Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 2 września 2026 r., sygn. akt III SA/Kr 861/26

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 5 maja 2026 r. Zakłada Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w Łodzi, na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2 i 3 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2026 r. poz. 199 ze zm. - dalej u.s.u.s.), odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem składek, należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 133 976,04 zł, w tym na ubezpieczenia społeczne - za okres 10.2009 - 01.2013; 07.2016 - 02.2019 w łącznej kwocie 82 672,93 zł, w tym z tytułu składek 38 650,73 zł, odsetek 43 999,00 zł, kosztów upomnienia 23,20 zł, na ubezpieczenie zdrowotne - za okres 10.2009 - 01.2013; 07.2016 - 02.2019 w łącznej kwocie 44 801,75 zł, w tym z tytułu: składek 19 534,55 zł, odsetek 25 244,00 zł, kosztów upomnienia 23,20 zł. Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 10.2011 - 01.2013; 07.2016 - 02.2019 w łącznej kwocie 6501,36 w tym z tytułu: składek 3 193,16 zł, odsetek 3 285,00 zł, kosztów upomnienia 23,20 zł.

Odmówiono również umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 124 298,85 zł w tym ubezpieczenia społeczne za okres 10.2009-01.2013; 07.2016-02.2019 w łącznej kwocie 74 914,05 zł w tym z tytułu: składek 35 610,85 zł, odsetek 39 280,00 zł, kosztów upomnienia 23,20 zł; ubezpieczenie zdrowotne za okres 10.2009 - 01.2013; 07.2016-02.2019 w łącznej kwocie 43 675 zł w tym z tytułu składek 19 5364,55 zł, odsetek 24 117,00 zł, kosztów upomnienia 23,20 zł, Fundusz Pracy za okres 10.2011-01-2013; 07.2016 - 02.2019 w łącznej kwocie 5 710,05 zł, w tym z tytułu: składek 2 772,85 zł, odsetek 2 914,00 zł, kosztów upomnienia.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

W dniu 9 marca 2026 r. wpłynął wniosek B. Z. (dalej: skarżący) o umorzenie należności z tytułu składek za okres 10.2009 - 02.2019. Skarżący podniósł we wniosku, że składki uległy przedawnieniu z uwagi na pięcioletni okres wymagalności składek. Wskazał, że ZUS nie podjął żadnych skutecznych działań zmierzających do spłaty należności, co dowodzi całkowitej nieściągalności należności. Skarżący podkreślił, że emerytura, (której wysokość od marca 2026 r. wynosi 1 580,00 zł brutto) jest jego jedynym źródłem dochodu. Świadczenie jest ponadto objęte egzekucją komorniczą oraz przez innego wierzyciela. W marcu skarżący otrzymał emeryturę w wysokości 1 121,00 zł. Skarżący wskazał dalej, że ma na utrzymaniu partnerkę z niepełnosprawnością oraz dwójkę małoletnich dzieci. Dodał, że rodzina korzysta z pomocy MOPS, skąd partnerka otrzymuje zasiłek stały w wysokości 536,53 zł. Zaznaczył, że spłata należności z tytułu składek przedawnionych byłaby dla niego oraz jego rodziny ogromnym obciążeniem finansowym i znacznym pogorszeniem sytuacji życiowej.

Rozpoznając powyższy wniosek organ wyjaśnił, że z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że skarżący wyrejestrował działalność gospodarczą w dniu 16 lutego 2019 r. W okresie prowadzenia działalności nie wywiązywał się z obowiązku opłacania składek. Pismem z 31 marca 2026 r. skarżący został poinformowany, że należności z tytułu składek za okres 10.2009 - 02.2019 nie uległy przedawnieniu i nadal są wymagalne. W stanie prawnym obowiązującym do 31.12.2011 r. należne składki ulegały przedawnieniu po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym należności stały się wymagalne. Wprowadzone od 1.01.2012 r. zmiany skracają okres przedawnienia należności z tytułu składek z dotychczasowych 10 lat do 5 lat, jednak 5-letni okres przedawnienia należności z tytułu składek dotyczy należności których bieg rozpoczął się 1.01.2012 r. lub później.

