Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 1 lipca 2026 r., sygn. akt III SA/Łd 217/26

Uzasadnienie

Decyzją z 27 stycznia 2026 r., nr SKO.4141.555.2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania R.K. od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 29 grudnia 2023 r., nr 4013.0.0055.2.2023 nakładającej na R.K. karę pieniężną w wysokości 17 280 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej – ul. [...] w Ł na wysokości posesji nr 6 (działka nr 54/25) o powierzchni 86,4 m2 w celu funkcjonowania na prawach wyłączności zaplecza budowy – składowania materiałów budowlanych, bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od 13 czerwca 2023 r. do 16 czerwca 2023 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz wymierzyło R.K. karę pieniężną w wysokości 13 824 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi gminnej – ul. [...] w Ł. (działka nr 54/26 w obrębie [...] na wysokości posesji nr 6) w okresie od 13 czerwca 2023 r. do 16 czerwca 2023 r. o powierzchni 86,4 m2 w celu funkcjonowania na prawach wyłączności zaplecza budowy – składowania materiałów i odpadów budowlanych bez zezwolenia zarządcy drogi.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że decyzją z 29 grudnia 2023 r., wydaną w postępowaniu wszczętym z urzędu, Prezydent Miasta Łodzi wymierzył R.K. karę pieniężną w wysokości 17 280,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej – ul. [...] w Ł. (na wysokości posesji nr 6) w okresie od 13 czerwca 2023 r. do 16 czerwca 2023 r., o powierzchni 86,4 m2 w celu funkcjonowania na prawach wyłączności zaplecza budowy – składowania materiałów budowlanych, bez zezwolenia zarządcy drogi. W treści rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał sposób obliczenia wysokości kary (z zastosowaniem stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości 5,00 zł za 1 m2 /dzień) oraz pouczył o sposobie i terminie jej zapłaty, a także ewentualnych odsetkach za opóźnienie. Opisał ustalony w sprawie stan faktyczny, z którego wywiódł, że istnieje podstawa do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego w trybie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r., poz. 889), zwanej dalej "u.d.p.".

Odniósł się też do uregulowanej w art. 189f § 1 k.p.a. kwestii odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Nie stwierdził jednak przesłanek do zastosowania tej instytucji w rozpoznawanej sprawie.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 12 u.d.p. oraz naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 189f k.p.a. W ramach pierwszego z tych zarzutów wskazał na błędne przyjęcie przez organ, że zajęcie pasa drogowego zostało dokonane w całości przez niego, w sytuacji gdy w toku postępowania wykazał, że sprzedał część materiałów składowanych na poboczu ulicy i w okresie objętym zaskarżoną decyzją były one sukcesywnie zabierane z miejsca przechowywania przez kupującego.

Natomiast w drugim z zarzutów powołał się na wadliwe niezastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, pomimo że waga naruszenia prawa jest znikoma, a skarżący dobrowolnie zaprzestał naruszania prawa (§ 1 pkt 1), oraz pomimo że za to samo zachowanie, zakwalifikowane jako wykroczenie, został już prawomocnie ukarany mandatem karnym przez Straż Miejską w Łodzi (§ 1 pkt 2).

Decyzją z 9 maja 2024 r., nr SKO.4141.85.2024, wydaną po rozpatrzeniu tego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło decyzję z 29 grudnia 2023 r. i wymierzyło skarżącemu karę pieniężną w wysokości 13 824 zł za zajęcie pasa drogowego drogi bez zezwolenia zarządcy drogi.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję z 9 maja 2024 r.

Wyrokiem z 24 października 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 493/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę R.K. na decyzję z 9 maja 2024 r.

Wyrokiem z 17 września 2025 r., sygn. akt II GSK 563/25, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ten wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 9 maja 2024 r.

Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 24 października 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 493/24, ocenił jako zasadny zarzut odnoszący się do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 w związku z art. 2a pkt 2 w związku z art. 40 ust. 12 u.d.p. Uznał, że fakt zaliczenia ul. [...] do kategorii dróg publicznych gminnych na podstawie stosownej uchwały oraz okoliczność, że w świetle danych rejestru gruntów działka nr 54/26 w obrębie [...] stanowi część pasa drogowego drogi gminnej nr [...] nie dowodzą, że nieruchomość ta jest drogą gminną. Wskazany grunt jest uregulowany w księdze wieczystej nr [...], w której jako właściciel nieruchomości wpisana jest osoba fizyczna. Okoliczność, że nieruchomość obejmująca działkę nr 54/26 może stanowić własność innego podmiotu niż gmina uzasadnia twierdzenie, że nieruchomość może faktycznie nie być (w części/całości) drogą gminną, co oznacza, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i Samorządowego Kolegium Odwoławczego było co najmniej przedwczesne.

