Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 3 września 2026 r., sygn. akt III SA/Łd 414/26

Uzasadnienie

Decyzją z 1 kwietnia 2026 r. nr 98/2026 Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi (dalej: "Dyrektor ŁOR ARiMR", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania E. W. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poddębicach z siedzibą w Bałdrzychowie (dalej: "Kierownik BP ARiMR", "organ I instancji") z 6 sierpnia 2025 r. nr 0089-2025-008171 w sprawie przyznania E. W. (dalej również: "strona", "skarżąca") płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017.

W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne:

31 maja 2017 r. do siedziby Poddębickiego Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek E. W. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017. We wniosku strona ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności redystrybucyjnej, płatności za zazielenienie, płatności dla młodych rolników oraz płatności do powierzchni upraw buraków cukrowych.

Pismem z 6 grudnia 2017 r. organ I instancji wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w zakresie działek ewidencyjnych: [...], [...], [...] oraz [...].

W odpowiedzi na wezwanie strona wyjaśniła, iż ww. działki użytkuje na podstawie umowy dzierżawy zawartej z M. W. i nie miała świadomości, iż wchodzą one w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.

6 sierpnia 2025 r. Kierownik BP ARiMR wydał decyzję nr 0089-2025-008171 w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017, na mocy której przyznał stronie płatności w oparciu o powierzchnię stwierdzoną tj. 30,55 ha:

1. 1) jednolitą płatność obszarową w wysokości 13 952,89 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 147,46 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,
2. 2) płatność za zazielenienie w wysokości 9 364,50 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 98,97 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,
3. 3) płatność redystrybucyjną w wysokości 4 729,56 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 49,98 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,
4. 4) płatność dla młodych rolników w wysokości 6 494,12 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 68,63 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

Jednoczenie organ odmówił wnioskodawczyni przyznania pomocy do uprawy buraków cukrowych.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż zadeklarowana powierzchnia działek rolnych wynosiła 53,89 ha, natomiast powierzchnia deklarowana kwalifikowana do płatności wynosiła 31,43 ha. Z płatności wykluczono powierzchnię użytkowaną rolniczo o łącznej powierzchni 22,78 ha na działkach ewidencyjnych: [...] (powierzchnia zgłoszona do płatności 2,10 ha, działka A), [...] (powierzchnia zgłoszona do płatności 11,73 ha, działka B), [...] (powierzchnia zgłoszona do płatności 4,15 ha, działka C) oraz [...] (powierzchnia zgłoszona do płatności 4, 48 ha, działka D). Organ wskazał, iż ww. powierzchnia nie może zostać uwzględniona do powierzchni kwalifikowanej z uwagi na treść art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1775, dalej: "ustawa"), zgodnie z którym płatność bezpośrednia do działek wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku ma do tych działek tytuł prawny. W ocenie organu I instancji strona nie posiada tytułu prawnego do wskazanych działek ewidencyjnych.

25 sierpnia 2025 r. strona wniosła odwołanie od decyzji w części odmawiającej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, tj. płatności do powierzchni buraków cukrowych oraz jednolitej płatności obszarowej, zarzucając:

1. I. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.
2. 1) art. 80 k.p.a. w zw. art. 3 ust 2 pkt 1 ustawy przez przekroczenie granicy swobodnej oceny materiału dowodowego dokonanej wybiórczo, wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego, polegającej na uznaniu, że skarżąca nie posiadała tytułu prawnego do działek nr [...], [...], [...] (objętych jednolitą płatnością obszarową) oraz działki [...] (objętej wnioskiem o płatność do powierzchni uprawy burków cukrowych), co skutkowało odmową przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego pomimo zawartej umowy dzierżawy przez stronę obejmującej ww. nieruchomości;
3. 2) art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie sporządzenia należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji w zakresie odmowy przyznania wnioskowanych płatności, polegające na niewyjaśnieniu przesłanek faktycznych i prawnych będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia, co uniemożliwia stronie zrozumienie motywów decyzji oraz skuteczne zakwestionowanie jej treści w trybie instancyjnym;
4. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
5. 1) art. 18 ust. 4 ustawy przez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż skarżąca nie podsiadała tytułu prawnego do działek nr [...], [...], [...] (objętych jednolitą płatnością obszarową) oraz działki [...] (objętej wnioskiem o płatność do powierzchni uprawy buraków cukrowych), pomimo że w dacie składania wniosku skarżąca posiadała ważną i skuteczną umowę dzierżawy zawartą z posiadaczem przedmiotowych nieruchomości;
6. 2) art. 6 w zw. z art. 8 ust 1, art. 15 i art. 19 ustawy w zw. art. 63 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie nr 1306/2013") w zw. z art. 9 ust 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., str. 608, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie nr 1307/2013"), przez ich błędne zastosowanie i bezpodstawną odmowę przyznania skarżącej wnioskowanych płatności na 2017 rok, mimo spełnienia przez skarżącą przesłanek ich uzyskania.

27 stycznia 2026 r. Dyrektor ŁOR ARiMR w Łodzi wystąpił do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (dalej: "KOWR") o udzielenie informacji, czy zostało zakończone postępowanie w sprawie z wniosku M. W. przeciwko KOWR o wydanie nieruchomości wszczęte przed Sądem Rejonowym w K. pozwem z 21 października 2020 r., a w przypadku jego zakończenia wystąpił o udostępnienie wyroku wydanego w sprawie wraz z informacją o jego prawomocności oraz o przesłanie kopii wyroku Sądu Okręgowego w Ł. [...] Wydział Cywilny z 19 października 2016r. wraz z uzasadnieniem, wydanego w sprawie o sygn. akt [...].

Przy piśmie z 24 lutego 2026 r. KOWR przesłał kopię wyroku Sądu Okręgowego w Ł. [...] Wydział Cywilny z 19 października 2016 r. wraz z uzasadnieniem, wydanego w sprawie o sygn. akt [...] oraz poinformował, iż postępowanie w sprawie z wniosku M. W. przeciwko KOWR jest nadal w toku.

Powołaną decyzją z 1 kwietnia 2026 r. organ II instancji utrzymał w mocy Kierownika BP ARiMR z 6 sierpnia 2025 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że dla uzyskania płatności bezpośrednich wystarczające jest samo posiadanie przez rolnika zadeklarowanej do płatności działki (art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy), warunek ten nie jest jednak wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (dalej również: "ZWRSP"). W myśl art. 18 ust 4 ustawy płatność bezpośrednia do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku ma do tej działki tytuł prawny. Przepis ten wyraźnie i jednoznacznie wskazuje, że warunkiem przyznania płatności do działki będącej własnością Skarbu Państwa jest wykazanie przez rolnika tytułu prawnego do posiadania konkretnej działki, a nie jakiegokolwiek tytułu prawnego do płatności wynikających z jej użytkowania. Dla działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku o płatność na rok 2017, które wchodzą w skład Zasobu, możliwość użytkowania jak i posiadania musi być potwierdzona tytułem prawnym, na dzień 31 maja 2017 r. Realizacja obowiązku, posiadania na dzień 31 maja danego roku tytułu prawnego do działki wchodzącej w skład ZWRSP powinna wyrażać się tym, że na składanym przez rolnika wniosku o przyznanie płatności na dany rok zawarte jest oświadczenie rolnika (IX Oświadczenia i zobowiązania – punkt 16), że posiada on tytuł prawny do działek ewidencyjnych wchodzących w skład ZWRSP.

Powyższe oświadczenie dotyczy tylko i wyłącznie tych rolników, którzy mają zawartą z Agencją Nieruchomości Rolnych (obecnie KOWR) umowę w przedmiotowej sprawie i są stroną tej umowy. Oświadczenie, o którym mowa powyżej podlega weryfikacji na podstawie danych uzyskanych od KOWR na podstawie § 3a pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie warunków oraz trybu udostępniania danych przechowywanych w rejestrach i ewidencjach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów (t.j. Dz. U. Nr 10, poz. 90, z późn. zm.). W przypadku wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności przez rolnika, który deklaruje grunty wchodzące w skład ZWRSP, a który nie zawarł umowy z ANR (KOWR), istnieje obowiązek złożenia przez niego oświadczenia o posiadaniu tytułu prawnego do zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności, gruntów wchodzących w składa ZWRSP. Konieczność złożenia stosownego oświadczenia wynika z § 3 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 352 z późn. zm.).