Nadto bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. W przypadku wystawienia tytułu wykonawczego na podstawie prawomocnej decyzji określającej wysokość zadłużenia bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu:

1. - na podstawie art. 24 ust. 5f u.s.u.s. od daty wszczęcia postępowania w celu wydania decyzji ustalającej obowiązek opłacenia składek do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna;
2. - na podstawie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

W przypadku skarżącego bieg terminu przedawnienia został zawieszony:

1. - dla należności za okres 10/2009-01/2013 od dnia doręczenia wszczęcia postępowania w celu wydania decyzji ustalającej obowiązek opłacania składek, tj. od 25.08.2014 r. do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna, tj. 01.12.2014 r.;
2. - od dnia doręczenia tytułów egzekucyjnych, tj. od 15.01.2015 r. do nadal- postępowanie egzekucyjne w toku;
3. - dla należności za okres 07/2016-07/2017 - od dnia doręczenia wszczęcia postępowania w celu wydania decyzji ustalającej obowiązek opłacania składek, tj. od 11.09.2017 r. do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna, tj. 28.02.2018 r.;
4. - od dnia doręczenia tytułów egzekucyjnych, tj. od 05.03.2018 r. do nadal - postępowanie egzekucyjne w toku;
5. - dla należności za okres 08/2017 - 10/2017 - od dnia doręczenia wszczęcia postępowania w celu wydania decyzji ustalającej obowiązek opłacania składek, tj. od 13.12.2017 r. do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna, tj. 27.04.2018 r.;
6. - od dnia doręczenia tytułów egzekucyjnych, tj. od 09.05.2018 r. do nadal - postępowanie egzekucyjne w toku;
7. - dla należności za okres 11/2017 - 01/2018 - od dnia doręczenia wszczęcia postępowania w celu wydania decyzji ustalającej obowiązek opłacania składek, tj. od 27.03.2018 r. do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna, tj. 27.08.2018 r.;
8. - od dnia doręczenia tytułów egzekucyjnych, tj. od 12.09.2018 r. do nadal- postępowanie egzekucyjne w toku;
9. - za okres 02/2018 - 02/2019 - od dnia doręczenia wszczęcia postępowania w celu wydania decyzji ustalającej obowiązek opłacania składek, tj. od 04.04.2019 r. do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna tj. 12.07.2019 r.
10. - od dnia doręczenia tytułów egzekucyjnych, tj. od 22.07.2019 r. do nadal - postępowanie egzekucyjne w toku.

W związku z powyższym organ stwierdził, że przedmiotowe należności nie uległy przedawnieniu i są nadal wymagalne.

Przedstawiając sytuację osobistą skarżącego organ wskazał, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z partnerką oraz dwójką dzieci w wieku 17 i 18 lat. Rodzina posiada następujące źródła dochodu: świadczenie emerytalne skarżącego w wysokości 1 580,00 zł brutto, tj. 1 121,00 zł netto (po potrąceniach MOPS oraz komornika); zasiłek stały z MOPS, który otrzymuje partnerka skarżącego w wysokości 536,21 zł oraz świadczenie wychowawcze 800,00 zł. Rodzina ponosi stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem z tytułu: czynszu 760,00 zł; opłat eksploatacyjnych 256,00 zł. Skarżący podał, że nie posiada innych zobowiązań finansowych. Wykazał, że mieszka w mieszkaniu socjalnym. Zgodnie z Centralną Bazą Ksiąg Wieczystych oraz Centralną Ewidencją Pojazdów i Kierowców nie figuruje jako właściciel/współwłaściciel nieruchomości/ruchomości. Nie posiada również wierzytelności.

