Uzasadnienie
Decyzją z 17 marca 2026 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania M. T. i G. T. od decyzji Starosty Tomaszowskiego (dalej: organ I instancji) z 7 stycznia 2026 r. o uwzględnieniu w całości zarzutów do danych zawartych w operacie opisowo-kartograficznym dotyczących granic działki nr[...] położonej w obrębie C, gm. [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.
W ramach prowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu C., gm. T. wykonawca prac geodezyjnych związanych z modernizacją dokonał 23 marca 2020 r. m.in. ustalenia przebiegu granic działki ewidencyjnej nr, będącej własnością M. T. i G. T., z działkami nr i nr. Wykonawca w protokole ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wskazał, że ustalenie przebiegu granic nastąpiło na podstawie § 39 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z 29 marca 2001 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 393) - na podstawie analizy map jednostkowych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz orzeczeń sądowych. Na podstawie tak ustalonego przebiegu granic powierzchnię działki nr [...] obliczono na 0,1125 ha.
Projekt operatu opisowo-kartograficznego został wyłożony do wglądu, zgodnie z art. 24a ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. poz. 2052), dalej: p.g.k., w terminie od 16 listopada do 6 grudnia 2020 r.
M. T. wniosła uwagi do wyłożonego projektu m.in. co do powierzchni działki nr oraz budynku nr - pomimo że znajduje się on na jej działce nr [...], to nie jest on jej własnością.
Uwagi zostały odrzucone, o czym poinformowano zgłaszającą pismem z 15 grudnia 2020 r.
W Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 28 grudnia 2020 r. pod pozycją 7186 Starosta [...] zamieścił m.in. informację, że zgodnie z art. 24a ust. 8 p.g.k., dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, powstałe w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla jednostki ewidencyjnej gmina [...], stały się danymi ewidencji gruntów i budynków.
Pismem z 11 stycznia 2021 r. M T zgłosiła zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym powstałym w ramach przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu C, gm. [...] w zakresie m.in. przebiegu granicy działki nr [...]. Strona wyraziła wątpliwość co do położenia punktu, od którego robiono pomiar, położonego od strony torów od strony wschodniej.
Organ I instancji przekazał ww. zarzuty wykonawcy prac modernizacyjnych celem zajęcia stanowiska, wskazując, że w przypadku przychylenia się do zarzutów wykonawca winien sporządzić stosowną dokumentację, która posłuży do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.
Wykonawca w piśmie z 26 maja 2021 r. stwierdził, że w wyniku przeprowadzonych czynności ustalenia przebiegu granic stwierdzono znaczne rozbieżności pomiędzy stanem użytkowania na gruncie i zeznaniami świadków, a stanem ujawnionym w operacie podstawowym z założenia ewidencji gruntów i budynków[...]. W celu poprawnego ustalenia przebiegu granic uznał za konieczne powiększenie obszaru zgłoszonych prac o sąsiednie działki ewidencyjne oraz ponowne przeprowadzenie czynności ustalenia przebiegu granic.
Ponownego ustalenia przebiegu granic działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...] (oraz m.in. działki nr z działką nr) wykonawca modernizacji dokonał 2 października 2024 r. Wykonawca w protokołach ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wskazał, że ustalenie przebiegu granic nastąpiło na podstawie § 33 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2024 r. poz. 219 ze zm.) - na podstawie analizy dokumentów, oświadczeń podmiotów oraz badania położenia znaków i śladów granicznych. Wykonawca, w stosunku do przeprowadzonego 23 marca 2020 r. ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych w ramach modernizacji, odmiennie ustalił położenie punktów granicznych nr: (punkt wspólny dla działek nr, i), (punkt wspólny dla działek nr), (punkt wspólny dla działek nr, i), (punkt wspólny dla działek nr, i).
