Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 3 września 2026 r., sygn. akt III SA/Łd 412/26

Uzasadnienie

Decyzją z 1 kwietnia 2026 r. nr 228 Dowódca 25 Brygady Kawalerii Powietrznej w Tomaszowie Mazowieckim (dalej również: "organ II instancji", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. art. 430 ust. 2, art. 435 ust. 4, art. 470 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2025 r. poz. 825 z późn. zm.), art. 41 ust. 1-3 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. z 2022 r. poz. 2666 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] (dalej również: "organ I instancji") z 12 stycznia 2026 r. nr 7/26 w przedmiocie odmowy wyrównania uposażenia oraz zmiany ostatecznej decyzji ustalającej należności pieniężne przysługujące R. M. (dalej również: "strona", "skarżący") w związku z odejściem z zawodowej służby wojskowej.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

St. sierż. R. M. pełnił zawodową służbę wojskową w Jednostce Wojskowej nr [...] do 31 stycznia 2023 r. Rozkazem Personalnym Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych nr [...] z 2 grudnia 2022 r. zwolniono go z zawodowej służby wojskowej z dniem 31 stycznia 2023 r. oraz przeniesiono do rezerwy. Zwolnienie nastąpiło wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez żołnierza. Uposażenie należne w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej obejmowało: uposażenie zasadnicze (grupa uposażenia 6) – 5.600,00 zł, dodatek za długoletnią służbę wojskową w wysokości 18 %, tj. 1.008,00 zł, dodatek specjalny za wykonywanie lotów w składzie wojskowych statków powietrznych – 300,00 zł, dodatek motywacyjny – 150,00 zł, tj. łącznie 7.058,00 zł.

W związku z ustaniem stosunku służbowego Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w dniu 24 stycznia 2023 r. wydał decyzję nr 44/D/Fin/23 ustalającą należności pieniężne przysługujące st. sierż. R. M. w związku z odejściem z zawodowej służby wojskowej. W decyzji tej ustalono następujące należności:

1. - odprawę w wysokości 420% kwoty uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego w ostatnim dniu pełnienia służby w wysokości 29.643,60 zł;
2. - ekwiwalent pieniężny za 26 dni roboczych urlopu roboczych dodatkowego urlopu wypoczynkowego za 2023 r. oraz 26 dni roboczych urlopu wypoczynkowego za 2022 r. i 5 dni roboczych dodatkowego urlopu wypoczynkowego za 2022 r. w wysokości 19.890,84 zł;
3. - dodatkowe uposażenie roczne za 2023 r. w wysokości 585,53 zł;
4. - gratyfikację urlopową niewykorzystaną w 2023 r. w wysokości 6.384,00 zł.

Pismem z 9 grudnia 2025 r. zatytułowanym "Wezwanie do zapłaty" pełnomocnik strony zgłosił żądanie przyznania wyrównania uposażenia za styczeń 2023 r., a ponadto sformułował żądanie wyrównania wysokości świadczeń pieniężnych wypłaconych na podstawie decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z 24 stycznia 2023 r. W uzasadnieniu żądania pełnomocnik powołał art. 430 i art. 435 ustawy o obronie Ojczyzny, art. 6 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej, a także art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023, podnosząc w szczególności, że uposażenie za styczeń 2023 r. powinno zostać obliczone z zastosowaniem wyższej kwoty bazowej wynikającej z ustawy budżetowej na rok 2023. Pełnomocnik wskazał również na naruszenie zasady równości wywodzonej z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Decyzją z 12 stycznia 2026 r. nr 7/26 Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] odmówił:

1. 1. przyznania st. sierż. R. M. wyrównania uposażenia zasadniczego za styczeń 2023 r. według stawek wynikających z regulacji obowiązujących od 1 marca 2023 r.;
2. 2. zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z 24 stycznia 2023 r. Nr 44/D/Fin/23 w części ustalającej wysokość należności pieniężnych przysługujących st. sierż. R. M. w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, poprzez wyrównanie kwot świadczeń.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa:

1. - art. 61 ust. 1 i 3 oraz art. 104 k.p.a. przez jego zastosowanie i wydanie decyzji merytorycznej w sprawie, w sytuacji kiedy skarżący nie występował z wnioskiem do organu o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania uposażenia za 2023 r.;
2. - art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. przez ich niezastosowanie i niewystąpienie do strony o sprecyzowanie żądania zawartego w wezwaniu do zapłaty, o ile organ miał wątpliwości, co do jego treści, co doprowadziło do nieuprawnionego wszczęcia postępowania administracyjnego, wbrew woli strony i wydania decyzji merytorycznej przez organ;
3. - art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. przez wydanie merytorycznej decyzji w sprawie bez uprzedniego zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, co skutkowało brakiem możliwości czynnego udziału strony w postępowaniu oraz brakiem możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego.