Organ wyjaśnił, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje w przepisie art. 28 możliwość umarzania należności z tytułu składek, jednak powyższe regulacje prawne nie znajdują zastosowania w odniesieniu do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s należności z tytułu składek mogą być umorzone przez Zakład tylko w przypadku całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Okoliczności uzasadniające stwierdzenie istnienia przesłanki umorzenia należności z uwagi na całkowitą nieściągalność zostały w sposób wyczerpujący określone przez ustawodawcę, co wyłącza możliwość uwzględnienia przez Zakład sytuacji innych niż wymienione w powołanym artykule. W stosunku do działalności skarżącego nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne.

W związku z tym przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. w niniejszej sprawie nie zachodzą. Z przyczyn oczywistych, nie ma również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. Zadłużenie jest wyższe niż kwota kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. również w sytuacji skarżącego nie ma zastosowania. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek nieopłacone w terminie podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej.

W dniu 12 stycznia 2015 r. Dyrektor Oddziału ZUS w Krakowie skierował należności do egzekucji. Podczas postępowania zastosowano środki egzekucyjne w postaci zajęcia wierzytelności na rachunku bankowym PKO BP S.A. oraz zajęcia świadczenia emerytalno - rentowego. Nastąpił zbieg egzekucji administracyjno - sądowej. Ponadto, przekazano do Naczelnika Urzędu Skarbowego Kraków - Huta dalsze tytuły wykonawcze w celu prowadzenia egzekucji ze środka, do którego nie jest uprawniony Dyrektor ZUS. Zawiadomieniem z 18 kwietnia 2023 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego Kraków - Huta zakończył egzekucję w tym zakresie, ponieważ w toku czynności ustalono, że skarżący uzyskał ostatni dochód w 2020 r., nie posiada majątku nieruchomego, ani ruchomego. Ze spisu protokołu o stanie majątkowym wynika, że skarżący był bezrobotny, tak samo jak jego partnerka, a na utrzymaniu mieli dwoje dzieci, zaś rodzina pobierała świadczenia z MOPS w łącznej kwocie ok. 1 900,00 zł. Mieszkanie pod adresem os. P. [...] jest socjalne.

Organ zaznaczył, że wystawienie dalszych tytułów wykonawczych lub odpisów i skierowanie ich do Naczelnika Urzędu Skarbowego (bądź to ze względu na zbieg egzekucji, czy w celu zastosowania środków egzekucyjnych, do których stosowania nie jest uprawniony Dyrektor Oddziału ZUS) nie pozbawia Dyrektora Oddziału, a wręcz zobowiązuje do kontynowania postępowania egzekucyjnego. W takiej sytuacji Naczelnik Urzędu Skarbowego Kraków - Huta nie staje się organem egzekucyjnym prowadzącym to postępowanie, a jedynie działającym na wniosek wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym. Aktualnie skarżący pobiera świadczenie emerytalno – rentowe. Organem prowadzącym łączną egzekucję jest komornik sądowy. Egzekucja jest skuteczna - w kwietniu wyegzekwowano 32,95 zł. Powyższe oznacza, że w rozpatrywanym przypadku całkowita nieściągalność nie może być stwierdzona.

Zatem w stosunku do skarżącego nie zachodzą przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt. 3, 5 oraz pkt 6 u.s.u.s., a więc nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, co uniemożliwia pozytywne rozstrzygnięcie wniosku skarżącego na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

W związku z powyższym organ wskazał w następnej kolejności na możliwość umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia, ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, co zostało uregulowane w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i wydanym na tej podstawie rozporządzeniu. Analizując uregulowania prawne dotyczące możliwości umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności należy brać pod uwagę między innymi to, czy spłata zadłużenia w dłuższym okresie nie spowoduje sytuacji, że po uiszczeniu należności z tytułu składek osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi do zachowania podstawowych potrzeb życiowych (np. wyżywienie, ubranie itp.), czy trudności płatnicze mają charakter okresowy, czy stały i pogłębiający się. Zgodnie z obowiązującymi przepisami ciężar udowodnienia, że nie ma żadnej możliwości spłaty zadłużenia ciąży na osobie zobowiązanej.