Organ przypomniał następnie w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy strona oświadczyła, iż działki nr ewid. [...], [...], [...] oraz [...] użytkuje na podstawie umowy dzierżawy zawartej z M. W. i związku z tym, jak wyjaśniła, nie miała świadomości, iż wchodzą one w skład ZWRSP. Natomiast w aktach sprawy znajduje się pismo Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Łodzi (aktualnie KOWR) z 3 kwietnia 2017 r. skierowane do M. W. informujące, iż właścicielem m.in. działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...] oraz [...] jest Skarb Państwa Agencja Nieruchomości Rolnych. W piśmie tym wskazano, że 24 lutego 2017 r. Agencja Nieruchomości Rolnych uzyskała tytuł wykonawczy w postaci wyroku Sądu Okręgowego w Ł. z 19 października 2016 r. z klauzulą wykonalności nakazującą bezumownemu użytkownikowi B. Sp. z o.o. wydanie spornej nieruchomości. W związku brakiem tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością po stronie wydzierżawiającego B. sp. z o.o. umowa dzierżawy z 17 lipca 2014 r. jest bezskuteczna i nie korzysta z ochrony prawnej od samego początku. W związku z powyższym Agencja Nieruchomości Rolnych wezwała M. W. do zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej na opisanej na wstępie nieruchomości i dokonania jej wydania.

Organ II instancji podkreślił, że bezsporna jest okoliczność, że działki ewidencyjne o numerach: [...], [...], [...] oraz [...] znajdowały się Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, a warunkiem uwzględnienia ich do płatności było posiadanie przez E. W. na dzień 31 maja 2017 r. tytułu prawnego do ww. nieruchomości. Takiego tytułu prawnego strona na dzień 31 maja 2017 r. nie posiadała i go nie przedłożyła. W swoim oświadczeniu strona powołuje się na umowę dzierżawy zawartą z M. W., jednakże okoliczność ta nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Przeczy temu również treść pozwu M. W. z 21 października 2020 r. występującego przeciwko KOWR o wydanie nieruchomości rolnych obejmujących m.in. ww. działki ewidencyjne, w którym wprost wskazuje, iż działki te znajdowały się w jego (a nie E. W.) wyłącznym użytkowaniu w okresie od jesieni 2003 r. do 2018 r. i właśnie z uwagi na nieprzerwane wykonywanie umowy dzierżawy rości sobie prawo do zwrotu ww. działek, albowiem – jak twierdzi – pomimo zmiany ich właściciela umowa dzierżawy nie została wypowiedziana.

Wobec powyższego, w ocenie Dyrektora ŁOR ARiMR organ I instancji prawidłowo uznał, że strona w odniesieniu do ww. działek nie spełniła przesłanek określonych w art. 18 ust. 4 ustawy, nie posiadała bowiem na dzień 31 maja 2017 r. tytułu prawnego do dysponowania zadeklarowanymi we wniosku działkami ewidencyjnymi o numerach: [...], [...], [...] oraz [...].

Wyjaśniając sposób ustalenia jednolitej płatności obszarowej (JPO) na 2017 rok organ wskazał, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 53,89 ha, a powierzchnia deklarowana kwalifikowana do płatności – 31,43 ha. Powierzchna deklarowana we wniosku została pomniejszona o powierzchnie działek zadeklarowanych na działce ew. [...] (powierzchnia zgłoszona do płatności 2,10 ha), [...] (11,73 ha), [...] (4,15ha) [...] (4,49 ha) z uwagi na brak spełnienia warunku określonego w art. 18 ust. 4 ustawy.

