Uzasadnienie
Postanowieniem z 2 marca 2026 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi (dalej: DIAS w Łodzi) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia sprzeciwu od wezwania DIAS w Łodzi z 22 grudnia 2025 r. do wniesienia opłaty dodatkowej za naruszenie obowiązku wniesienia opłaty za przejazd autostradą.
Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wezwaniem z 22 grudnia 2025 r. DIAS w Łodzi nałożył na W. G., na podstawie art. 37ge oraz art. 37gf ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 202 r. poz. 561 ze zm.) - dalej: "ustawa o autostradach", obowiązek wniesienia opłaty dodatkowej w wysokości 500 zł w związku z nieuiszczeniem opłaty za przejazd z 14 stycznia 2023 r. o godzinie 13:23:00 pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] na płatnym odcinku autostrady A2 węzeł K..
Wezwanie do uiszczenia opłaty dodatkowej zostało uznane za doręczone 13 stycznia 2026 r. 11 lutego 2026 r. strona wniosła sprzeciw, wskazując, że dokonała opłaty za przejazd za pomocą aplikacji Autopay, na dowód czego przedłożyła wyciąg z konta bankowego, potwierdzający płatność kartą 14 stycznia 2023 r. kwoty 9,90 zł oraz odpowiedź Autopay na zgłoszenie [...], zgodnie z którą odnotowane zostały dwa przejazdy pojazdu o nr rejestracyjnych [...],w tym przejazd 14 stycznia 2023 r.
Postanowieniem z 2 marca 2026 r. DIAS w Łodzi stwierdził uchybienie terminu do wniesienia sprzeciwu od wezwania DIAS w Łodzi z 22 grudnia 2025 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż wezwanie z 22 grudnia 2025 r. uznano za doręczone 13 stycznia 2026 r. Termin do wniesienia sprzeciwu upłynął 27 stycznia 2026 r., zaś strona wniosła sprzeciw 11 lutego 2026 r., a zatem z uchybieniem 14-dniowego terminu do jego złożenia. W taki przypadku, zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Skargę na powyższe postanowienie DIAS w Łodzi do tutejszego sądu złożył W. G. podnosząc, iż wezwanie dotyczące przejazdu z 14 stycznia 2023 r. nigdy nie zostało mu doręczone i dowiedział się o nim dopiero w Urzędzie Skarbowym w Szamotułach w związku z zajęciem wierzytelności z rachunku bankowego. Wskazał, iż przejazd autostradą tego dnia został opłacony, na co posiada odpowiednie dokumenty, zaś uchybienie terminu do wniesienia sprzeciwu nie nastąpiło z jego winy, gdyż nigdy go nie otrzymał. Dodał, że otrzymał jedynie wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej, dotyczące przejazdu z 16 stycznia 2023 r. i tamto wezwanie otrzymał listownie i je odebrał, a założony przez niego sprzeciw został uznany.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Organ wskazał, że wezwanie do uiszczenia opłaty dodatkowej z 22 grudnia 2025 r. doręczono skarżącemu w trybie przewidzianym w art. 44 k.p.a. poprzez dwukrotne awizowanie przesyłki w dniach: 30 grudnia 2025 r. i 8 stycznia 2026 r. Powyższe dane znajdują potwierdzenie w pliku XML, którego wydruk znajduje się w aktach sprawy. Plik ten generowany jest przez system Poczty Polskiej i stanowi potwierdzenie odbioru w ramach publicznej usługi hybrydowej (PUH). Ma on określoną strukturę XML, w której znajdują się m.in.: dane nadawcy i odbiorcy, identyfikator przesyłki, data i godzina doręczenia lub zwrotu, status przesyłki. Dane zawarte w pliku XML dotyczącym przesyłki zawierającej wezwanie z 22 grudnia 2025 r. dokumentują również, że z uwagi na niemożność doręczenia przesyłki adresatowi, jak i pełnoletniemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, który podjął się jej oddania adresatowi - przesyłkę pozostawiono do dyspozycji adresata w Placówce Pocztowej W. na okres 14 dni.