Odnosząc się do wskazanych przez skarżącego wydatków organ wyjaśnił, że ponoszenie kosztów z tytułu miesięcznych opłat, czy bieżących wydatków związanych z egzystencją nie stanowi podstawy do umorzenia należności. Nie można uznać, że opłaty np. za gaz czy energię są to nadzwyczajne, czy nieprzewidziane wydatki. Są to wydatki ponoszone przez ogół społeczeństwa. Zakład nie może umarzać należności każdej osobie, która ponosi koszty związane z utrzymaniem. Skarżący nie wskazał, aby posiadał zaległości z tego tytułu. W toku postępowania skarżący nie dołączył do akt sprawy dokumentów wskazujących na występowanie trudności w terminowym wywiązywaniu się z podstawowych i bieżących opłat.

W związku z powyższym można domniemywać, że realizacja tych opłat odbywa się płynnie, więc nie potwierdza wyjątkowego charakteru występujących trudności. Ograniczone, zdaniem skarżącego, możliwości płatnicze nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do całkowitego umorzenia zaległości. Trudna sytuacja materialna uniemożliwiająca spłatę długów musi zostać udowodniona. ZUS nie jest uprawniony do rezygnacji z dochodzenia należności publicznoprawnych. Przepisy, w oparciu o które Zakład realizuje zadania jako wierzyciel, nie uprawniają do dokonywania działań mogących wpływać na polepszenie sytuacji innych wierzycieli, w szczególności cywilnoprawnych, ponieważ należności z tytułu składek korzystają ze szczególnej ochrony prawnej.

Organ podkreślił nadto że to zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek do umorzenia, to znaczy, że w tym zakresie ciężar dowodu spoczywa właśnie na nim.

Ponadto, nie bez znaczenia pozostaje fakt, że dotychczas skarżący nie podejmował żadnych starań dotyczących dobrowolnej spłaty zaległości. Skarżący nie rozważył dotychczas możliwości spłaty zadłużenia chociażby niewielkimi kwotami, np. w formie układu ratalnego.

Organ podkreślił, że niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych powinna być brana pod uwagę przy umarzaniu zaległości, jeśli wynika ona z przyczyn niezależnych, obiektywnych, którym strona nie jest w stanie się przeciwstawić, mimo podjętego w tym kierunku wysiłku. Umorzenie należności w sprawie skarżącego byłoby wsparciem socjalnym, a nie taki charakter mają przepisy regulujące umorzenie należności z tytułu składek. Skarżący wskazał, że na jego utrzymaniu jest m.in. niepełnosprawna partnerka. Nie przedłożył jednak żadnej dokumentacji, która świadczyłaby o jej całkowitej niezdolności do pracy. Choroba dłużnika lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny może stanowić przesłankę umorzenia należności z tytułu składek tylko wtedy, gdy pozbawia płatnika możliwości uzyskiwania dochodu niezbędnego do opłacenia należności. W omawianej sprawie taka sytuacja nie występuje.

Skarżący pobiera świadczenie emerytalno - rentowe, którego wysokość nie jest zależna od jego stanu zdrowia. Skarżący nie przedłożył do sprawy żadnych dokumentów, które potwierdzałyby, że jego partnerka jest całkowicie niezdolna do pracy. Dzięki formalnemu potwierdzeniu, że jest ona osobą niepełnosprawną, mogłaby starać się o różne świadczenia, ulgi lub uprawnienia, np. uzyskać świadczenie opiekuńcze, uzyskać odpowiednie zatrudnienie w zakładzie aktywności zawodowej albo zakładzie pracy chronionej itp. Organ wskazał przy tym, że od 1 stycznia 2024 r. wprowadzono świadczenie wspierające, które jest nową formą pomocy dla dorosłych osób z niepełnosprawnościami. W aktach sprawy brak jest informacji, czy partnerka skarżącego podjęła działania w celu przyznania tego świadczenia.