Dodatkowo wykonawca ustalił nowy punkt graniczny nr położony pomiędzy punktami nr i nr jako punkt wspólny dla działek nr, i. Odmienne ustalenie położenia ww. punktów granicznych oraz ustalenie nowego punktu nr spowodowało zmianę przebiegu granic działek nr, i - ich długości, a przede wszystkim szerokości. Konsekwencją tak ustalonego przebiegu granic (położenia punktów granicznych) jest zmiana powierzchni tychże działek: nr z powierzchni 0,2505 ha na 0,2609 ha, nr z powierzchni 0,1125 ha na 0,1181 ha i nr z powierzchni 0,1237 ha na 0,1077 ha. Ponadto budynek nr ujawniony w ramach modernizacji na działkach nr i znalazł się w całości na działce nr a budynek nr ujawniony w ramach modernizacji na działkach nr i w całości na działce nr. Organ I instancji, decyzją z 7 stycznia 2026 r., orzekł o uwzględnieniu w całości zarzutów do danych zawartych w operacie opisowo-kartograficznym dotyczących granic działki nr położonej w obrębie C., gm. T. Dane ewidencyjne uwzględniające zarzut wynikają z opracowania geodezyjnego przyjętego 27 czerwca 2025 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...].
Odwołanie od ww. decyzji wnieśli M T i G T. Podnieśli, że nie wyrażają zgody na zmianę granic i kształtu działki nr będących konsekwencją pomiarów z 27 czerwca 2025 r. Wskazali, że pomiar przeprowadzony w ramach modernizacji w roku 2020 był pomiarem prawidłowym i budynek nr powinien znajdować się na ich działce nr, a granica z działką nr nie była przesunięta.
Wskazaną na wstępie decyzją z 17 marca 2026 r. organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że tryb postępowania w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków reguluje art. 24a p.g.k., w myśl którego starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych (art. 24a ust. 1). Starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków (art. 24a ust. 2). Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego (art. 24a ust. 3). Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego (art. 24a ust. 4). Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym (art. 24a ust. 5).
Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych (art. 24a ust. 6). Upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2, przy udziale przedstawiciela wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole (art. 24a ust. 7). Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków.
Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa (art. 24a ust. 8). Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych (art. 24a ust. 9). O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (art. 24a ust. 10). Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące (art. 24a ust. 11).
Organ wskazał następnie, że zarzuty, jakie zgłosiła M T do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym powstałym w ramach przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu C, gm. [...] odnośnie do działki nr [...], dotyczyły przebiegu granicy działki nr - w szczególności co do położenia punktu, od którego robiono pomiar, położonego od strony torów od strony wschodniej. Zgodnie z art. 24a ust. 10 p.g.k. treść wniesionych zarzutów wyznacza przedmiot decyzji administracyjnej o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutów. Tymczasem organ I instancji w ramach rozpatrywania ww. zarzutów zgodził się, czy też zlecił wykonawcy modernizacji ponowne ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych nr, i, którego skutkiem była zmiana położenia punktów granicznych nr: [...] zmiana przebiegu granic i powierzchni tych działek, mimo że żaden z właścicieli nie wnosił zarzutów w tym zakresie.
Takie działanie organu I instancji było niedopuszczalne i pozbawione podstaw prawnych. Organ odwoławczy podkreślił, że dokonano odmiennego ustalenia położenia punktów granicznych i przebiegu granic między działkami nr i oraz i w miejscu posadowienia budynków nr (w modernizacji wykazanego na działkach nr i) oraz nr (w modernizacji wykazanego na działkach nr i), zmniejszając tym samym długość działki nr oraz szerokość działki nr. Niejako w ramach kompensacji stworzono dodatkowy punkt graniczny, dzięki czemu poszerzono od strony północnej działkę nr, zwężając tym samym działkę nr, a w konsekwencji zmniejszając jej powierzchnię.
Organ podał następnie, że 23 lutego 2026 r., podczas zapoznawania się z aktami sprawy, M T złożyła oświadczenie dotyczące prawidłowości danych przyjętych w ramach modernizacji oraz położenia budynku nr. Organ odczytał to oświadczenie jako potwierdzenie, że wskazany w zarzutach słupek wyznacza rzeczywistą granicę między działkami nr i, a budynek nr znajduje się na działce nr. Z kolei 26 lutego 2026 r. z aktami sprawy zapoznał się K K, oświadczając, że nie zgadza się z zarzutem M. T. i G T podniesionym w odwołaniu od decyzji organu I instancji dotyczącym długości działki nr. Wskazał też, że budynek nr (altana) znajduje się na jego działce nr. W ocenie organu odwoławczego oświadczenie złożone przez M T, tj. osobę, która zgłosiła zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym powstałym w ramach przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków, że słupek graniczny wyznacza rzeczywistą granicę między działką nr i działką nr, oznacza de facto wycofanie zgłoszonych zarzutów, co z kolei daje podstawę do umorzenia postępowania w powyższym zakresie z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Odnosząc się do stanowiska K K, współwłaściciela działki nr, dotyczącego kwestii usytuowania budynku nr (altany), organ stwierdził, że w tym zakresie M T nie zgłaszała zarzutów. Również współwłaściciele działki nr takich zarzutów nie wnieśli, wobec czego kwestia ta nie może być rozstrzygana w niniejszym postępowaniu.
Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli J i K K., zarzucając naruszenie:
1/ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego zastosowanie mimo braku przesłanek do umorzenia postępowania, albowiem sprawa nie była bezprzedmiotowa, a przedmiot postępowania nadal istniał i wymagał rozpoznania co do istoty;
2/ art. 24a ust. 9 i 10 p.g.k. przez faktyczne uchylenie się organu od rozpoznania zarzutów wniesionych do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym, mimo że zarzuty zostały wniesione w terminie i dotyczyły przebiegu granicy działki nr m.in. z działką nr. 3/ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez dowolną ocenę materiału dowodowego, niewyjaśnienie rzeczywistej woli strony oraz sporządzenie uzasadnienia, które nie wykazuje, by doszło do jednoznacznego, wyraźnego i skutecznego cofnięcia zarzutów.
Decyzji zarzucili ponadto naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa i zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, przez przypisanie stronie skutku procesowego, którego strona nie oświadczyła, to jest przyjęcie dorozumianego cofnięcia zarzutów wbrew treści odwołania i wbrew rzeczywistej treści sporu.
W ocenie skarżących z treści decyzji wynika jednoznacznie, że M T. wniosła zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych po modernizacji, kwestionując przebieg granicy działki nr oraz położenie punktu, od którego wykonywano pomiar od strony torów. Zarzuty te zostały wniesione w ustawowym terminie i uruchomiły postępowanie administracyjne, którego przedmiotem było rozstrzygnięcie, czy dane ujawnione po modernizacji odpowiadają stanowi prawidłowemu.
Z akt sprawy wynika, że na skutek działań organu i wykonawcy doszło do ponownego ustalenia przebiegu granic działek nr, i, czego konsekwencją była zmiana położenia punktów granicznych, zmiana długości i szerokości działek, zmiana ich powierzchni, a także zmiana ujawnienia budynku nr, który według nowego opracowania miał znaleźć się w całości na działce nr. Sam organ II instancji wskazał przy tym, że takie rozszerzenie zakresu ustaleń przez I instancji było niedopuszczalne i pozbawione podstaw prawnych, ponieważ żaden z właścicieli nie wnosił zarzutów w tak szerokim zakresie.
Pomimo tego organ nie doprowadził do merytorycznego naprawienia tej wadliwości. Zamiast rozpoznać zarzuty w granicach rzeczywiście zgłoszonych zastrzeżeń, organ przyjął, że wypowiedź M T złożona przy zapoznawaniu się z aktami sprawy, że wskazany przez nią słupek graniczny wyznacza rzeczywistą granicę między działką nr i działką nr, oznacza "de facto wycofanie zgłoszonych zarzutów".
Takie stanowisko stanowi niedopuszczalne uproszczenie i jest przykładem dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego. Oświadczenie strony co do jednego elementu stanu faktycznego nie jest tożsame z cofnięciem całego środka prawnego, zwłaszcza gdy z tej samej decyzji wynika, że skarżący w odwołaniu wyraźnie nie zgodzili się na zmianę granic i kształtu działki nr, podtrzymywali prawidłowość pomiaru z 2020 r. oraz wskazywali, że budynek nr powinien znajdować się na ich działce nr. Nie sposób pogodzić z zasadami logiki i doświadczenia życiowego twierdzenia, że strona jednocześnie nie zgadza się na zmianę granic, kwestionuje skutki nowego opracowania geodezyjnego, podnosi zarzut wadliwego przesunięcia granicy i położenia budynku, a zarazem miałaby skutecznie wycofać zarzuty bez złożenia wyraźnego oświadczenia w tym przedmiocie. Organ sam stworzył fikcję procesową, której nie da się wyprowadzić z treści akt sprawy w sposób pewny i niebudzący wątpliwości.