Plik wskazuje także dane osoby wydającej przesyłkę oraz nr ID Placówki Pocztowej. Plik XML stanowi dowód, w oparciu o który można stwierdzić skuteczność doręczenia zastępczego, bowiem wypełnia wymogi normatywne przepisów stanowiących o doręczeniach przesyłek rejestrowanych w ramach publicznej usługi hybrydowej. W ocenie organu bezzasadny jest zatem zarzut braku doręczenia wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.".
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie kontrolowanego rozstrzygnięcia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym przypadku sąd skargę oddala art. 151 p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie było postanowienie DIAS w Łodzi z 2 marca 2026 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia sprzeciwu od wezwania DIAS w Łodzi z 22 grudnia 2025 r. do wniesienia opłaty dodatkowej za naruszenie obowiązku wniesienia opłaty za przejazd autostradą.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy przywołanej na stępie ustawy dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Zgodnie z art. 37a ustawy o autostradach za przejazd autostradą są pobierane opłaty. Za niewniesienie opłaty za przejazd autostradą, o której mowa w art. 37a ust. 7, w tym za kontynuację przejazdu autostradą lub jej odcinkiem po upływie daty i godziny końca okresu ważności wskazanych na bilecie autostradowym, od wnoszącego opłatę pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 500 zł (art. 37ge ust. 1 ustawy o autostradach). W myśl zaś art. 37gf ust. 1 ww. ustawy wnoszący opłatę może wnieść sprzeciw do Szefa KAS, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, o którym mowa w art. 37ge ust.
7. Wniesienie sprzeciwu nie zwalnia z obowiązku wniesienia opłaty dodatkowej. Z kolei stosownie do art. 37gf ust. 5 ustawy o autostradach w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania w sprawie sprzeciwu, o którym mowa w ust. 2, i wniosku, o którym mowa w ust. 4, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 39 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, zwany dalej "adresem do doręczeń elektronicznych", chyba że doręczenie następuje na konto w systemie teleinformatycznym organu albo w siedzibie organu.
W przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1, organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem:
- 1) przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, albo
- 2) przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (§ 2)
W przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1 i § 2 pkt 1, organ administracji publicznej doręcza pisma:
- 1) przesyłką rejestrowaną, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2025 r. poz. 366, 820 i 1456), albo
- 2) przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (§ 3).
Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, iż zasadą powinno być doręczanie pism przez organ na adres do doręczeń elektronicznych. Równorzędnym sposobem doręczenia jest doręczenie na konto w systemie teleinformatycznym organu albo przez pracownika organ. Doręczenie pism w inny sposób może zostać wykorzystywane wyłącznie w przypadku niemożności doręczenia na adres do doręczeń elektronicznych, na konto w systemie teleinformatycznym organu albo przez pracownika. Należy wówczas doręczyć pismo za pokwitowaniem przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej. W drugiej kolejności należy doręczyć pismo przesyłką rejestrowaną. W rozstrzyganej sprawie wezwanie dla skarżącego zostało wysłane z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1045, ze zm., dalej: u.d.e.), na adres skarżącego.
W myśl § 6 rozporządzenia Ministra Aktywów Państwowych z dnia 9 sierpnia 2021 r. w sprawie realizacji publicznej usługi hybrydowej w obrocie krajowym (Dz. U. poz. 1503) wydanego na podstawie art. 50 u.d.e. dokument elektroniczny potwierdzający odbiór przesyłki listowej rejestrowanej w ramach publicznej usługi hybrydowej jest wytwarzany automatycznie w systemie operatora wyznaczonego w postaci pliku XML i niezwłocznie udostępniany nadawcy w jego skrzynce doręczeń (ust. 1). Ten dokument elektroniczny, zawiera w szczególności informacje o:
- 1) dacie doręczenia, zawiadomienia o próbie doręczenia albo odmowy przyjęcia przesyłki rejestrowanej oraz
- 2) danych adresata przesyłki rejestrowanej, a w przypadku gdy przesyłka rejestrowana została odebrana przez inną uprawnioną osobę, również danych tej osoby obejmujących jej imię, nazwisko oraz określenie jej związku z adresatem (ust.2).