W konsekwencji aktualna sytuacja finansowa skarżącego nie jest przesłanką do umorzenia należnych zobowiązań w oparciu o omawiane przepisy prawa (§ 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia). Oceniając zasadność umorzenia należnych składek w kontekście art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 3 rozporządzenia organ stwierdził, że przedstawione informacje nie wskazują, aby w sytuacji skarżącego wystąpiły przesłanki umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Za odmową umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek przemawia fakt, że zaniedbanie w tym zakresie dotyczy praktycznie całego okresu prowadzenia działalności (zadłużenie jest za okres 10.2009 - 02.2019, przy aktywnej działalności w okresie 01.10.2009 - 16.02.2019), co skłania do wniosku, że w sposób rażący uchybiono obowiązkowi ustawowemu i zasadzie obowiązującej wszystkich płatników, a więc powszechności w systematycznym opłacaniu składek.

Skarżący kredytował swoją działalność ze środków pieniężnych należnych ZUS w postaci składek, tym samym zyskiwał nieuprawnioną przewagę komercyjną nad innymi podmiotami, które wywiązywały się ze zobowiązań publicznoprawnych w terminie. Takie działania naruszały obowiązujący system ubezpieczeń społecznych. Podkreślono, że na koncie figurują nieopłacone składki finansowane przez ubezpieczonych. Zgodnie z art. 46 ust. 1 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych płatnik składek zobowiązany jest potrącać z dochodów ubezpieczonych, rozliczać oraz opłacać składki za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach. Potrącanie składek z wynagrodzenia pracownika i nie odprowadzanie ich do ZUS stanowi naruszenie obowiązujących norm prawa. Nie wywiązywanie się z powyższych obowiązków nie może być premiowane umorzeniem należności.

Ponadto organ podkreślił, że bierze pod uwagę nie tylko ważny interes skarżącego, lecz również ważny interes ogólnospołeczny. W omawianym przypadku ZUS odmówił uwzględnienia wniosku przedkładając interes społeczny jako nadrzędny.

Skarżący nie udowodnił, że nie ma żadnej możliwości uregulowania należności, a ZUS jest instytucją powołaną do rzetelnego dysponowania zasobami funduszu ubezpieczeń społecznych, a w związku z tym podejmowania decyzji z ograniczeniem negatywnych dla społeczeństwa skutków prawnych podjętego rozstrzygnięcia; ubezpieczenia mają solidarny charakter co oznacza konieczność finansowania obecnych i przyszłych świadczeń wszystkich świadczeniobiorców. Akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie się z obowiązku opłacania składek nie tylko godzi w prawa innych płatników lecz również narusza zasadę równego traktowania ubezpieczonych. Organ podkreślił, że zobowiązani, znajdujący się również w trudnej sytuacji życiowej, czy to ze względu na sytuację rodzinną czy finanse, wywiązują się ze swoich zobowiązań publicznoprawnych w sposób należyty i terminowy, chociażby w systemach spłat ratalnych.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący wskazał na treść art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i podniósł, że wskazane w zaskarżonej decyzji okresy dotyczą składek, które uległy przedawnieniu, bowiem ZUS nie podejmował działań, które skutkowałby przerwaniem biegu przedawnienia. W związku z powyższym skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie, że należności z tytułu składek uległy przedawnieniu oraz umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych – Oddział w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając sprawę, organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego.

Jedną z podstaw prawnych zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2026 r. poz. 199 ze zm., zwanej dalej u.s.u.s.). Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W myśl ust. 3 art. 28 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2025 r. poz. 614, 1085, 1170 i 1172);

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W myśl art. 3a. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

W przedmiotowej sprawie zastosowanie miał także przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. nr 141 poz. 1365), zgodnie z którym ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającej opłacenie należności.

Wskazać należy, że powyższe wyliczenie przesłanek zawartych w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. jest wyliczeniem przykładowym i podstawą umorzenia zadłużenia w oparciu o ten przepis mogą być również inne okoliczności, które będą stanowiły podstawę do uznania, że dłużnik ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.

Z treści powyższych przepisów wynika, że istotą decyzji dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest jej uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tych przepisach przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Katalog tych przesłanek pozwalających na umorzenie składek został określony jasno i precyzyjnie i w ten sposób zakreśla granice swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności składkowych jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07 - wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego takie decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a także gdyby dokonał wykładni występujących w przepisach określających przesłanki umorzenia należności składkowych pojęć niezgodnie z ogólnymi zasadami prawa.