Z kolei powierzchnia stwierdzona w toku postępowania administracyjnego wyniosła 30,55 ha [31,43 ha-0,88ha = 30,55 ha], gdzie 0,88ha to ha to łączna powierzchnia pomniejszenia z uwagi na maksymalny kwalifikowalny obszar dla działek ew. [...], [...] oraz [...]. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013. Różnica między powierzchnią zgłoszoną o powierzchnią stwierdzoną wynosiła 0,88 ha, co stanowi 2,88% powierzchni stwierdzonej. Ponieważ w analizowanym przypadku procentowa różnica wynosiła 2,88%, wysokość początkowej kwoty jednolitej płatności obszarowej płatności została ustalona w oparciu o powierzchnię stwierdzoną w toku postępowania, czyli 30,55 ha. Stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha w 2017 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2017 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2017 r. (Dz. U. poz. 1887) i wynosi 461,55 zł. Wysokość początkowej kwoty jednolitej płatności obszarowej wyniosła zatem 30,55 ha x 461,55 zł = 14 100,35 zł. Kwotę tę należało pomniejszyć z zastosowaniem współczynnika korygującego, w związku z art. 8 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym do tego rozporządzenia. Kwota przyznanej jednolitej płatności obszarowej po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wyniosła 13 952,89 zł.

W zakresie płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) organ wskazał, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana do płatności to 31,43 ha, zaś powierzchnia stwierdzona w toku postępowania administracyjnego – 30,55 ha. Z uwagi na treść art. 14 ust. 2 ustawy do obliczania płatności przyjęto powierzchnię 27 ha. Stawka płatności dodatkowej do 1 ha uprawy w 2017 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2017 r. w sprawie stawki płatności dodatkowej za 2017 r. (Dz. U. poz. 1895) i wynosi 177,02 zł. Początkową kwotę dla płatności dodatkowej 4 779,54 zł [27 ha x 177,02 ] należało pomniejszyć ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, w zw. z art. 8 rozporządzenia Nr 1307/2013 oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym do tego rozporządzenia dlatego kwota przyznanej płatności dodatkowej po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wynosi 4 729,56 zł.

W ramach płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatność za zazielenienie) organ przypomniał, że stwierdzona w toku prowadzonego postępowania powierzchnia działek rolnych deklarowanych do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 30,55 ha, a zatem powierzchnia ta stanowi podstawę do przyznania płatności za zazielenienie. W związku z powyższym przysługującą stronie płatność wynosiła 9 463,47 zł [30,55ha x 309,77 zł]. Stawka płatności za zazielenienie do 1 ha w 2017 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2017 r. w sprawie stawki płatności za zazielenienie za 2017 r. (Dz. U. poz. 1894) i wynosi 309,77 zł. Kwota tę następnie należało pomniejszyć ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego w związku z art. 8 rozporządzenia Nr 1307/2013 oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym do tego rozporządzenia. Kwota przyznanej płatności za zazielenienie po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wyniosła 9 364,50 zł.

W zakresie płatności dla młodych rolników Dyrektor ŁOR ARiMR zauważył, że w toku kontroli administracyjnej stwierdzono, iż strona spełnia przesłanki warunkujące przyznanie płatności dla młodych rolników, zatem ustalając jej wysokość należy uwzględnić art. 13 ustawy oraz art. 19a ust 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48 ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 640/2014"). Powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności wynosiła 31,43 ha, zaś powierzchnia stwierdzona w toku postępowania administracyjnego – 30,55 ha, zatem różnica między powierzchnią zgłoszoną o powierzchnią stwierdzoną wynosiła 0,88 ha, co stanowi 2,88% powierzchni stwierdzonej.