Wskazaną na wstępie decyzją 1 kwietnia 2026 r. nr 228 Dowódca 25 Brygady Kawalerii Powietrznej w Tomaszowie Mazowieckim, po rozpoznaniu odwołania R. M., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] zasadnie przyjął drogę postępowania administracyjnego i rozpoznał w formie decyzji administracyjnej zgłoszone żądanie wyrównania uposażenia za styczeń 2023 r. oraz ponownego ustalenia i wyrównania świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku z odejściem żołnierza ze służby wojskowej. Organ I instancji słusznie bowiem uznał, iż o charakterze sprawy decyduje nie tytuł pisma a charakter zgłoszonych żądań, które w przedmiotowej sprawie odnoszą się do uposażenia i świadczeń wynikających z administracyjno-prawnego stosunku służby oraz do ostatecznej decyzji administracyjnej z 24 stycznia 2023 r.

Organ II instancji przypomniał następnie, że stosownie do treści art. 430 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny przeciętne uposażenie żołnierzy zawodowych stanowi wielokrotność kwoty bazowej, której wysokość określa ustawa budżetowa. Oznacza to, iż wysokość uposażeń w danym roku budżetowym obliczane jest w oparciu o kwotę bazową przewidzianą w ustawie budżetowej, zaś sposób i terminy jej stosowania mogą zostać doprecyzowane w przepisach szczególnych. W roku 2023 ustawodawca wprowadził szczególną regulację dotyczącą stosowania kwoty bazowej przy obliczaniu uposażeń żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy. Zawarte w art. 41 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (tzw. ustawa okołobudżetowa) rozwiązanie w sposób jednoznaczny różnicowało reżim prawny właściwy dla okresu od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. oraz dla okresu od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. Do obliczania uposażeń należnych od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. należało stosować kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022., zaś kwotę bazową ustaloną na rok 2023 stosowało się do obliczania uposażeń w okresie od 1 marca 2023 r. Obliczenie uposażenia należnego w związku z ustaniem stosunku służbowego R. M. za styczeń 2023 r. nastąpiło w oparciu o reżim prawny wskazany w art. 41 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023.

Ponadto organ zauważył, że § 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 marca 2023 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 608), podobnie jak zawarte w art. 41 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 regulacje o charakterze szczególnym, przesądzały o temporalnym zakresie zastosowania nowych stawek od 1 marca 2023 r. i nie dawały podstaw do ich wstecznego zastosowania do ustalania uposażenia należnego za styczeń 2023 r.

W odniesieniu do świadczeń pochodnych związanych z odejściem z zawodowej służby wojskowej organ podkreślił, że prawo do tych świadczeń powstaje w związku z ustaniem stosunku służbowego, zaś ich wysokość i sposób obliczenia urzeczywistniają się według stanu prawnego obowiązującego w dacie zdarzenia tj. w dacie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej oraz dla okresu, którego dotyczy uposażenie stanowiące podstawę ich obliczenia. Późniejsze zmiany przepisów dotyczących uposażenia, w tym podwyższenie kwoty bazowej, co do zasady, nie powodują obowiązku ponownego obliczania świadczeń już ustalonych i wypłaconych, jeżeli przepisy wprowadzające zmianę nie przewidują takiego przeliczenia.

Zdaniem organu odwoławczego wnioskowane żądanie wyrównania uposażenia oraz świadczeń jednorazowych byłego żołnierza przysługujące w związku z odejściem ze służby według kwoty bazowej i stawek obowiązujących od 1 marca 2023 r. nie zasługiwało na uwzględnienie z uwagi na brak normy materialnoprawnej umożliwiającej takie wyrównanie.