Zwłaszcza negatywne rozstrzygnięcie, dotyczące umorzenia należności z tytułu składek, powinno być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wszechstronnie rozważone i zbadane (art. 7, art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). Ocena, czy przesłanki umorzenia występują w konkretnej sprawie (art. 80 k.p.a.) może być dokonana po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.). Dopiero wówczas organ jest uprawniony do wyboru określonego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności. Zarówno poczynione ustalenia w sprawie oraz ich analiza z punktu widzenia przesłanek umorzenia, jak i motywy wyboru rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi w postaci umorzenia należności, powinny przy tym znajdować pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z uwagi na to, że składki, o umorzenie których skarżący wnosił, dotyczyły okresu od października 2009 r. do stycznia 2013 r. oraz od lipca 2016 r. do lutego 2019r. w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii ich wymagalności, tym bardziej, ze skarżący w skardze zarzucił, że wszystkie powyższe należności są przedawnione, z uwagi na 5-letni okres wymagalności składek. Nadto należy podkreślić, że w każdym przypadku przy rozpatrzeniu wniosku o umorzenie zaległych należności z tytułu składek (w tym odsetek) niezbędne jest ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji, a ustaleń tych dokonuje się niezależnie od tego, czy strona się na nie powołuje.

Odnosząc się do zarzutu przedawnienia, organ prawidłowo wskazał, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2011 r. należne składki ulegały przedawnieniu po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym należności stały się wymagalne. Dopiero od dnia 1.01.2012 r. okres przedawnienia należności z tytułu składek został skrócony z dotychczasowych 10 lat do 5 lat. Jednak 5 letni okres przedawnienia należności z tytułu składek dotyczy należności których bieg rozpoczął się 1.01.2012 r. lub później. Nadto bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. W przypadku wystawienia tytułu wykonawczego na podstawie prawomocnej decyzji określającej wysokość zadłużenia bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu:

1. - na podstawie art. 24 ust. 5f u.s.u.s. od daty wszczęcia postępowania w celu wydania decyzji ustalającej obowiązek opłacenia składek do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna;
2. - na podstawie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

W przypadku należności z tytułu składek skarżącego organ prawidłowo wskazał w zaskarżonej decyzji, że bieg terminu przedawnienia został zawieszony dla:

1. - należności za okres 10/2009-01/2013 od dnia doręczenia wszczęcia postępowania w celu wydania decyzji ustalającej obowiązek opłacania składek, tj. od 25.08.2014 r. do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna, tj. 01.12.2014 r.;
2. - od dnia doręczenia tytułów egzekucyjnych, tj. od 15.01.2015 r. do nadal- postępowanie egzekucyjne w toku;
3. - dla należności za okres 07/2016-07/2017 - od dnia doręczenia wszczęcia postępowania w celu wydania decyzji ustalającej obowiązek opłacania składek, tj. od 11.09.2017 r. do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna, tj. 28.02.2018 r.;
4. - od dnia doręczenia tytułów egzekucyjnych, tj. od 05.03.2018 r. do nadal - postępowanie egzekucyjne w toku;
5. - dla należności za okres 08/2017 - 10/2017 - od dnia doręczenia wszczęcia postępowania w celu wydania decyzji ustalającej obowiązek opłacania składek, tj. od 13.12.2017 r. do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna, tj. 27.04.2018 r.;
6. - od dnia doręczenia tytułów egzekucyjnych, tj. od 09.05.2018 r. do nadal - postępowanie egzekucyjne w toku;
7. - dla należności za okres 11/2017 - 01/2018 - od dnia doręczenia wszczęcia postępowania w celu wydania decyzji ustalającej obowiązek opłacania składek, tj. od 27.03.2018 r. do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna, tj. 27.08.2018 r.;
8. - od dnia doręczenia tytułów egzekucyjnych, tj. od 12.09.2018 r. do nadal- postępowanie egzekucyjne w toku;
9. - za okres 02/2018 - 02/2019 - od dnia doręczenia wszczęcia postępowania w celu wydania decyzji ustalającej obowiązek opłacania składek, tj. od 04.04.2019 r. do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna tj. 12.07.2019 r.
10. - od dnia doręczenia tytułów egzekucyjnych, tj. od 22.07.2019 r. do nadal - postępowanie egzekucyjne w toku.