Natomiast zgodnie z § 7 w przypadku stwierdzenia nieobecności adresata lub innej osoby uprawnionej do odbioru przesyłki listowej rejestrowanej w oddawczej skrzynce pocztowej, o której mowa w ustawie z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata umieszcza się zawiadomienie o podjętej próbie doręczenia przesyłki rejestrowanej w ramach publicznej usługi hybrydowej oraz o możliwości jej odbioru we wskazanej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia (ust. 1). W przypadku niezgłoszenia się adresata lub innej osoby uprawnionej do odbioru przesyłki listowej rejestrowanej w terminie określonym zgodnie z ust. 1, operator wyznaczony przekazuje powtórne zawiadomienie o możliwości jej odbioru w terminie 14 dni, licząc od dnia następującego po dniu pozostawienia pierwszego zawiadomienia (ust. 2).
Przesyłka listowa rejestrowana nieodebrana w terminie, o którym mowa w ust. 2, jest zwracana do nadawcy (ust. 3). Powyższa regulacja jest tożsama z art. 44 § 1 k.p.a. zgodnie z którym w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 – operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pism przez operatora pocztowego. Według § 2 art. 44 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.
W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a. tzw. "drugie awizo"). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 k.p.a., a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.).
Zatem, jak wynika z art. 44 k.p.a., skuteczność wskazanego w nim sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Wobec powyższego, zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia.
Z akt sprawy wynika, że wezwanie DIAS w Łodzi z 22 grudnia 2025 r. do uiszczenia opłaty dodatkowej wysłane z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej zostało przez organ uznane za doręczone 13 stycznia 2026 r. DIAS w Łodzi wskazał, że dowodem powyższego jest znajdujący się w aktach sprawy raport z pliku XML dotyczący tej przesyłki, z treści którego wynika, że doręczenie skarżącemu wezwania nastąpiło w trybie przewidzianym w art. 44 k.p.a. poprzez dwukrotne awizowanie przesyłki w dniach: 30 grudnia 2025 r. i 8 stycznia 2026 r. W ocenie DIAS w Łodzi dane zawarte w pliku XML dotyczącym przesyłki zawierającej wezwanie z 22 grudnia 2025 r. dokumentują również, że z uwagi na niemożność doręczenia przesyłki adresatowi, jak i pełnoletniemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, który podjął się jej oddania adresatowi - przesyłkę pozostawiono do dyspozycji adresata w Placówce Pocztowej W. na okres 14 dni. Plik wskazuje także dane osoby wydającej przesyłkę oraz nr ID Placówki Pocztowej.
W ocenie sądu brak jest jednak podstaw do zastosowania "fikcji doręczenia", o której mowa w art. 44 § 4 k.p.a. Wprawdzie, jak podał organ, raport z pliku XML wymienia w swej treści dane takie jak: datę nadania przesyłki, dane adresata i nadawcy, daty awiza pierwszego oraz powtórnego oraz dane wydającego zwróconą przesyłkę wraz z nazwą i adresem placówki pocztowej, to jednak raport nie dokumentuje wszystkich wymaganych przepisem prawa czynności doręczyciela niezbędnych dla stwierdzenia skuteczności doręczenia pisma w trybie fikcji doręczenia" wynikającej z art. 44 k.p.a.
Raz jeszcze trzeba wskazać, że § 2 art. 44 k.p.a zawiera wymóg by zawiadomienie o pozostawieniu pisma zawierało informację o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, które umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.