Przejęcie na własność jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) uwarunkowane jest wydaniem ostatecznej decyzji przez wojewodę. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny i może być wydana wyłącznie w sytuacji jednoznacznego stwierdzenia, że dana nieruchomość z mocy prawa przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Istotne jest więc, że bez potwierdzenia przejścia własności poprzez istnienie ostatecznej decyzji wojewody nie ma jakiegokolwiek domniemania w tym zakresie. Z powyższego wynika, że w przypadku ujawnienia w księdze wieczystej innych właścicieli drogi publicznej niż stosowna jednostka samorządu terytorialnego, do akt administracyjnych powinna być dołączona powyższa decyzja wydana na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Istotne jest zatem wykazanie przez organ za pomocą odpisu z księgi wieczystej, czy zajęty przez stronę grunt stanowił własność gminy, czy to na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, czy też na innej podstawie, co należy ustalić w postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, że nie jest dopuszczalne z punktu widzenia demokratycznego państwa prawa i ochrony prawa własności nie tylko pobieranie opłat, o których mowa w art. 40 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego w zakresie, w jakim konkretna działka wchodząca w jego skład nie stanowi własności gminy, ale tym bardziej nakładanie kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, w sytuacji gdy nie może się on wylegitymować prawem własności. Organ odwoławczy ma obowiązek prawidłowego ustalenia, kto jest właścicielem działki, która została zajęta przez stronę.

Organ drugiej instancji dalej wskazał, że podjął czynności wyjaśniające w zakresie określonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2025 r., sygn. akt II GSK 563/25. W ich wyniku ustalił, że działka nr 54/26 w obrębie [...], która wchodzi w skład pasa drogowego ul. [...], mającej status drogi gminnej nr 161152E, jest obecnie częścią nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], po jej odłączeniu z dotychczasowej księgi wieczystej nr [...]. Jako właściciel tej nieruchomości jest ujawnione Miasto Łódź, na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Łódzkiego z 27 marca 2024 r., znak: GN-IV.7533.1215.2014.KBo/BW (stosowny wpis w księdze wieczystej został dokonany 3 września 2025 r. z mocą wsteczną od 11 czerwca 2025 r., czyli przed wydaniem wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny). Decyzją tą, wydaną w oparciu o przepisy art. 73 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stwierdzono nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę Miasto Łódź własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr 54/26 w obrębie [...], objętej w dacie orzekania księgą wieczystą nr [...].

Organ drugiej instancji stwierdził, że nic już nie stoi na przeszkodzie podtrzymaniu ustaleń faktycznych, które zostały przyjęte jako podstawa wcześniejszej decyzji z 9 maja 2024 r. Ustalenia te zostały w pełni podzielone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, którego wyrok z 24 października 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 493/24 został wprawdzie uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny, ale wyłącznie z powodu niedostatecznego wyjaśnienia stanu prawnego działki nr 54/26. Pozostałe kwestie nie mieściły się w ogóle w granicach zaskarżenia wynikających z treści wniesionej od tego wyroku skargi kasacyjnej albo nie mogły być merytorycznie rozpatrzone przez Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na wadliwy sposób sformułowania podstawy kasacyjnej przez pełnomocnika strony (dotyczy to kwestii odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu).

Wobec tego organ drugiej instancji uznał, że ul. [...] w Ł była w okresie od 13 do 16 czerwca 2023 r. drogą publiczną gminną, której pas drogowy (w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p.) obejmował działkę ewidencyjną nr 54/26 w obrębie [...], graniczącą z posesją nr 6. W okresie od 13 do 16 czerwca 2023 r. ów pas drogowy był nieprzerwanie zajmowany na prawach wyłączności jako zaplecze budowy – miejsce składowania materiałów i odpadów budowlanych, a powierzchnia tego zajęcia wynosiła 86,4 m2. Podmiotem zajmującym pas drogowy w tym okresie był skarżący R.K., który nie legitymował się wydanym na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego we wskazanym celu. Status ul. [...] w Ł. jako drogi publicznej gminnej nr 161152E wynika z danych księgi wieczystej nr [...] i rejestru gruntów, wykazu numerów dróg publicznych gminnych na obszarze województwa łódzkiego, stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały nr 1765/18 Zarządu Województwa Łódzkiego z 28 grudnia 2018 r. i wykazu ulic na terenie miasta Łodzi zaliczonych do kategorii dróg gminnych, opublikowanego na oficjalnej stronie internetowej Urzędu Miasta Łodzi (www.uml.lodz.pl).

Z danych rejestru gruntów wynika także, że jej pas drogowy obejmuje działkę ewidencyjną nr 54/26 w obrębie [...], która graniczy z posesją nr 6. Fakt ciągłego i niezmiennego zajmowania pasa drogowego drogi gminnej w okresie od 13 do 16 czerwca 2023 r. na prawach wyłączności jako zaplecza budowy – miejsca składowania materiałów i odpadów budowlanych, o powierzchni 86,4 m2 (18 m x 4,80 m), znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, w szczególności w takich dokumentach, jak: pismo Straży Miejskiej w Łodzi z 13 czerwca 2023 r., znak: [...] i załączone do niego zdjęcia; protokół kontroli w terenie sporządzony 16 czerwca 2023 r. przez pracowników Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi wraz z załączoną do niego dokumentacją fotograficzną; kopia ortofotomapy z naniesioną nań siatką działek ewidencyjnych i zaznaczonym miejscem zajęcia pasa drogowego. Powyższe okoliczności dotyczące rodzaju, charakteru, okresu i powierzchni zajęcia pasa drogowego, nie były kwestionowane w toku postępowania przez skarżącego.