Jak zatem wynika z akt administracyjnych w niniejszej sprawie nie doszło do przedawnienia zaległych składek, gdyż bieg terminów przedawnienia został zawieszony w przypadku każdego ww. okresu poprzez doręczenie wszczęcia postępowania w celu wydania decyzji ustalającej obowiązek opłacania składek oraz na skutek wszczęcia postępowania egzekucyjnego (art. 24 ust. 5b u.s.u.s.). W związku z powyższym należy uznać, że należności objęte wnioskiem skarżącego o umorzenie nie uległy przedawnieniu i są wymagalne. Organ był więc uprawniony do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego o umorzenie zaległych składek.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo stwierdził, że w niniejszej sprawie nie występuje żaden z przypadków wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W uzasadnieniu swojej decyzji organ skrupulatnie i wyczerpująco odniósł się kolejno do poszczególnych przesłanek, które ustawodawca uznaje za świadczące o całkowitej nieściągalności składek. Sąd ocenę tą w pełni podziela.

Oczywistym jest i nie wymaga głębszego uzasadnienia, że nie ziściła się przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s., tj. śmierć skarżącej. Nie wystąpiła również przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 2 u.s.u.s., brak jest bowiem w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów wskazujących, że sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowania upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo upadłościowe. Bez wątpienia nie ziściła się również przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s.

Skarżący co prawda zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej jednak nie wystąpiła przesłanka braku majątku, z którego obecnie można egzekwować należności. Brak jest również dokumentów wskazujących, że nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym lub w umorzonym postępowaniu upadłościowym. Nie ogłoszono też upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy Prawo upadłościowe. Z akt sprawy nie wynika, aby takie postępowania w ogóle się toczyły. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 4, 4b i 4c u.s.u.s. Przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. nie ma zastosowania w sprawie, ponieważ nie ulega wątpliwości, że wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wnosi skarżący, przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Prawidłowo również organ uznał, że nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s.

Ani bowiem naczelnik urzędu skarbowego ani komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie można również stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ustalił również, że nie wystąpiły przesłanki umorzenia, określone w art. 28 ust. 3a w zw. z art. 32 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Nie ulega wątpliwości, że w sprawie nie zaszła przesłanka umorzenia w postaci poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub nadzwyczajnego zdarzenia, powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego dalszego prowadzenia działalności gospodarczej (§ 3 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia).

Skarżący nie wykazał bowiem, że poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej. Nie wskazał też żadnego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić go dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. Jak już bowiem zostało powyżej wskazane, skarżący nie prowadzi działalności gospodarczej, ponieważ ją wyrejestrował w dniu 16 lutego 2019 r. - aktualnie pobiera emeryturę.

Organ prawidłowo też wykazał, że w przedmiotowej sprawie nie została wykazana przesłanka przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (§ 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Wyjaśnić należy, że okoliczności wymienione w tym przepisie muszą być spełnione kumulatywnie, to znaczy, że przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego płacenie należności. Podstawą umorzenia zaległości z tytułu składek nie jest bowiem sam fakt zaistnienia choroby, a jedynie trudny stan majątkowy będący efektem tej choroby. Przy czym zaznaczyć należy, że jako trudny stan majątkowy rozumie się sytuację, w której opłacenie zaległości spowodowałoby po stronie zobowiązanego niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb.