Ponieważ w analizowanym przypadku procentowa różnica wynosiła 2,88%, wysokość początkowej kwoty jednolitej płatności obszarowej płatności została ustalona w oparciu o powierzchnie stwierdzoną w toku postępowania, czyli 30,55ha [30,55 ha x 214,82 zł = 6 562,75 zł]. Stawka płatności dla młodych rolników do 1 ha uprawy w 2017 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2017 r. w sprawie stawki płatności dla młodego rolnika za 2017 r. (Dz. U. poz. 1890) i wynosi 214,82 zł. Początkową kwotę płatności dla młodych rolników wynoszącą 6 562,75 zł należało pomniejszyć ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, w związku z art. 8 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym do tego rozporządzenia zatem należna kwota płatności dla młodych rolników po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wyniosła 6 494,12 zł.

Odnosząc się do płatności do powierzchni upraw buraków cukrowych organ wskazał, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 do płatności związanej do powierzchni upraw buraków cukrowych wynosiła 11,73 ha (działka B1 położona na działce ew. [...] z uprawą RE P Burak cukrowy P), zaś powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do płatności związanej do powierzchni upraw buraków cukrowych wynosiła 0,00 ha. Z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 18 ust 4 ustawy w przypadku działki ew. [...] organ odmówił przyznania płatności do powierzchni buraków cukrowych.

Dyrektor ŁOR ARiMR zauważył, że w analizowanym stanie faktycznym nie znajduje zastosowania art. 64 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, bowiem organ I instancji nie zastosował żadnych kar administracyjnych z tytułu przedeklarowania powierzchni, płatność została ustalona w oparciu o powierzchnię stwierdzoną (jednolitej płatność obszarowej, płatności na zazielenienie, płatności dla młodych rolników, płatności dodatkowej) lub w całości odmówiono jej przyznania (płatność cukrowa) ze względu niespełnienie warunku posiadania tytułu prawnego w stosunku do całej powierzchni zadeklarowanej.

E. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ze skargą na powyższą decyzję, zarzucając:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy przez przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego, dokonanej w sposób wybiorczy, sprzeczny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, polegające na oparciu ustaleń faktycznych na twierdzeniach zawartych w uzasadnieniu pozwu z 21 października 2020 r. wniesionego przez M. W. przeciwko KOWR o wydanie nieruchomości rolnych, bez znajomości całości akt ww. postępowania, zamiast na oświadczeniu skarżącej z 21 listopada 2017 r., złożonym do akt niniejszej sprawy, potwierdzającym zawarcie umowy dzierżawy z M. W., co doprowadziło do błędnego uznania, że skarżąca nie posiadała tytułu prawnego do działek nr [...], [...] i [...] (objętych wnioskiem o jednolitą płatność obszarową) oraz działki nr [...] (objętej wnioskiem o płatność do powierzchni uprawy buraków cukrowych) i w konsekwencji odmowy przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego;
3. 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ I instancji dopuścił się uchybień przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowały odmową przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, mimo spełnienia przez skarżącą warunków otrzymania pomocy, w szczególności posiadania tytułu prawnego do nieruchomości objętych wnioskiem;
4. 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo stwierdzenia, że jej uzasadnienie nie spełnia wszystkich wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz błędne przyjęcie, iż uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, mimo że lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie decyzji uniemożliwiało odtworzenie toku rozumowania organu, weryfikację podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia oraz ocenę prawidłowości odmowy przyznania skarżącej wnioskowanych płatności, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania;
5. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
6. 1) art. 18 ust. 4 ustawy przez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż skarżąca nie posiadała tytułu prawnego do działek nr [...], [...], [...] (objętych wnioskiem o jednolitą płatność obszarową) oraz działki nr [...] (objętej wnioskiem o płatność do powierzchni uprawy buraków cukrowych), pomimo że w dacie składania wniosku skarżąca dzierżawiła nieruchomości na podstawie umowy dzierżawy zawartej z posiadaczem przedmiotowych nieruchomości M. W.;
7. 2) art. 6 w zw. z art. 8 ust. 1, art. 15, art. 18 i art. 19 ustawy w zw. z art. 63 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 z w zw. z art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1307/2013 przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie przyznania skarżącej wnioskowanych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, mimo spełnienia przez skarżącą wszystkich przesłanek ich uzyskania.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w części, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ŁOR ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W ramach wspomnianej kontroli sąd administracyjny bada, czy zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa materialnego mającym zastosowanie w sprawie i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie było obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie zapadłego rozstrzygnięcia, bądź stwierdzenie jego nieważności. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując niniejszą sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd nie stwierdził by organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy kluczowe znaczenie ma przepis art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, który stanowi, że płatność bezpośrednia do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Brzmienie tego przepisu wprowadzono ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie niektórych ustaw w celu usprawnienia procesu wydatkowania środków finansowych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz w ramach działań objętych zintegrowanym systemem zarządzania i kontroli (Dz. U. z 2019 r. poz. 1824). Podkreślić należy, że w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 9 marca 2016 r. (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie LEX) wskazano, że przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów.