Organ podkreślił, że mechanizm wprowadzony w art. 41 ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 polegający na każdorazowym zwiększaniu uposażenia wypłacanego w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. stanowił element zmiany zasad płacowych obowiązujących od 1 marca 2023 r., a jego zastosowanie było funkcjonalnie powiązane z pozostawaniem w służbie w okresie, w którym dokonywane były wypłaty zwiększone zgodnie z tym przepisem. Rozwiązania tego nie można utożsamiać z wstecznym wyrównaniem uposażeń wypłaconych za styczeń 2023 r. Mechanizm tzw. waloryzacji świadczeń musi wynikać wprost z przepisu prawa, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Ustawodawca nie przewidział odrębnego rozwiązania prawnego, umożliwiającego przyznanie wyrównania uposażenia dla osób, których stosunek służbowy ustał przed dniem 1 marca 2023 r. Brak takiej regulacji uniemożliwia organowi dokonywanie naliczeń, a następnie wypłat w oparciu o inne kwoty bazowe niż przewidziane w art. 41 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023.

Ponadto organ zauważył, że art. 435 ust. 4 ustawy obronie Ojczyzny wyraźnie stanowi, że prawo do uposażenia ma charakter miesięczny i jest ściśle powiązane z pozostawaniem w służbie; po ustaniu stosunku służbowego wygasa z końcem miesiąca zwolnienia, a żołnierz nie uzyskuje prawa do uposażenia za miesiące następne, w których nie pełni służby. Wobec powyższego zwalniany żołnierz mógł otrzymać uposażenie tylko na takich zasadach, jakie obowiązywały w okresie, w jakim przysługiwało mu prawo do ich otrzymania.

W związku z powyższym, zdaniem Dowódcy 25 Brygady Kawalerii Powietrznej, brak jest podstaw prawnych do wtórnego wyrównania świadczeń pieniężnych ustalonych i wypłaconych na podstawie ostatecznej decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z 24 stycznia 2023 r., ponieważ nie są spełnione przesłanki dopuszczalności zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa w stopniu uzasadniającym jej eliminację z porządku prawnego. Zmiana decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo, jest dopuszczalna wyłącznie wówczas, gdy łącznie zachodzą przesłanki ustawowe, w tym kluczowy warunek, aby proponowana zmiana nie sprzeciwiała się przepisom prawa. Obowiązkiem organu administracji działającego na podstawie prawa, jest odmowa przyznania świadczenia lub jego wyrównania, jeśli nie znajduje to oparcia w ustawie lub innym obowiązującym akcie prawnym.

Odnosząc się do zarzutu kwalifikacji administracyjnej drogi prawnej w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy organ wyjaśnił, że przy uwzględnieniu przedmiotu żądania sprawa została prawidłowo rozpoznana w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie były żołnierz nie dochodzi roszczeń ze stosunku pracy, lecz z administracyjno-prawnego stosunku służby. Stosownie zaś do treści art. 470 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca o obronie Ojczyzny organami właściwymi w sprawach uposażenia i innych należności pieniężnych żołnierzy zawodowych są dowódcy jednostek wojskowych zajmujące stanowiska służbowe dowódcy batalionu lub równorzędne.

W zakresie podniesionego przez stronę zarzutu naruszenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organ wskazał, że z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa nie wynika kompetencja organu do wydania decyzji sprzecznej z jednoznaczną normą ustawową ani do pominięcia przepisu ustawy w sytuacji, gdy pozostaje on elementem obowiązującego porządku prawnego. Ocena konstytucyjności przepisów prawa stanowi wyłączną kompetencję Trybunału Konstytucyjnego, zaś przepisy stanowiące podstawę przedmiotowej decyzji, nie zostały zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny. Wobec tego organ administracji nie był uprawniony do samodzielnego odstąpienia od zastosowania przepisu ustawowego, wyłącznie na podstawie zarzutu jego niekonstytucyjności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję organu II instancji R. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, podniósł zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa:

1. 1. art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a, poprzez wydanie decyzji Dowódcy 25 Brygady Kawalerii Powietrznej nr 228 i decyzji jej poprzedzającej z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na tym, że zostały one wydane bez podstawy prawnej i mimo braku wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania administracyjnego;
2. 2. art. 61a § 1 k.p.a., poprzez wszczęcie w przedmiotowej sprawie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnej, mimo że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie mogło być wszczęte wobec braku wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania administracyjnego oraz wobec braku podstawy prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym;
3. 3. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez brak umorzenia postępowania, mimo że było ono bezprzedmiotowe, albowiem skarżący w dacie wydania decyzji nie był już zawodowym żołnierzem – został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem 31 stycznia 2023 r.;
4. 4. art. 430 ust. 2, art. 435 ust. 4, art. 470 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny oraz art. 41 ust. 1-3 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że z przepisów tych wynikała podstawa prawna i kompetencja do rozpoznania kierowanego przez skarżącego roszczenia na drodze administracyjnoprawnej i do wydania odmownej decyzji administracyjnej kształtującej prawo do uposażenia żołnierza, podczas gdy ustawy te nie przewidywały w tym zakresie stosownej podstawy prawnej – albowiem skarżący już w momencie składania wezwania był byłym żołnierzem wojskowym przeniesionym do rezerwy, a sprawę skarżącego powinien rozpoznać właściwy sąd powszechny.