Organ drugiej instancji uznał za dostatecznie wykazaną okoliczność, że to R.K. był podmiotem, który zajmował pas drogowy w opisany powyżej sposób. Częściowo wynika to wprost z jego własnych wyjaśnień, zawartych w piśmie z 18 lipca 2023 r. (co do 3 palet z materiałami budowlanymi: workami z zaprawą, krawężnikami i kształtkami ceramicznymi wentylacyjnymi), a w pozostałym zakresie z ustaleń dokonanych z urzędu w toku postępowania pierwszej instancji, które nie zostały skutecznie przez niego podważone. Organ drugiej instancji wskazał, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...], a w okresie objętym zaskarżoną decyzją na gruncie tym były prowadzone roboty budowlane. Wszystkie materiały i odpady budowlane, które w tym okresie były magazynowane w pasie drogowym, miały być wykorzystane na terenie budowy realizowanej na działce skarżącego albo z niego pochodziły, zaś podmiotem odpowiedzialnym za ich umieszczenie w granicach pasa drogowego był skarżący jako inwestor.

Dowodem potwierdzającym ten fakt jest też dokument urzędowy – przyjęty przez skarżącego mandat karny z 15 czerwca 2023 r. seria[...], będący następstwem ustaleń dokonanych przez strażników miejskich, w którym został on wskazana jako sprawca wykroczenia polegającego na tamowaniu lub utrudnianiu ruchu na drodze publicznej (poprzez składowanie tychże materiałów i odpadów budowlanych). W sytuacji gdy to właśnie skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności, które utrzymywało się w okresie od 13 do 16 czerwca 2023 r. Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, czy, kiedy i komu sprzedał on odpady budowlane zalegające w pasie drogowym. Choć skarżący twierdzi, że w okresie tym nie był już właścicielem spornych odpadów, to jednocześnie nie przedstawił organom obu instancji żadnych dowodów na okoliczność ich zbycia ani nie wskazał podmiotu, który je nabył, co czyni jego twierdzenia w tym zakresie całkowicie gołosłownymi i niewiarygodnymi.

Analiza zdjęć z 13 czerwca 2023 r. i z 16 czerwca 2023 r., czyli z dat granicznych okresu wskazanego w zaskarżonej decyzji, prowadzi bowiem do oczywistej konkluzji, że w okresie tym stan zajęcia pasa drogowego nie ulegał żadnym zmianom co do ilości czy miejsca położenia umieszczonych w nim przedmiotów. Fakt niewydania przez zarządcę drogi zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w zakresie wynikającym z zaskarżonej decyzji ma bezsporny charakter. Ogół przedstawionych powyżej, obiektywnie ustalonych okoliczności faktycznych, świadczy o spełnieniu w niniejszej sprawie wszystkich ustawowych przesłanek wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego.

Odnosząc się do ustawowych warunków odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej organ drugiej instancji wskazał, że w sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności uzasadniających odstąpienie od jej nałożenia. Brak jest przesłanek do uznania wagi stwierdzonego naruszenia prawa za znikomą. W tym kontekście istotne znaczenie mają przede wszystkim ustalenia co do sposobu i powierzchni zajęcia pasa drogowego przez skarżącego. Wynika z nich bowiem, że w istocie traktował on teren pasa drogowego, do którego nie miał żadnego tytułu prawnego (w szczególności wynikającego z wydanego na jego rzecz zezwolenia zarządcy drogi), jako zaplecze budowy realizowanej na swojej prywatnej nieruchomości. Załączone do akt sprawy zdjęcia jasno wskazują na zasięg i skalę bezprawnego działania, których na pewno nie można nazwać znikomymi (co przekłada się na analogiczną ocenę stopnia wagi naruszenia prawa przez skarżącego).

Gdyby nie interwencja Straży Miejskiej w Łodzi i będąca jej następstwem kontrola pasa drogowego przez pracowników zarządu dróg, skarżący nadal korzystałby z pasa drogowego w dotychczasowy, niezgodny z prawem sposób. Ustalone fakty, poddane ocenie pod kątem doświadczenia życiowego, nie pozostawiają wątpliwości, że zajęcie przez skarżącego pasa drogowego było działaniem celowym, a jego planowany zakres czasowy był ściśle powiązany z okresem prowadzenia robót budowlanych na posesji przy ul. [...], wykraczającym poza objęty zaskarżoną decyzją okres 4 dni. Za to samo zachowanie, potraktowane jako wykroczenie z art. 90 § 1 k.w., skarżący faktycznie został prawomocnie ukarany wzmiankowanym mandatem karnym, na podstawie którego nałożono na niego karę grzywny w wysokości 100 zł. Jednak w świetle dyspozycji art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. sam fakt prawomocnego ukarania sprawcy naruszenia prawa stanowiącego delikt administracyjny za zachowanie będące jego istotą, np. w postępowaniu w sprawie o wykroczenie, nie jest wystarczający do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oraz poprzestania na pouczeniu w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie jej wymierzenia.

Ustawodawca wymaga w tym przypadku spełnienia także drugiej przesłanki, określającej wymóg, by uprzednia kara spełniała cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Nałożona na skarżącego kara grzywny nie realizuje celów przyświecających karze pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. Taki wniosek wynika choćby z porównania kwoty wymierzonej skarżącemu kary grzywny (za tamowanie lub utrudnianie ruchu na drodze publicznej) z wysokością kary pieniężnej będącej przedmiotem niniejszego postępowania (za złamanie zakazu określonego w art. 39 ust. 1 u.d.p. i zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi). Znacząca dysproporcja pomiędzy obiema sankcjami jest niewątpliwie wyrazem istotnych różnic w zakresie wartości i celów leżących u podstaw wprowadzenia do systemu prawa regulacji stanowiących ich podstawy prawne. Kara grzywny nałożona na skarżącego przez Straż Miejską w Łodzi jest kilkunastokrotnie niższa niż opłata za zajęcie pasa drogowego, którą musiałby zapłacić zarządcy drogi, gdyby działał legalnie, tj. wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 13 do 16 czerwca 2023 r. o powierzchni 86,4 m2 i takie zezwolenie uzyskał.