Stwierdzono m. in. że: "(...) Stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Należy przy tym podkreślić, że - ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym - projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem.

Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego."

Wprowadzenie poprzez ww. regulację, wymogu legitymowania się przez posiadacza gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników.

W konsekwencji tut. Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (m.in. w wyrokach WSA: we Wrocławiu z 24 maja 2018 r., sygn. akt 23/18 i z 18 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 64/18, WSA w Rzeszowie z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 817/18, WSA w Szczecinie z 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 103/21), że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce konieczne było przyjęcie w porządku prawnym rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności, a potwierdza to wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 – Luigi Pontini i in.

W związku z powyższym, nawet jeżeli dla uzyskania płatności wystarczające jest, co do zasady, samo posiadanie przez rolnika zadeklarowanej do płatności działki, warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, w stosunku do których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć ważnie zawartą z właścicielem gruntu umowę, w tym dzierżawy, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik jest uprawniony korzystać z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd (por. wyrok WSA w Szczecinie z 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 103/21).

Wobec tego, w sposób trafny organy (I i II instancji) przyjęły, że skarżąca spółdzielnia w odniesieniu do ww. zadeklarowanych do płatności działek nie spełniła przesłanek określonych w art. 18 ust. 4 ustawy, nie posiadała bowiem na dzień 31 maja 2017 r. tytułu prawnego do dysponowania ww. działką. Brzmienie przepisów prawa jest jednoznaczne i brak spełnienia jednego z ww. warunków wymaganych przez ustawodawcę uniemożliwia nabycie przez rolnika prawa do płatności bezpośrednich, organ zaś uprawnia do odmowy ich przyznania, lub w przypadku zmniejszenia powierzchni deklarowanej działek z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa zastosowania wskaźnika korygującego.

W przedmiotowej sprawie organ ustalił, że ujęte we wniosku E. W. o przyznanie płatności działki o nr [...], [...], [...] oraz [...] należą do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Dążąc do wyjaśnienia, czy na dzień 31 maja 2017 r. miała ona tytuł prawny do ich użytkowania pismem z 6 grudnia 2017 r. wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień w tym zakresie. Skarżąca wskazała, że ww. działki użytkuje na podstawie umowy dzierżawy zawartej z M. W.. Podnoszona przez ww. okoliczność nie znalazła potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. W pozwie M. W. z 21 października 2020 r. przeciwko KOWR o wydanie nieruchomości rolnych, w tym m.in. wymienionych działek ewidencyjnych, M. W. wprost stwierdził, że działki te znajdowały się w jego wyłącznym użytkowaniu w okresie od jesieni 2003 r. do 2018 r. i właśnie z uwagi na nieprzerwane wykonywanie umowy dzierżawy rości sobie prawo do zwrotu ww. działek gdyż mimo zmiany właściciela umowa dzierżawy nie została wypowiedziana.

Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy skarżąca nie przedstawiła przeciwdowodu w postaci dokumentu umowy dzierżawy w pełni uprawniony był wniosek organu, że nie posiadała (nie wykazała istnienia) tytułu prawnego do tych działek na dzień 31 maja 2017 r. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 3 ust. 3 ustawy zawarto jednak regulację, zgodnie z którą strony są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przepis ten oznacza, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, na rzecz uaktywnienia stron tego postępowania. Ustawodawca zastosował bowiem regulację odmienną od art. 7 k.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne.

