuacji pod tym względem znajdują się Przedszkola Miejskie Nr [...], Nr [...] i Nr [...] (s. 37). Autorzy powyższego dokumentu zwrócili także uwagę na potrzebę ewentualnej konsolidacji lub przyłączenia Przedszkoli Miejskich Nr [...] i Nr [...] do innych placówek, a w kolejnym etapie, połączenie Przedszkoli Nr [...] i Nr [...], które mimo bardzo dobrej bazy lokalowej, nowoczesnego wyposażenia oraz bogatej oferty edukacyjnej, znajdują się w bliskim sąsiedztwie. Obie placówki położone są na osiedlu Planty (tzw. "stare osiedle"), co dodatkowo może wpływać na trudności w pozyskaniu odpowiedniej liczby dzieci z uwagi na niekorzystne uwarunkowania demograficzne.
W ocenie sądu dane demograficzne dotyczące dzieci w wieku przedszkolnym na terenie Miasta Z. wskazują na systematyczny spadek populacji w tym przedziale wiekowym. Okoliczności te są powszechnie znane, bowiem tendencja ujemnego przyrostu naturalnego (różnica między liczbą urodzeń żywych i zgonów ogółem) stanowi problem ogólnopolski. Bezpośrednią konsekwencją tego spadku jest systematyczne zmniejszanie się zapotrzebowania na usługi opieki i edukacji przedszkolnej. Skarżąca nawet nie neguje tych powszechnie wiadomych faktów o narastającym kryzysie demograficznym w Polsce, nie dostrzega jednak wynikających z nich konsekwencji w postaci zmniejszania się zapotrzebowania na miejsca w przedszkolach publicznych.
Zdaniem sądu należy również zwrócić uwagę na fakt, że proponowana lokalizacja przedszkola skarżącej znajduje się na osiedlu Stare Miasto w Z.. W rejonie tym zlokalizowanych jest już kilka przedszkoli w niewielkiej odległości. Przykładowo Przedszkole Miejskie nr [...] znajduje się w odległości ok 800 m od proponowanej lokalizacji przedszkola skarżącej, Przedszkole Miejskie nr [...] – w odległości ok 850 m, Przedszkole Miejskie Nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi w odległości ok 1,1 km, Przedszkole Miejskie Nr [...] - w odległości ok 1,2 km, Przedszkole Miejskie nr [...] – w odległości ok 1,5 km, Przedszkole Miejskie nr [...] – w odległości ok 1,9 km, a Przedszkole Miejskie nr [...] – w odległości ok 1,9 km.
Zatem w promieniu około 2 km od siedziby przedszkola skarżącej znajduje się aż 7 placówek publicznych prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego.
W ocenie sądu można przyjąć, że gdyby lokalizacja przedszkola zaproponowana została np. na terenie nowego osiedla, lub w części miasta, która jest intensywnie zabudowywana budynkami mieszkalnymi, gdzie jednostka samorządu terytorialnego nie prowadzi jeszcze placówki publicznej, wówczas założenie nowego publicznego przedszkola przez podmiot inny niż publiczny mogłoby być uzasadnione. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w sprawie, o czym świadczy dobitnie ilość publicznych przedszkoli zlokalizowanych nieopodal projektowanego przedszkola skarżącej.
Na problem ten zwrócono również uwagę w powołanej już Strategii Rozwoju Oświaty. Zespół opracowujący powyższy dokument zaznaczył, że w rozwijających się rejonach, takich jak osiedle Karolówka, obserwuje się wzrost zapotrzebowania na usługi przedszkolne, co wskazuje na konieczność budowy nowej placówki w tej części miasta. Zaznaczono, że choć przy obecnych uwarunkowaniach demograficznych budowa nowego przedszkola może wydawać się nieuzasadniona, to jednak osiedle Karolówka, jako dynamicznie rozwijająca się część miasta, zamieszkiwana przez wiele młodych rodzin z dziećmi, nie powinno pozostać bez placówki przedszkolnej. Miasto, przygotowując się do realizacji tej inwestycji w przypadku pozyskania środków zewnętrznych, dysponuje już projektem budowlanym obiektu, który został rozszerzony o zaplecze kuchenne (s. 39).