Nie można więc uznać, że spełnia ona cele, dla których w ramach tego postępowania ma być nałożona na skarżącego kara pieniężna, której wysokość została określona w art. 40 ust. 12 u.d.p. jako dziesięciokrotność opłaty za zajęcie pasa drogowego na podstawie i w granicach zezwolenia udzielonego przez zarządcę drogi.

Organ drugiej instancji ocenił również, że wysokość nałożonej na skarżącego kary pieniężnej została ustalona wadliwie ze względu na zastosowanie przez organ pierwszej instancji niewłaściwej stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego. Wprawdzie Prezydent Miasta Łodzi nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywów oparcia się w zakresie obliczenia wysokości kary na stawce 5,00 zł za 1 m2/dzień, lecz można przypuszczać, że chodzi o stawkę określoną w Lp. V pkt 8 załącznika do uchwały nr LX/1804/22 Rady Miejskiej w Łodzi (po jej nowelizacji), mającą zastosowanie do "pozostałych zajęć na prawach wyłączności dla celów innych niż wymienione w pkt 1-7". Organ pierwszej instancji nie dostrzegł jednak, że w Lp. V pkt 1 załącznika do powołanej uchwały została ustalona, w kwocie 4,00 zł za 1 m2/dzień, odrębna stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego "naprawach wyłączności w celach innych niż określone w pkt I-IV" pod "zaplecza budowy (w szczególności składowanie materiałów budowlanych, kontenery biurowo-socjalne itp.)", czyli odpowiadająca dokładnie temu rodzajowi zajęcia pasa, z jakim mamy do czynienia w sprawie.

Prawidłowa wysokość kary pieniężnej z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego, do uiszczenia której powinien być zobowiązany skarżący, jest wynikiem następującego działania matematycznego: 10 x 86,4 m2 (powierzchnia zajęcia pasa drogowego w okresie od 13 do 16 czerwca 2023 r.) x 4,00 zł (stawka opłaty z Lp. V pkt 1 załącznika do uchwały nr LX/1804/22) x 4 (liczba dni zajęcia) = 13 824,00 zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję R.K. wniósł o jej uchylenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 189f § 1 pkt 2 k.p.k. w związku z art. 90 § 1 k.w. poprzez jego niezastosowanie i nieodstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w Ł. w okresie od 13 do 16 czerwca 2023 r. o powierzchni 86,4 m2 w celu funkcjonowania na prawach wyłączności zaplecza budowy – składowania materiałów i odpadów budowlanych, bez zezwolenia zarządcy drogi, w sytuacji, w której skarżący 15 czerwca 2023 r. ukarany został mandatem karnym nałożonym przez funkcjonariusza Straży Miejskiej w Łodzi za popełnienia wykroczenia opisanego w art. 90 k.w. (tamowanie ruchu), który to mandat skarżący przyjął i w efekcie czego usunął 16 czerwca 2023 r. materiały i odpady budowlane z pasa drogowego ul. [...] w Ł., z czego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że wobec prawomocnego ukarania za wykroczenie, które to ukaranie wywołało tożsamy skutek, jaki miało wywołać nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi, organ administracyjny był zobowiązany w drodze decyzji do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu;
2. 2. naruszenie prawa materialnego, a to art. 1 w związku z art. 2a pkt 2 w związku z art. 40 ust. 12 u.d.p. w związku z art. 73 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez przyjęcie, że działka geodezyjna nr 54/26 wchodząca w skład pasa drogowego ul. [...] w Łodzi stanowi własność Miasta Łódź na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Łódzkiego z 27 marca 2024 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto Łódź własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr 54/26 w obrębie [...], objętej w dacie orzekania księgą wieczystą nr [...], co w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi usuwa naruszenie prawa przypisane pierwotnie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 9 maja 2024 r. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2025 r., sygn. akt II GSK 563/25, podczas gdy w dacie wydawania zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 29 grudnia 2023 r. brak było w obrocie prawnym indywidualnego aktu administracyjno-prawnego potwierdzającego przysługiwanie tytułu prawnego do działki geodezyjnej nr 54/26 Gminie Miastu Łódź, a co za tym idzie Prezydent Miasta Łodzi nie był upoważniony do nałożenia na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi, gdyż nieruchomość ta w dacie orzekania nie stanowiła drogi publicznej, a w dalszej konsekwencji nie posiadała swojego zarządcy, a retroaktywna decyzja Wojewody Łódzkiego z 27 marca 2024 r. nie sanuje wadliwości decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 29 grudnia 2023 r., którą to wadliwość należy oceniać na datę jej wydania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Organ administracji podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

27 kwietnia 2026 r. doręczono pełnomocnikowi skarżącego odpis odpowiedzi na skargę wraz z zawiadomieniem o zgłoszeniu przez organ administracji w odpowiedzi na skargę wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i wezwaniem do ustosunkowania się do tego wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomień, pod rygorem uznania, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz.143), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie w odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., a więc w trybie uproszczonym. Skarżący zawiadomiony o zgłoszeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c);

1. 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
2. 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.

Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów nie wykazała naruszenia zaskarżoną decyzją prawa uzasadniającego uwzględnienie skargi.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy o drogach publicznych, które w wersji obowiązującej w okresie przypisanego skarżącemu naruszenia – od 13 do 16 czerwca 2023 r. stanowiły, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (art. 40 ust. 1). Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

1. 2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych;
2. 3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam;
3. 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (art. 40 ust. 2). Za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12). Wskazać też należy, że zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy stanowi wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga.

Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu, w którym orzekały już sądy administracyjne obu instancji.

Prawomocnym wyrokiem z 17 września 2025 r., sygn. akt II GSK 563/25, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 24 października 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 493/24 oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 9 maja 2024 r., nr SKO.4141.85.2024.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku tym ocenił, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie z postawionych zarzutów i nie cała argumentacja na ich poparcie okazały się trafne. Uznał, że zarzut naruszenia art. 189f pkt 2 k.p.a. w związku z art. 90 § 1 k.w. został nieprawidłowo sformułowany i nie mógł zostać uznany za zasadny. Naczelny Sąd Administracyjny jako zasadny ocenił natomiast zarzut odnoszący się do kwestii naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 w związku z art. 2a pkt 2 w związku z art. 40 ust. 12 u.d.p. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że istota sprawy koncentruje się na problemie, czy legalne było nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. Zgodnie z art. 1 u.d.p., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Stąd a contrario droga publiczna nie może stanowić własności osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych. Zgodnie art. 2a ust. 2 u.d.p. drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Wobec powyższego, aby dana droga stanowiła drogę gminną wszystkie działki wchodzące w jej zakres muszą stanowić własność gminy. Zaliczenie drogi w poczet dróg gminnych zostało uregulowane w art. 7 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którym do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.

Z kolei ust. 2 powołanego przepisu stanowi, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Również ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że nie można zaliczyć drogi do kategorii dróg gminnych, jeżeli chociaż część tej drogi posiada innych niż gmina właścicieli, a zatem uchwała o zaliczeniu konkretnej drogi jako drogi publicznej (gminnej) powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności tej drogi przez podmiot publicznoprawny. Droga, która nie jest własnością gminy, nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych (zob. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., I OSK 2846/19). Uchwała o ustaleniu przebiegu istniejącej drogi gminnej ma charakter deklaratoryjny.

Nie może ona służyć jako narzędzie do konstytutywnego regulowania granic własnościowych drogi gminnej oraz usuwania sporów własnościowych między gminą a podmiotami trzecimi (por. wyrok NSA: z 7 marca 2024 r., II GSK 1465/23; 15 stycznia 2025 r. II GSK 1642/21). Skarga na uchwałę rady gminy w sprawie zaliczenia konkretnej drogi do kategorii dróg gminnych może być zaskarżona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r., poz. 1153). Wówczas skarżący musiałby wykazać, że jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone wyżej wymienioną uchwałą. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że specyficzny tryb przejęcia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne pozostających w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu wyżej wymienionych jednostek, statuuje art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 powołanej ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z kolei ust. 3 powołanego przepisu stwierdza, że podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. Przy tak ukształtowanej konstrukcji przejęcia na własność jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, skarżący nie będąc właścicielem działki zajętej w trybie powołanego przepisu, nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu ostatecznej decyzji wojewody. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że wypis z gruntów z 23 czerwca 2023 r. nie dowodzi, że nieruchomość obejmująca działkę nr 54/26 jest drogą gminną.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił argumentację skargi kasacyjnej, że nieruchomość ta stanowi własność prywatną, na co wskazywać ma treść księgi wieczystej dla niej prowadzonej. W Dziale II ("Własność") Księgi wieczystej nr [...] wpisano bowiem, że działka nr 54/26 stanowi własność osoby fizycznej – A. M. Przy czym w Dziale III ("Prawa, Roszczenia i Ograniczenia") w rubryce 3.4 wpisano ostrzeżenie, że "Stan prawny nieruchomości ujawniony w księdze wieczystej jest niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym z uwagi na fakt, że na podstawie Aktu poświadczenia dziedziczenia Rep A nr [...] przed M. K. zastępcą T. Ś. Notariusza w Z., J.M. i M.B. nabyli po ½ części każdy z nich spadek po zmarłej A.M. ujawnionej w niniejszej Księdze wieczystej jako właściciel". Powyższe ostrzeżenie nie zmienia jednak faktu, że nie można wykluczyć sytuacji, że właścicielem nieruchomości obejmującej działkę nr 54/26 jest osoba fizyczna lub osoby fizyczne, a nie gmina.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r., poz. 341), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a domniemanie to może być obalone, co do zasady, wyłącznie w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej wszczętym na podstawie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (por. np. uchwałę SN III CZP 123/10 i cyt. tam orzecznictwo). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność, że nieruchomość obejmująca działkę nr 54/26 może stanowić w własność innego podmiotu niż gmina, uzasadnia twierdzenie, że nieruchomość ta może faktycznie nie być (w części/całości) drogą gminną. Przejęcie na własność jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na podstawie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną uwarunkowane jest wydaniem ostatecznej decyzji przez wojewodę.