Ponadto – z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia wskazanych wyżej zarzutów zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1. 5. art. 41 ust. 1-3 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 w zw. z art. 2 i art. 8 oraz art. 32 i 60 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich wadliwą interpretację i zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zgodne z zasadą zaufania obywatela do państwa, zasadą równości obywateli wobec prawa, zakazu dyskryminacji, legalizmu i równego dostępu do służby publicznej jest zróżnicowanie sytuacji prawnej żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy odchodzących ze służby do końca lutego 2023 r. wobec żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy tych samych formacji mundurowych pozostających w służbie po 1 marca 2023 r, mimo iż w okresie styczeń-luty 2023 r. znajdowali się oni w tożsamej sytuacji faktyczno-prawnej, skutkującą pozbawieniem tych pierwszych prawa do waloryzacji uposażenia za okres, w którym pozostawali w służbie w 2023 r. w sytuacji wypłaty rekompensaty za ten sam okres żołnierzom zawodowym i funkcjonariuszom pozostającym w służbie po 1 marca 2023 r.;
2. 6. art. 6 ust. 1 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie za zasadną i prawidłową odmowę wyrównania uposażenia skarżącego za styczeń i luty 2023 r., mimo wynikającego z ww. przepisu obowiązku waloryzacji tego uposażenia o średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń, ustalony w ustawie budżetowej na rok 2023.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji nr 7/26 z 12 stycznia 2026 r. wydanej przez Dowódcę Jednostki Wojskowej nr [...] jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na swą rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto z ostrożności procesowej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie od organu na swą rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Dowódca 25 Brygady Kawalerii Powietrznej w Tomaszowie Mazowieckim wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a.", który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja nr 228 Dowódcy 25 Brygady Kawalerii Powietrznej z 1 kwietnia 2026 r. o utrzymaniu w mocy decyzji z 12 stycznia 2026 r. nr 7/26 Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w przedmiocie odmowy wyrównania uposażenia zasadniczego za styczeń 2023 r. i pozostałych świadczeń oraz zmiany ostatecznej decyzji ustalającej należności pieniężne przysługujące R. M. w związku z odejściem ww. z zawodowej służby wojskowej.

Podkreślenia wymaga, że postępowanie administracyjne w rozstrzyganej sprawie wszczęte zostało na skutek wniesionego przez stronę pisma z 9 grudnia 2025 r. zatytułowanego "Wezwanie do zapłaty". We wskazanym piśmie pełnomocnik R. M. wystąpił do Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z wezwaniem do zapłaty kwoty 472 zł wraz z odsetkami ustawowymi od 3 stycznia 2023 r. do dnia zapłaty z tytułu wyrównania należnego uposażenia za styczeń 2023 r., a także wniósł o zmianę decyzji z 24 stycznia 2023 r. przez wyrównanie świadczeń wypłaconych na mocy ww. decyzji na podstawie kwoty bazowej 1 740,64 zł obowiązującej w 2023 r.

Treść powyższego pisma w ocenie Sądu była niejednoznaczna i wskazywała na to, że strona łączy ze sobą różne tryby dochodzenia roszczeń odnoszących się do waloryzacji jej uposażenia. Z jednej strony wniosek zawierał bowiem wezwanie przedsądowe do zapłaty wskazanej w nim kwoty wraz z odsetkami, z drugiej skarżący domagał się w nim zmiany uprzednio wydanej decyzji administracyjnej.

Podkreślić trzeba, że wniosek jest czynnością dyspozytywną strony. Organ administracji jest związany żądaniem strony. Nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony, a zatem istnienie jakiejkolwiek wątpliwości, co do treści żądania nakłada na organ obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie (por. wyroki NSA z 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 578/14 i z 16 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 510/07, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA").