W kontekście nieprzedstawienia przez skarżącą kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy umowy dzierżawy ww. działek od M. W. niezasadny był jej wniosek w przedmiocie dopuszczenia dowodu z protokołu kontroli gospodarstwa rolnego w 2016 r. na okoliczność posiadania przez nią tytułu prawnego do działek objętych wnioskiem, O ile bowiem wymieniony dokument potwierdza fakt przeprowadzenia w gospodarstwie kontroli i dokonania ustaleń co do ich faktycznego użytkowania i prowadzenia na tych działkach działalności rolniczej czego zresztą organ nie kwestionuje, to w żaden sposób nie wynika z niego aby E. W. użytkując ww. działki posiadała do nich tytuł prawny. Z drugiej strony organ administracji publicznej nie miał obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wręcz przeciwnie – jak już wskazano to strona w postępowaniu w sprawie płatności bezpośrednich była zobligowana do wskazywania konkretnych dowodów i współdziałania z organem przy gromadzeniu materiału dowodowego, pod rygorem negatywnych skutków (por. wyrok NSA z 15 maja 2019 r., sygn. akt I GSK 374/19).

Organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe i podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, wnioskodawczyni z kolei nie wykazała posiadania wymaganych prawem dokumentów, mimo, że jako rolnik odpowiadała za treść wypełnionego wniosku oraz załączonych do niego oświadczeń, które w kontekście braku umowy dzierżawy oraz treści pozwu M. W. nie mogły być uznane za wiarygodne. Jeśli strona nie wykazała wymaganego przepisem art. 18 ust. 4 ustawy tytułu prawnego do działek, to obowiązkiem organu nie było poszukiwanie dowodów na poparcie jej uprawnienia do otrzymania płatności (por. wyrok NSA z 3 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 76/14). Stanowisko organów, że warunkiem koniecznym przyznania płatności w odniesieniu do gruntów wchodzących w skład ZWRSP było posiadanie na dzień 31 maja 2017 r. tytułu prawnego do tych gruntów było prawidłowe. Tej okoliczności skarżąca nie wykazała bowiem nie przedłożyła, pomimo wezwania organów, umowy dzierżawy na której istnienie się powoływała. Zasadnie zatem sporne działki wykluczono z powierzchni, od których przyznano płatności z uwzględnieniem współczynnika korygującego oraz odmówiono płatności od buraków cukrowych.

Niezasadne okazały się również zarzuty dotyczące naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na nienależyte uzasadnienie faktyczne i prawne, w tym niewyjaśnienie przesłanek faktycznych i prawnych decyzji. Jakkolwiek organ II instancji słusznie dostrzegł, że pisemne motywy decyzji organu decyzji z uwagi na swoją syntetyczność nie spełniają warunków określonych w art. 107 § 3 k.p.a., to Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko, że wobec sanowania ww. uchybienia przez Dyrektora ŁOR ARiMR i niespełnienia przez stronę skarżącą warunku z art. 18 ust. 4 ustawy uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z decyzji organu I instancji, jak również organu odwoławczego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, do których działek przyznano płatności, a które nie zostały przez organy uwzględnione w powierzchni zadeklarowanej do płatności z uwagi na brak przedłożenia przez skarżącą tytułu prawnego do działek ewidencyjnych znajdujących się w rejestrze ZWRSP.

Wątpliwości nie budzi prawidłowość wyliczeń poszczególnych płatności cząstkowych, wskazanych i omówionych w uzasadnieniu decyzji organów I instancji, jak też odwoławczego – z zastosowaniem współczynnika korygującego a finalnie dokonanych pomniejszeń jednolitej płatności obszarowej, płatności redystrybucyjnej, płatności za zazielenienie oraz dla młodych rolników a także przyczyn odmówienia przyznania tej płatności do całości powierzchni deklarowanej we wniosku o przyznanie płatności do uprawy buraków cukrowych.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

ds