Co więcej, muszą zostać spełnione przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a więc, że konkretna nieruchomość pozostająca w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a nie stanowiąca ich własności, a jednocześnie zajęta pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. staje się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Potwierdzenie tego stanu rzeczy znajduje się dopiero w decyzji wojewody wydanej na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny i może być wydana wyłącznie w sytuacji jednoznacznego stwierdzenia, że dana nieruchomość z mocy prawa przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa.

Innymi słowy decyzja taka nie może zostać wydana w sytuacji braku bezsprzecznych i niespornych dowodów świadczących o tym, że dana nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, natomiast była zajęta pod drogę publiczną i pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego (wyrok NSA z 28 października 2024 r., I OSK 1431/23). Istotne jest więc, że bez potwierdzenia przejścia własności poprzez istnienie ostatecznej decyzji wojewody, nie ma jakiegokolwiek domniemania w tym zakresie. Może się bowiem okazać w konkretnym przypadku, że decyzja będzie negatywna dla wnioskodawcy. Zastosowanie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną powoduje bowiem odebranie prawa własności nieruchomości lub jej części z mocy samego prawa i dlatego spełnienie przesłanek określonych w tym przepisie, które warunkują jego zastosowanie, nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości, dlatego musi być wyczerpująco wyjaśnione i udokumentowane za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych, o których mowa w art. 75 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 20 stycznia 2023 r., I OSK 2777/19).

Powyższe potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2017 r., I OSK 1771/06 dotyczący także sprawy administracyjnej w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przypadku ujawnienia w księdze wieczystej innych właścicieli drogi publicznej niż stosowna jednostka samorządu terytorialnego do akt administracyjnych dołączona powinna być decyzja wydana na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Wobec powyższego istotne jest wykazanie przez organ za pomocą odpisu z księgi wieczystej, czy zajęty przez skarżącego grunt stanowił własność gminy, czy to na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, czy też na innej podstawie, co należy ustalić w postępowaniu administracyjnym. Trafnie podkreśla się ten wymóg w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazując, że pas drogowy to obiekt trójwymiarowy, korzystający z niezbędnego uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej, ale zawsze w granicach niezbędnych dla właściwego funkcjonowania ruchu związanego z jego prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., II GSK 316/10). Pasem drogowym jest więc wydzielony liniami granicznymi grunt stanowiący własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego (wyrok NSA z 15 maja 2013 r., II GSK 300/12; wyrok WSA w Krakowie z 14 grudnia 2023 r., III SA/Kr 1691/22 i III SA/Kr 1889/22).

Nie jest dopuszczalne z punktu widzenia demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i ochrony prawa własności nie tylko pobieranie opłat o których mowa w art. 40 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego w zakresie w jakim konkretna działka wchodząca w jego skład nie stanowi własności gminy, ale tym bardziej nakładanie kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, w sytuacji gdy nie może się on wylegitymować prawem własności. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, na podstawie której gmina ma prawo przejąć na własność nieruchomości zajętych pod drogi publiczne obowiązuje od wielu lat i organy miały czas na prawidłowe ukształtowanie własności działek wchodzących w skład pasa drogowego. Do czasu wydania przez wojewodę ostatecznej decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 wskazanej ustawy formalnym właścicielem działek wchodzących w skład drogi pozostaje osoba fizyczna czy osoba prawna wpisana jako taka w księdze wieczystej. Organ ma więc obowiązek prawidłowego ustalenia, kto jest właścicielem działki, która została zajęta przez skarżącego.

W myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Stosownie do art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Związanie prawomocnym wyrokiem sądu oznacza, że przesądzona we wcześniejszym wyroku kwestia o charakterze prejudycjalnym nie może już być w ogóle badana w postępowaniu późniejszym. Inne sądy i inne organy państwowe muszą więc brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona już ponownie badana (por. J. Kunicki, Glosa do postanowienia SN z 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63).

Gwarantuje to zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyroki NSA: z 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98; z 9 czerwca 2006 r., I OSK 1268/05). Powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego, ta zaś jest zawarta w jego uzasadnieniu, trzeba przyjąć, że powagą rzeczy osądzonej są objęte również motywy wyroku, a jej kryterium jest przedmiot rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 394-395 oraz B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 454).

Jak natomiast stanowi art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 55/13, obowiązek ten może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku.

Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania organów w przyszłości i wynikają z uzasadnienia wyroku. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom, stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki NSA: z 21 marca 2014 r., I GSK 534/12; z 15 stycznia 2014 r., II GSK 1762/12).

Organ administracji oraz sąd ponownie rozpoznający sprawę nie mają więc całkowitej swobody i są zobowiązane podporządkować się ocenie prawnej i wskazaniom zawartym w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2025 r., sygn. akt II GSK 563/25.

W ocenie sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi ponownie rozpatrując odwołanie skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 29 grudnia 2023 r. zastosowało się do tej oceny prawnej i wskazań.