Przyjęcie przez organ rzekomego cofnięcia zarzutów doprowadziło do najdalej idącego skutku procesowego, czyli zamknięcia stronie drogi do merytorycznego rozpoznania sprawy. W praktyce oznacza to, że organ nie rozstrzygnął, czy dane ewidencyjne dotyczące granicy działki nr są prawidłowe, lecz zakończył sprawę formalnie, odbierając stronie prawo do uzyskania rzeczywistej kontroli legalności działań podjętych po wniesieniu zarzutów.
Taki sposób procedowania narusza nie tylko przepisy k.p.a., ale również elementarne standardy rzetelnego postępowania administracyjnego. Strona wszczęła postępowanie w ustawowym trybie, sformułowała zarzuty, zakwestionowała zmianę granic, a następnie - mimo dalszego istnienia sporu - została pozbawiona rozpoznania sprawy tylko dlatego, że organ arbitralnie nadał jednemu oświadczeniu znaczenie, jakiego ono obiektywnie nie miało. Skarżący w tym stanie rzeczy pozostają pozbawieni z kolei własności budynku nr, który winien znajdować się na ich działce o nr [...].
W ocenie skarżących szczególnie rażący jest fakt, że organ z jednej strony trafnie wskazał bezprawność działań Starosty, polegających na objęciu ustaleniami granic w szerszym zakresie niż wynikało z zarzutów, a z drugiej strony nie zapewnił stronie ochrony prawnej przed skutkami tych działań. Zamiast usunąć wadliwe następstwa postępowania I instancji przez merytoryczne rozpoznanie sprawy, organ zakończył ją umorzeniem, czyli rozstrzygnięciem najwygodniejszym dla administracji, lecz najbardziej dotkliwym dla strony.
Nie można także zaakceptować stanowiska organu, że kwestia budynku nr nie mogła być rozstrzygana w niniejszym postępowaniu, skoro z decyzji organu I instancji wynika wprost, że skutkiem nowych ustaleń granicznych miało być ujawnienie tego budynku wyłącznie na działce nr, zamiast na działkach nr i. Oznacza to, że położenie budynku było funkcjonalnie i faktycznie związane ze sporem granicznym, a jego marginalizowanie przez organ stanowi próbę sztucznego zawężenia przedmiotu sprawy.
Wskazując na powyższe nieprawidłowości skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania, a także o stwierdzenie, że organ wadliwie przyjął bezprzedmiotowość postępowania mimo dalszego istnienia sporu administracyjnego i zobowiązanie organu do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w granicach wniesionych zarzutów, a także o przeprowadzenie dowodu z akt administracyjnych sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko, że zakres postępowania wyznaczały zarzuty wniesione przez M T, natomiast ani ona, ani współwłaściciele działki nr nie zgłosili w ustawowym terminie zarzutów dotyczących usytuowania budynku nr oraz przebiegu granicy pomiędzy działkami nr i w miejscu jego posadowienia. Zmiana tych danych nastąpiła dopiero wskutek ponownego ustalenia przez Starostę przebiegu granic działek nr, i, mimo że zarzuty nie obejmowały tak szerokiego zakresu. Zdaniem organu działanie to było niedopuszczalne i pozbawione podstaw prawnych.
Organ podniósł, że uchylenie decyzji Starosty i umorzenie postępowania, zgodnie z wolą M T jako osoby, która zainicjowała postępowanie, doprowadziło do przywrócenia danych ujawnionych w wyniku modernizacji. Dane te nie zostały skutecznie zakwestionowane przez współwłaścicieli działek nr i. Skarżący nie mogli zatem domagać się dalszego prowadzenia postępowania na podstawie zarzutu wniesionego przez inną osobę ani rozszerzenia jego przedmiotu na dane, których sami nie zakwestionowali w terminie.