Tymczasem z raportu, na który powołuje się organ okoliczności powyższe w ogóle nie wynikają. Raport nie zawiera ani informacji na temat możliwości odbioru przesyłki w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1 art. 44 k.p.a., ani przyczyny braku doręczenia. Z raportu nie wynika także w jakim miejscu doręczyciel pozostawił dla skarżącego informację o możliwości odbioru przesyłki co jest kluczowe wobec twierdzeń strony, że nie otrzymała żadnej informacji o spornej przesyłce.
Za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych uznać należy stanowisko zgodnie z którym dla stwierdzenia skuteczności doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. konieczne jest udokumentowanie ścisłego dokonania wszystkich ustanowionych w tym przepisie czynności doręczyciela. Jeżeli nie wiadomo, jak działał doręczający, to doręczenia nie można uznać za dokonane (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3971/18, z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 861/20, wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 223/25, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca.
Warunkiem jednak przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, tj. uznania, iż nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione (por. wyrok NSA z 31 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2105/11, CBOSA). W tutejszej sprawie organ takim dowodem nie dysponuje. W związku z dotkliwością skutków doręczenia zastępczego zasady stosowania tej instytucji powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie jakiemukolwiek z wymogów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że organ administracji publicznej nie może skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia pisma z zastosowaniem konstrukcji fikcji prawnej doręczenia na podstawie k.p.a. (por. wyrok NSA z 24 września 2021 r., sygn. akt I GSK 288/21, CBOSA).
Tylko jednoznaczne, nie budzące wątpliwości i w pełni prawidłowe doręczenie przesyłki, w sposób odpowiadający wymogom przepisów k.p.a., może wywołać skutki, o których mowa w art. 134 k.p.a., jeżeli czynność wniesienia odwołania, a w kontrolowanej sprawie sprzeciwu została dokonana po terminie do dokonania tej czynności. W okolicznościach sprawy tak jednak nie jest. Sąd stoi na stanowisku, iż adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości powinny być interpretowane i oceniane na jego korzyść. Prawidłowo dokonane doręczenie uznawane jest za jeden z kluczowych warunków przestrzegania praw strony w postępowaniu administracyjnym. Z wnioskiem tym koresponduje treść art. 81a k.p.a., który stanowi o tym, iż niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygane są na korzyść strony (por. postanowienie NSA z 15 września 2011 r., sygn. akt II GSK 1761/11, LEX nr 965116).
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepisy dotyczące doręczeń pism stanowią w istocie gwarancje przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Regulacje te mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Zatem nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela w sytuacji, gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego środka zaskarżenia od wydanego rozstrzygnięcia. Wszelkie nieprawidłowości w zakresie doręczeń powinny więc obciążać organy administracji publicznej i nie powinny być interpretowane na szkodę jednostki (por. wyroki NSA: z 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2259/12, LEX nr 1450907; z 19 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2734/14, LEX nr 2141086; z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 3/08,.LEX nr 468732).
Wobec tego, skoro w procesie doręczenia wezwania DIAS w Łodzi z 22 grudnia 2025 r. do wniesienia opłaty dodatkowej za naruszenie obowiązku wniesienia opłaty za przejazd autostradą doszło do istotnych uchybień, należało stwierdzić, iż doręczenie to było nieskuteczne. W stanie faktycznym sprawy nie było podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia sprzeciwu co prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z 2 marca 2026 r. W kontrolowanej sprawie doszło zatem do naruszenia art. 44 k.p.a. i art. 134 k.p.a w zw. z art. 37a i art. 37gf ust. 1 ustawy o autostradach poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że na tle stanu faktycznego sprawy nastąpiło skuteczne doręczenie zastępcze wezwania DIAS w Łodzi z 22 grudnia 2025 r.
W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości. O kosztach orzeczono w pkt 2 wyroku w oparciu o art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.
ds