W aktach sprawy znajdują się:

1. - wydana na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną decyzja Wojewody Łódzkiego z 27 marca 2024 r., znak: GN-IV.7533.1215.2014.KBo/BW stwierdzająca nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę Miasto Łódź własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną kategorii gminnej nr 161152E – ul. [...] położoną w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 54/26 o pow. 0,0258 ha, dla której w XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi prowadzona jest księga wieczysta [...],- zaświadczenie Wojewody Łódzkiego z 15 kwietnia 2025 r. stwierdzające, że wskazana decyzja Wojewody Łódzkiego z 27 marca 2024 r., znak: GN-IV.7533.1215.2014.KBo/BW jest ostateczna i wykonalna;
2. - wydruki z ksiąg wieczystych nr [...], z których wynika, że zamknięto księgę wieczystą nr [...] w związku z przeniesieniem całości nieruchomości, dla której była prowadzona i przyłączeniem do nieruchomości, dla której jest prowadzona księga wieczysta nr[...]. W księdze wieczystej nr [...] zaś ujawniono, że działka nr 54/26 w obrębie [...] stanowi grunt pod ulicą O., drogę i jest własnością Miasta Łódź. Jako podstawę tych wpisów wskazano wymienioną wyżej decyzję Wojewody Łódzkiego z 27 marca 2024 r., znak: GN-IV.7533.1215.2014.KBo/BW oraz decyzję Wojewody Łódzkiego z 20 maja 2024 r., znak: GN-IV.7533.1215.1.2014.KBO/BW stwierdzającą nabycie z mocy prawa mienia komunalnego wraz z zaświadczeniem Wojewody Łódzkiego z 10 października 2024 r. o ostateczności tej decyzji;
3. - informacje z rejestru gruntów z 23 czerwca 2023 r. i z 24 marca 2024 r. dotyczące działki nr 54/26, według których stanowi ona drogę gminną nr 161152E, użytek oznaczony symbolem "dr".

Dokumenty te potwierdzają prawidłowość ustalenia przez organ drugiej instancji, że zajęta przez skarżącego od 13 do 16 czerwca 2023 r. działka nr 54/26 w obrębie B-22 w okresie tym już stanowiła własność Miasta Łódź i była drogą publiczną kategorii gminnej nr [...] – ul. O. Nie ma przy tym znaczenia, że dopiero po dokonanym przez skarżącego zajęciu pasa drogowego i po nałożeniu kary pieniężnej przez Prezydenta Miasta Łodzi decyzją z 29 grudnia 2023 r. została wydana 27 marca 2024 r. przez Wojewodę Łódzkiego, na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, decyzja stwierdzająca nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę Miasto Łódź własność tej nieruchomości.

Wydana w trybie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną decyzja ma bowiem charakter deklaratoryjny ze skutkiem ex tunc, nie tworzy nowego stanu prawnego, tylko ustala i potwierdza stan prawny na datę 31 grudnia 1998 r. ze skutkiem na 1 stycznia 1999 r. (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 grudnia 2019 r., VIII SA/Wa 724/19). Na deklaratoryjny charakter tego rodzaju decyzji wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w rozpoznawanej sprawie wyroku z 17 września 2025 r., sygn. akt II GSK 563/25 powołując się na wyrok tego sądu z 28 października 2024 r., sygn. akt I OSK 1431/23.

Prawidłowa jest też ocena Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w okresie 13-16 czerwca 2023 r. pas drogowy był nieprzerwanie zajmowany na prawach wyłączności jako zaplecze budowy na terenie nieruchomości przy ul. [...] nr 7 – miejsce składowania materiałów i odpadów budowlanych, a powierzchnia tego zajęcia wynosiła 86,4 m² (18 m x 4,80 m). Podmiotem zajmującym pas drogowy był skarżący, który nie posiadał na to zezwolenia zarządcy drogi. Fakt zajęcia wynika z pisma Straży Miejskiej w Łodzi z 13 czerwca 2023 r. skierowanego do Zarządu Dróg i Transportu wraz z dokumentacją fotograficzną, z ustaleń kontroli w terenie dokonanej przez pracowników Wydziału Zezwoleń w Zarządzie Dróg i Transportu w Łodzi 16 czerwca 2023 r. wraz z dokumentacją fotograficzną oraz ortofotomapy z naniesioną nań siatką działek ewidencyjnych i zaznaczonym miejscem zajęcia pasa drogowego.

Okolicznościom tym skarżący nie zaprzeczał. Przeciwnie, w piśmie z 18 lipca 2023 r. przyznał, że do zajęcia doszło na skutek składowania w pasie drogowym przez niego 3 palet z materiałami budowlanymi, które zostały usunięte 16 czerwca 2023 r. W odwołaniu skarżący podnosił, że nie jest całkowicie odpowiedzialny za zajęcie pasa drogowego, a materiały budowlane poza wymienionymi wyżej paletami – głównie w postaci kostki brukowej – zostały sprzedane osobie trzeciej, która sukcesywnie zabierała materiał z miejsca przechowywania w pasie drogowym, jednak była ograniczona możliwościami tonażowymi posiadanego pojazdu.