Mając na uwadze powyższe – w ocenie sądu – w pełni słuszna jest argumentacja organów, że utworzenie nowego przedszkola publicznego przez skarżącą, na terenie osiedla Stare Miasto w żadnym razie nie uzupełni korzystnie sieci przedszkoli w tej części miasta. Z tego powodu utworzenie nowego przedszkola na tym terenie nie jest uzasadnione. Utworzenie kolejnego przedszkola nie przyniosłoby korzyści społecznych, a spowodowałoby zwiększenie wydatków ze środków publicznych.
W uzasadnieniu skargi podkreślono również, że Lubelski Kurator Oświaty postanowieniem z dnia 7 maja 2025 r. pozytywnie zaopiniował wniosek skarżącej, a zatem brak jest podstaw do wydania odmownej decyzji. Wyjaśnić należy, że wprawdzie z § 4 ust. 2 rozporządzenia MEN wynika, że zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej jest udzielane po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, jednak opinia taka nie przesądza o spełnieniu przesłanek uzasadniających wydanie zezwolenia na założenie szkoły publicznej lub placówki publicznej. Uzyskanie opinii kuratora oświaty stanowi element postępowania w sprawie dotyczącej założenia przedszkola publicznego i wynika ze sprawowanego przez ten organ nadzoru pedagogicznego. Dokonywanie przez ten organ wiążącej oceny innych aspektów (zmierzających do oceny całościowej dopuszczalności wydania zezwolenia na założenie przedszkola), wykraczałoby poza nadzór pedagogiczny.
Opinię kuratora oświaty traktować należy jako wypowiedź organu sprawującego nadzór pedagogiczny nad szkolnictwem, mającą prezentować jedynie jego punkt widzenia (wyrok NSA z 21 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 802/07).
Odnosząc się na koniec do argumentacji skarżącej dotyczącej jakości świadczonych usług, dostosowanych do indywidualnych potrzeb dzieci, mających problemy np. z nadwrażliwością na bodźce słuchowe, dzieci z zaburzeniami ze spektrum autyzmu, z zaburzeniami centralnego układu słuchowego oraz z liczebnością oddziałów przedszkolnych wyjaśnić należy, że istniejące przedszkola zapewniają realizację zaleceń wynikających z orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, co wynika wprost z odpowiedzi udzielonych przez dyrektorów placówek publicznych. Dodatkowo ze statutu przedszkola skarżącej dołączonego do wniosku nie wynika, że dzieci ze szczególnymi potrzebami są przyjmowane w pierwszej kolejności. Wprost przeciwnie. Zgodnie bowiem z § 8 ust. 1 statutu - dzieci o specjalnych potrzebach edukacyjnych są przyjmowane do przedszkola w miarę wolnych miejsc po przedłożeniu orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z poradni psychologiczno-pedagogicznej, określającego ich poziom rozwoju psychofizycznego i stan zdrowia.
Ponadto statut nie przewiduje mniejszej liczby dzieci w oddziale niż wynika to z § 5 ust. 1 rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. z 2023 r. poz. 2736 ze zm.) – czyli 25. Również postanowienia statutu dotyczące tworzenia oddziałów integracyjnych nie przewidują, aby oddziały te składały się z mniejszej liczby dzieci niż wynika to z powołanego rozporządzenia.
Natomiast twierdzenie skarżącej wyrażone w uzasadnieniu skargi jakoby jakość świadczonych usług w publicznych placówkach był niższa nie oznacza, że faktycznie istniejące przedszkola nie spełniają standardów przewidzianych w przepisach prawa oświatowego.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) skargę należało oddalić.