Odnosząc się do twierdzenia, że zaskarżona decyzja pozbawiła stronę prawa do merytorycznego rozpoznania zarzutów, organ wskazał, że zarzut taki mógłby dotyczyć osoby, która zarzuty wniosła. M T nie zaskarżyła jednak decyzji organu odwoławczego, ponieważ odpowiadała ona jej stanowisku co do przebiegu granic, kształtu działki nr oraz położenia budynku nr. Na rozprawie 5 sierpnia 2026 r. uczestniczka postępowania M T oświadczyła, że podczas zapoznawania się z aktami 23 lutego 2026 r. wycofała zarzuty wniesione 11 stycznia 2021 r. Dodała, że jest zadowolona z zaskarżonej decyzji i zgadza się z dokonaną przez organ oceną znaczenia jej wcześniejszego oświadczenia (protokół rozprawy – k. 52 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja o uchyleniu decyzji organu I instancji o uwzględnieniu wniesionych zarzutów do danych zawartych w operacie opisowo-kartograficznym dotyczących granic działki nr położonej w obrębie [...], gm. [...] i o umorzeniu postępowania w I instancji.
Modernizację ewidencji gruntów i budynków przeprowadza się na podstawie art. 24a p.g.k. Organ w zaskarżonej decyzji precyzyjnie opisał tryb, w jakim dokonuje się modernizacji, przytaczając stosowne przepisy ustawy, co Sąd opisał w pierwszej części uzasadnienia. Stąd nie ma konieczności ponownego cytowania wszystkich ww. przepisów. Dodać jednak należy, że przepisy art. 24a ustawy, dotyczące modernizacji ewidencji gruntów i budynków, ustanawiają odrębną procedurę przeprowadzania modernizacji i wyczerpująco procedurę tę regulują bez odesłań do przepisów k.p.a. Dopiero w następstwie złożenia zarzutów przez podmiot, którego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, wszczynane jest postępowanie administracyjne, w którym pełne zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. i które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów. Orzeczenie to jest pierwszą decyzją administracyjną wydawaną w szeroko rozumianym postępowaniu modernizacyjnym (art. 24a ust. 10).
Ewidencja gruntów i budynków ma charakter informacyjny i deklaratoryjny. Dane w niej zawarte nie kształtują stanu prawnego nieruchomości, lecz odzwierciedlają stan wynikający z właściwych dokumentów. Postępowanie ewidencyjne nie służy zatem rozstrzyganiu sporów o prawo własności ani tworzeniu lub znoszeniu tego prawa. Obowiązek utrzymywania ewidencji w stanie aktualności nie oznacza obowiązku uwzględnienia każdego żądania, które nie znajduje oparcia w dokumentach mogących stanowić podstawę wpisu.
Z kolei celem modernizacji jest uzupełnienie bazy danych ewidencyjnych i utworzenie pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych oraz modyfikacja istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny dwóch okoliczności: 1/ czy organ ewidencyjny I instancji wykroczył w swojej decyzji poza ramy postępowania wszczętego złożonym przez M T zarzutem z 11 stycznia 2021 r.; 2/ czy organ odwoławczy zasadnie uznał, że M T wycofała następnie zgłoszony przez siebie zarzut.
W ocenie Sądu na oba pytania należy odpowiedzieć twierdząco, a tym samym zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
W myśl art. 24a ust. 9 p.g.k. każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych.
Zarzuty zgłoszone przez M T pismem z 11 stycznia 2021 r. do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym powstałym w ramach przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu C, gm. odnośnie do działki nr, dotyczyły przebiegu granicy działki nr, w szczególności co do położenia punktu, od którego robiono pomiar, położonego od strony torów od strony wschodniej. Dosłownie zarzut ten brzmiał: "punkt, od którego pobierali pomiar geodeci nie wiem czy był punktem prawidłowym, ponieważ był tam słupek betonowy przy działce nr od strony torów (strona wschodnia) i czy był on punktem odniesienia. Geodeci robiąc pomiary powinni opierać się na punktach osnowy i je korygować".
Zgodnie z art. 24a ust. 10 p.g.k. treść wniesionych zarzutów wyznacza przedmiot decyzji administracyjnej o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutów.