Skarżący nie wskazał jednak żadnych dowodów potwierdzających, że część znajdujących się na zdjęciach materiałów nie stanowiła jego własności. Ustalenie kto był właścicielem tych materiałów nie ma jednak znaczenia dla sprawy. Istotna jest bowiem kwestia sprawstwa, a mianowicie to, kto zajął pas drogowy bez zezwolenia. Zdaniem sądu, niewątpliwie był to skarżący, co potwierdza znajdujący się w aktach przyjęty przez skarżącego mandat karny z 15 czerwca 2023 r. (seria[...]), będący następstwem ustaleń dokonanych przez strażników miejskich, w którym skarżący został wskazany jako sprawca wykroczenia polegającego na tamowaniu lub utrudnianiu ruchu na drodze publicznej (poprzez składowanie tychże materiałów i odpadów budowlanych). Mandat ten jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a., a więc stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (kto, kiedy i jakiego wykroczenia był sprawcą). Sam skarżący potwierdził w wyjaśnieniach z 18 lipca 2023 r. fakt dokonania zajęcia.

W sprawie nie jest sporne, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...], na której w okresie objętym zaskarżoną decyzją były prowadzone roboty budowlane. Organy prawidłowo przyjęły, że materiały i odpady budowlane, które w tym okresie były magazynowane w pasie drogowym, miały być wykorzystane na terenie budowy realizowanej na działce skarżącego albo z niego pochodziły, zaś podmiotem odpowiedzialnym za ich umieszczenie w pasie drogowym był skarżący jako inwestor. W sprawie nie jest też sporne, że skarżący nie posiadał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Zostały zatem spełnione warunki wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.

Sąd podziela również stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co do braku podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary.

Zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Odstąpienie od nałożenia kary jest darowaniem kary. Aby do tego doszło, musi wystąpić albo przesłanka znikomej wagi naruszenia prawa, albo uprzedniego ukarania, o ile to uprzednie ukaranie spełniło cele uzasadniające nałożenie administracyjnej kary pieniężnej. W rozpoznawanej sprawie ustalenia organów administracji co do rozmiaru zajęcia pasa drogowego przez skarżącego oraz okoliczności, w jakich do tego doszło (prywatna budowa oraz tamowanie lub utrudnianie ruchu na drodze publicznej – mandat karny z 15 czerwca 2023 r.) wykluczają znikomy charakter naruszenia. Działanie skarżącego było celowe – związane z prowadzonymi robotami budowlanymi na jego nieruchomości przy ul. [...], tamowało lub utrudniało ruch na drodze publicznej, wynosiło co najmniej 4 dni (13-16 czerwca 2023 r.) i ustało dopiero po ukaraniu go mandatem karnym 15 czerwca 2023 r. za wykroczenie z art. 90 § 1 k.w., a nie w pierwszym dniu stwierdzonego naruszenia, tj. 13 czerwca 2023 r.

Przepisy ustawy o drogach publicznych tymczasem mają na celu ochronę pasa drogowego, w związku z czym pozostaje zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji lub umieszczania urządzeń obcych, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p.). Dlatego właśnie zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Naruszenie tych przepisów jest sankcjonowane administracyjną karą pieniężną. Jej celem jest nie tylko przywrócenie stanu poprzedniego, lecz przede wszystkim administracyjnoprawne karanie za dopuszczenie się deliktów administracyjnych.

Wysokość kar jest – z woli ustawodawcy – ustalana w sposób widełkowy (od-do) lub sztywny. Tylko w tym pierwszym przypadku wysokość kary można miarkować. Wybór rodzaju kary (określona widełkowo lub w sposób sztywny) należy do ustawodawcy.

W sprawach zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia kary administracyjne mają charakter sztywny. W ten sposób ustawodawca postanowił o sankcjonowaniu naruszeń przepisów o ochronie pasa drogowego. Nie pozostaje to bez wpływu na ocenę drugiej przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary w postaci uprzedniego ukarania, które uzasadnia odstąpienie tylko wtedy, gdy spełnia cele administracyjnej kary pieniężnej. Jak wiadomo, mandat karny wynosił 100 zł. Zdaniem sądu, aby mandat ten uznać za spełniający cele kary administracyjnej, jego wysokość musiałby co najmniej parokrotnie przewyższać kwotę opłaty za wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Gdyby skarżący o takie zezwolenie się ubiegał, to musiałby zapłacić opłatę w wysokości 1 382,40 zł. Mandat w wysokości 100 zł jest więc niewspółmiernie niski w stosunku do wysokości należnej opłaty – ponad 13 razy niższy. Ukaranie mandatem w takiej wysokości nie spełnia więc celów, które ma realizować administracyjna kara pieniężna, ustalonej – jak już wskazano – w sposób sztywny – jako dziesięciokrotność opłaty.

Organ drugiej instancji zasadnie więc uznał, że zachodzą podstawy do wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej (art. 40 ust. 12 u.t.d.) i jednocześnie brak jest podstaw do odstąpienia od jej nałożenia i poprzestania na pouczeniu. Prawidłowo też organ drugiej instancji zweryfikował wysokość nałożonej przez organ pierwszej instancji kary. W wyniku jego ustaleń kara ta uległa obniżeniu. Organ drugiej instancji zastosował tu właściwą stawkę (4 zł za 1m²/dzień – zgodnie z l.p. V. pkt 8 uchwały Nr LX/1804/22 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 1 czerwca 2022 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, Dz. Urz. Woj. Łódzk. z 2022 r. poz. 3671; zm.: Łódzk. z 2022 r. poz. 7025). Kara w wysokości 13 824 zł jest wynikiem prawidłowego jej wyliczenia w postaci 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 u.d.p.), gdzie podstawę wyliczenia opłaty stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego (art. 40 ust. 4 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p.).

Z tych wszystkich względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

d.j.