W razie powzięcia wątpliwości co do rzeczywistej woli wnoszącego podanie organ jest zobligowany wezwać go do sprecyzowania żądania zawartego we wniosku na podstawie art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 k.p.a. Rolą organu jest także udzielenie stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek umożliwiających ukierunkowanie sprawy w sposób zgodny z wolą skarżących bowiem stosownie do art. 9 k.p.a organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a czuwając nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, winny w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Utrzymana w mocy przez Dowódcę 25 Brygady Kawalerii Powietrznej decyzja organu I instancji została wydana na skutek potraktowania przedsądowego wezwania do zapłaty jako wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie waloryzacji wynagrodzenia emerytowanego żołnierza zawodowego za styczeń 2023 r. i zmiany ostatecznej decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z 24 stycznia 2023 r. w części ustalającej wysokość należności w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej

W ocenie Sądu, w świetle poczynionych ustaleń oraz podniesionych zarówno w odwołaniu jak i skardze zarzutów, organ I instancji nie był uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie odmowy przyznania wyrównania uposażenia zasadniczego skarżącego za styczeń 2023 r. gdyż z żądaniem o wydanie takiej decyzji we wniosku z 9 grudnia 2025 r. strona skarżąca nie wystąpiła.

W myśl art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei art. 61 § 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie jej nieuzyskania – jest zobligowany postępowanie umorzyć. Z powyższego wynika więc, że kodeks postępowania administracyjnego przewiduje dwa sposoby wszczęcia postępowania – tj.: na żądanie strony, czyli z inicjatywy podmiotu, o którym mowa w art. 28 k.p.a., albo z urzędu, a więc z inicjatywy organu.

W przedmiotowej sprawie przepisy szczególne, w tym mająca zastosowanie ustawa z 11 marca 2`022 r. o obronie Ojczyzny, nie regulują tej kwestii odmiennie. Nie ulega zatem wątpliwości, że niniejsze postępowanie mogło być wszczęte jedynie na wniosek strony, bowiem w sprawie chodziło o realizację jej uprawnień, a nie obowiązków publicznoprawnych. Tylko strona skarżąca była dysponentem swoich uprawnień i od jej woli zależało, czy będzie je realizowała, czy też nie (co dotyczy też wyboru drogi administracyjnej albo sądowej). Zaznaczyć przy tym należy, że organ administracji jest związany żądaniem strony, które wyznacza rodzaj i granice postępowania administracyjnego i nie jest uprawniony do jego swobodnego interpretowania czy samodzielnego precyzowania treści żądania, mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany jego kwalifikacji prawnej, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Nie ulega wątpliwości, że tylko strona określa przedmiot swojego żądania, a tym samym i przedmiot postępowania, do strony również – a nie do sfery ocennej organu administracji – należy też jego ewentualne uszczegółowienie (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2023 r., sygn. I OSK 3279/19).

W świetle powyższego należy zaakcentować, że niedopuszczalne jest "mieszanie" form wszczęcia postępowania i mających do nich zastosowanie regulacji procesowych, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek tak jak postępowania wszczętego z urzędu. Tym samym więc w sprawach, w których przepis prawa wymaga wniosku strony, niedopuszczalne jest działanie przez organ z urzędu. W art. 61 § 2 k.p.a. przewidziano wprawdzie wyjątek od tej zasady, który jednak w niniejszej sprawie nie zachodził. Wynika to z przedłożonych sądowi akt administracyjnych i treści decyzji organów obu instancji. W przypadku zastosowania art. 61 § 2 k.p.a., poza istnieniem szczególnie ważnego interesu strony, konieczna jest bowiem jej zgoda (tj. zgoda strony), która musi być uzyskana w toku postępowania, przed wydaniem decyzji. Zgoda taka powinna mieć formę odpowiadającą treści podania w rozumieniu art. 61 § 3 k.p.a. i być wyrażona stanowczo, czyli jednoznacznie i bezwarunkowo. Nieuzyskanie takiej zgody sprawia, że organ jest obwiązany umorzyć tak wszczęte postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie organ nie wystąpił do strony skarżącej o udzielenie zgody na wszczęcie postępowania, ani nie wezwał pełnomocnika skarżącego do sprecyzowania intencji złożonego przez niego pisma lecz w sposób nieuprawniony potraktował je jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie waloryzacji uposażenia byłego żołnierza, co w ocenie Sądu wskazuje na naruszenia przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 61 § 1 k.p.a.

Rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji Dowódca 25 Brygady Kawalerii Powietrznej w sposób nieuprawniony zaakceptowało to wadliwe rozstrzygnięcie, mimo iż w treści wniesionego odwołania strona wprost wskazywała, że sprzeciwia się takiej formie załatwienia sprawy domagając się umorzenia wszczętego postępowania administracyjnego. Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wnosił bowiem w niniejszej sprawie o wszczęcie postępowania administracyjnego, lecz przez wniesienie pisma z 9 grudnia 2025 r. realizował tzw. przedsądowe wezwanie do zapłaty, jako czynność poprzedzającą wniesienie powództwa o zapłatę do sądu powszechnego.

Z informacji uzyskanych na rozprawie od pełnomocnika organu wprost wynika zresztą, że skarżący z takim powództwem do sądu powszechnego ostatecznie wystąpił.

Rozpoznając sprawę w II instancji, Dowódca 25 Brygady Kawalerii Powietrznej pominął zatem całkowicie treść wniosku strony inicjującego to postępowanie oraz treść złożonego odwołania i nie podejmując nawet próby ustalenia faktycznego stanowiska strony w postępowaniu, przyjął za organem I instancji, iż strona wniosła o wydanie decyzji w sprawie wyrównania uposażenia, naruszając tym samym zasady z art. 7, art. 9, art. 15 k.p.a. oraz 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.

Takie działanie organów zdaniem Sądu stanowi naruszenie przepisów postępowania uzasadniające uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, gdyż niewątpliwie uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie stwierdził nieważności wydanych w sprawie decyzji, gdyż spory dotyczące kwestii przeliczenia i wypłacenia wyrównania uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 r. byłym funkcjonariuszom służb mundurowych, którzy przeszli na emeryturę przed końcem lutego 2023 r., rozpatrywane są zarówno przez niektóre sądy powszechne, które uznają swoją właściwość w tych sprawach, jak i organy administracji a następnie sądy administracyjne. Brak jest w tym zakresie jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych i sądów powszechnych. Konsekwencją przyjęcia stanowiska, że po zwolnieniu ze służby brak jest drogi administracyjnej dochodzenia roszczenia o waloryzację uposażenia byłoby, w przypadku wydania decyzji przez organy jednostek wojskowych, konieczność wyeliminowania takich decyzji z obrotu prawnego przez sąd administracyjny. Droga administracyjna w takich sprawach byłaby jednak możliwa w przypadku, o którym stanowi art. 66 § 4 k.p.a. Przepis ten wskazuje, że organ nie może zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy.

Ponadto art. 58 § 4 p.p.s.a. stanowi, że sąd (administracyjny) nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, tj. jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Taka sytuacja zaistniała w kilku sprawach rozpoznawanych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi, który rozpoznawał merytorycznie skargi na decyzje Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi wydane w przedmiocie odmowy przyznania podwyżki uposażenia za styczeń i luty 2023 r., po wcześniejszym wydaniu przez sąd powszechny prawomocnego postanowienia, w którym stwierdził on swoją niewłaściwość do rozpoznania sprawy i przekazał ją według właściwości Komendantowi Wojewódzkiemu Policji (por. wyrok WSA w Łodzi z 13 maja 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 166/25.

Niejednoznaczna treść żądania skarżącego zawartego w piśmie z 9 grudnia 2025 r. oraz istnienie wskazanych wyżej rozbieżności w orzecznictwie sądów, w ocenie Sądu w składzie orzekającym, wyklucza stwierdzenie nieważności zaskarżonych do niego decyzji.

Z powyższych względów poza oceną Sądu znalazły zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i merytorycznej treści wydanych decyzji.

W tym stanie rzeczy, podzielając zarzuty skargi Sąd uznał, że zachodzą podstawy aby, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylić zarówno decyzję I jak i II instancji, ponieważ organy obydwu instancji naruszyły art. 61 § 1 k.p.a., a organ odwoławczy nadto art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując merytoryczną decyzję organu I instancji w mocy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 215), a na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składa się wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 złotych.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien wziąć pod uwagę treść niniejszego uzasadnienia. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] powinien zatem zwrócić się do strony o wyjaśnienie, czy wnosi o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie wyrównania jej uposażenia za styczeń 2023 r., czy też wnosi o umorzenie postępowania w tym przedmiocie oraz ustalić, czy strona podtrzymuje zawarte w wezwaniu do zapłaty "wezwanie" do zmiany decyzji ostatecznej nr 44/D/Fin/23 z 24 stycznia 2023 r., informując przy tym, iż zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej może nastąpić wyłącznie w trybie postępowania administracyjnego.

ds