Należy podkreślić, że postępowanie z art. 24a ust. 9 i 10 p.g.k. zostało wszczęte wyłącznie przez M T. i tylko w granicach przez nią zakwestionowanych. Skarżący – właściciele działki nr, mimo że mają interes prawny w sprawie, nie złożyli własnego zarzutu w terminie i nie mogą rozszerzyć zarzutu wniesionego przez inną osobę (choćby o kwestię posadowienia budynku nr) ani żądać dalszego prowadzenia postępowania w zakresie wniesionego zarzutu wbrew oświadczeniu o odstąpieniu od niego przez osobę, która postępowanie zainicjowała.
Tymczasem organ I instancji, uwzględniając formalnie zarzut, na podstawie opracowania z 2024–2025 r., zmienił znacznie szerszy zespół danych: zgodził się, czy też zlecił wykonawcy modernizacji ponowne ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych nr [...] i, którego skutkiem była zmiana położenia punktów granicznych nr:,[...] zmiana przebiegu granic i powierzchni tych działek, mimo że żaden z właścicieli nie wnosił zarzutów w tym zakresie. Takie działanie organ odwoławczy zasadnie uznał za pozbawione podstaw prawnych. Mimo braku zarzutów w tym zakresie organ I instancji dokonał odmiennego ustalenia położenia punktów granicznych i przebiegu granic między działkami nr i oraz nr i w miejscu posadowienia budynków nr (w modernizacji wykazanego na działkach nr i) oraz nr (w modernizacji wykazanego na działkach nr i), zmniejszając tym samym długość działki nr oraz szerokość działki nr. Stworzono przy tym dodatkowy punkt graniczny [...], dzięki czemu poszerzono od strony północnej działkę nr [...], zwężając tym samym działkę nr [...], a w konsekwencji zmniejszając jej powierzchnię.
Należy podkreślić, że potrzeba technicznego wykonania pomiarów na większym obszarze niż dokonana w 2020 r. mogła być uzasadniona dla rzetelnego zbadania zakwestionowanego w zarzucie punktu. Nie oznaczało to jednak, że decyzją wydaną na podstawie art. 24a ust. 10 p.g.k. można rozstrzygnąć wszystkie wnioski wynikające z tego nowego opracowania. Zakres pracy geodety i zakres sprawy administracyjnej nie były zatem tożsame. Decyzja mogła objąć tylko te dane, których dotyczył złożony w terminie zarzut oraz dane nierozerwalnie z nim związane – po wykazaniu przez organ tej zależności. Tymczasem decyzja organu I instancji zmieniła powierzchnie trzech działek, kilka punktów granicznych i położenie dwóch budynków. Tak szerokiego rozstrzygnięcia nie uzasadnia samo przyjęcie operatu [...] (sporządzonego w wyniku prac geodezyjnych wykonanych w 2024–2025 r.) do zasobu. Przyjęcie dokumentacji potwierdza jedynie jej pozytywną weryfikację techniczną, nie zastępuje ustalenia przedmiotu postępowania i nie rozstrzyga sporów o prawo własności.
W tej sytuacji uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. było prawidłowe. Odrębnej oceny wymagało natomiast, czy zachodziły podstawy do umorzenia postępowania I instancji.
Postępowanie określone w art. 24a ust. 9 i 10 p.g.k. jest wszczynane przez zgłoszenie zarzutów. Jeżeli osoba, która zgłosiła jedyny zarzut, jednoznacznie go cofa albo w inny niewątpliwy sposób rezygnuje z jego rozpoznania, odpada przedmiot postępowania. Postępowanie staje się wówczas bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sytuację tę należy odróżnić od fakultatywnego umorzenia na wniosek strony, uregulowanego w art. 105 § 2 k.p.a., które wymaga braku sprzeciwu innych stron oraz zgodności z interesem społecznym. Przy cofnięciu żądania konstytutywnego dla postępowania sprzeciw strony, która sama takiego żądania nie zgłosiła, nie odtwarza przedmiotu sprawy. Takie rozumienie skutków wyraźnego cofnięcia wniosku wszczynającego postępowanie przyjęto m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2011 r., I OSK 1397/10, oraz z 11 października 2017 r., I OSK 893/17. Cofnięcia nie można jednak domniemywać. Wola rezygnacji z rozpoznania zarzutu musi wynikać jednoznacznie z treści oświadczenia, jego kontekstu i całokształtu zachowania strony.