W treści wniosku o umorzenie zaległych składek skarżący co prawda wskazał, że jego partnerka jest osobą niepełnosprawną, jednak na tą okoliczność nie przedstawił żadnego orzeczenia. W ocenie Sądu, w sprawie nie zaszła też przesłanka umorzenia w postaci pozbawienia skarżącego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych na skutek opłacenia należności z tytułu składek (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Jak wynika z akt sprawy, skarżący jest emerytem, prowadzi wraz z partnerką i dwójką małoletnich dzieci wspólne gospodarstwo domowe, a na ich dochód składa się świadczenie emerytalne skarżącego w kwocie 1.580 zł (po komorniczych potrąceniach 1121 zł) oraz zasiłek stały w kwocie 536,53 zł, które jego partnerka co miesiąc pobiera z ZUS. Wg oświadczenia skarżącego rodzina ponosi koszty związane z utrzymaniem w łącznej wysokości 1016 zł. Skarżący nie posiada innych zobowiązań finansowych.

Wysokość kosztów utrzymania rodziny skarżącego, choć może wpływać na jego bieżącą sytuację finansową, nie świadczy o całkowitej nieściągalności należności wobec ZUS, ani nie stanowi nadzwyczajnej sytuacji. Skarżący reguluje na bieżąco rachunki związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego, co świadczy o tym, że jego sytuacja finansowa jest stabilna. W tej sytuacji Sąd podziela ocenę, że zobowiązany nie udowodnił, że definitywnie nie ma możliwości spłaty należności z tytułu nieopłaconych składek.

Na zakończenie podkreślić należy, że w postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności składkowych na podstawie przepisów art. 28 ust. 1-3 i ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, ZUS nie jest co do zasady obciążony obowiązkiem zbierania dowodów na okoliczność istnienia wspomnianych w tych przepisach przesłanek (por. wyrok NSA z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2317/13). W świetle art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, to ubiegający się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma wykazać, że ze względu na stan majątkowy, sytuację rodzinną oraz zdrowotną nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Skoro zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek będących podstawą dla organu do wydania decyzji o umorzeniu składek to oznacza, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na nim jako wnioskodawcy (wyroki NSA: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 157/13; z 13 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 31/13; z 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2132/11).

Umarzanie należności z tytułu składek jest wyjątkiem od zasady obowiązku ich opłacania. Ponadto to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości (wyrok NSA z 14 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 149/11). Na organie zaś, zgodnie z art. 80 k.p.a., spoczywa obowiązek dokonania oceny stanu faktycznego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dostarczonego przez wnioskującego o umorzenie.

Zdanie Sądu ZUS przeprowadził wszechstronne postępowanie dowodowe, a także wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom ustawowym, zawiera bowiem wszechstronną ocenę stanu majątkowego i szczegółowo wykazuje dlaczego skarżącemu odmówiono umorzenia należności w oparciu o wszystkie ustawowe przesłanki. Organ prawidłowo przeanalizował sytuację życiową, rodzinną i materialną zobowiązanego oraz podjął decyzję mieszczącą się w pojęciu uznania administracyjnego, wskazując na okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek. Ustalenia ZUS, jak również wywiedzione wnioski w sprawie odmowy udzielenia ulgi nie uchybiły przepisom prawa procesowego ani materialnego. W zaskarżonej decyzji organ uwzględnił i ocenił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności. ZUS prawidłowo wyjaśnił również, dlaczego odmówił umorzenia składek na podstawie wskazywanych przepisów.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do stwierdzenia, że sytuacja, w jakiej znalazł się skarżący jest na tyle wyjątkowa, że uzasadnia uwzględnienie jej wniosku o umorzenie zaległości wobec ZUS. Stan faktyczny sprawy, będący podstawą rozstrzygnięcia, nie budzi wątpliwości. Organ ocenił zebrany materiał dowodowy w sposób kompletny, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji Sąd uznał, że zarzuty podniesione przez skarżącego nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, gdyż nie były one zasadne. Rozpoznając niniejszą sprawę nie dopatrzono się również innych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadnić uchylenie zaskarżonej decyzji (art. 134 p.p.s.a.).

W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, gdyż ani argumentacja skargi, ani też analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju, które mogły mieć wpływ na jej wynik. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.