W niniejszej sprawie całokształt zachowania M T pozwalał organowi odwoławczemu przyjąć, że zrezygnowała ona z rozpoznania zarzutu zgłoszonego 11 stycznia 2021 r. Uczestniczka odwołała się od decyzji organu I instancji, która formalnie uwzględniała jej zarzut w całości, zakwestionowała wynik ponownego pomiaru i domagała się przywrócenia danych przyjętych w ramach modernizacji w 2020 r. Następnie, podczas zapoznawania się z aktami 23 lutego 2026 r., oświadczyła (pisownia oryginalna): "Mapki z 1979 r są mapkami prawidłowymi. Działka (moja) i działka przy modernizacji była prawidłowo przeprowadzona tj. dn. 26.03.2020 r. i obiekt budowlany stoi na mojej działce (altanka)" (k. nienumerowana akt administracyjnych). Z literalnego brzmienia tego oświadczenia wynikało, że uczestniczka uznawała za prawidłowe mapy z 1979 r. oraz dane dotyczące działek nr i przyjęte w ramach modernizacji, a także usytuowanie altany na działce nr. Nie wynikało z niego natomiast wprost stwierdzenie dotyczące granicy działek nr i. Ta nieścisłość w sposobie zrelacjonowania oświadczenia przez organ nie miała jednak wpływu na wynik sprawy.
Oświadczenia uczestniczki nie należało bowiem oceniać w oderwaniu od treści jej odwołania. Obie czynności wyrażały wolę przywrócenia danych przyjętych w ramach modernizacji i rezygnację z dalszego kwestionowania tych danych na podstawie zarzutu z 11 stycznia 2021 r. Na rozprawie 5 sierpnia 2026 r. M T jednoznacznie potwierdziła, że podczas zapoznawania się z aktami 23 lutego 2026 r. wycofała ten zarzut. Oświadczenie złożone przed Sądem nie stanowiło nowej przyczyny umorzenia postępowania, lecz potwierdzało znaczenie czynności dokonanych przez uczestniczkę przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy prawidłowo zatem uznał, że zarzut został wycofany, a postępowanie wszczęte jego wniesieniem stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.
Jeszcze raz podkreślić należy, że skarżący nie zgłosili w terminie własnego zarzutu dotyczącego granicy działek ani budynku nr. Ich oświadczenie z 26 lutego 2026 r. (złożone przed organem odwoławczym) nie mogło przejąć funkcji zarzutu z art. 24a ust. 9 p.g.k. Po odstąpieniu M T od jedynego żądania organ odwoławczy nie miał podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia, czy budynek znajduje się na działce nr czy nr. Taka ocena wykraczałaby poza granice wszczętej sprawy. Nie pozbawia to jednak skarżących możliwości ochrony ich praw. Zarzut wniesiony po terminie jest traktowany jako wniosek o zmianę danych ewidencyjnych (art. 24a ust. 12 p.g.k.). Mogą też korzystać z właściwych postępowań cywilnych dotyczących przebiegu granicy lub prawa własności, a następnie żądać ujawnienia w ewidencji danych wynikających z dokumentów źródłowych.
Tym samym zawarty w skardze argument, że zaskarżona decyzja "pozbawia" skarżących własności budynku nr, jest nietrafny. Ewidencja gruntów i budynków ma charakter informacyjny i deklaratoryjny. Rejestruje dane na podstawie określonych dokumentów, ale nie tworzy ani nie znosi prawa własności i nie służy rozstrzyganiu sporów cywilnoprawnych. Położenie budynku jest daną ewidencyjną; kwestia własności budynku wynika zaś z prawa materialnego i właściwych dokumentów albo orzeczeń sądu powszechnego.
Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Organ odwoławczy odtworzył kolejność czynności, treść zarzutu, zakres opracowania z lat 2024–2025 oraz późniejsze stanowiska stron. Ocena materiału dowodowego nie była dowolna, a uzasadnienie decyzji spełniało wymagania art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący mieli dostęp do akt i 26 lutego 2026 r. przedstawili swoje stanowisko, wobec czego nie doszło również do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143), skargę oddalił.
ak