Uzasadnienie
Zaskarżoną przez S. R., zwanego dalej skarżącym, decyzją z dnia 10 kwietnia 2026 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 20 lutego 2026 r. o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego na opłatę nieusuwalności grobu rodziców.
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia 20 lutego 2026 r. Prezydent Miasta Krakowa odmówił przyznania skarżącemu świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego na opłatę nieusuwalności grobu rodziców. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał, że dnia 28 stycznia 2026 r. skarżący złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Krakowie wniosek o pomoc w formie zasiłku celowego specjalnego na opłatę nieusuwalności grobu rodziców. Organ ustalił, że skarżący osiągał dochód 1419,12 zł miesięcznie, utrzymując się z zasiłku stałego w kwocie 788,42 zł, dodatku mieszkaniowego 414,86 zł i zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 215,84 zł. Ponieważ dochód skarżącego przekraczał 1010 zł miesięcznie, niemożliwym było przyznanie zasiłku celowego, który przysługuje na mocy art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej osobie samotnie gospodarującej, która osiąga dochód nie wyższy niż 1010 zł miesięcznie. Organ zauważył, że osobie osiągającej dochód wyższy niż 1010 zł miesięcznie można przyznać zasiłek celowy specjalny, na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej.
Organ nie uznał jednak sytuacji skarżącego za uprawniającą do przyznania zasiłku celowego specjalnego. Prezydent Miasta Krakowa zauważył, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych oraz zabezpieczenie ich niezbędnych potrzeb bytowych, takich jak żywność, leki, rachunki mieszkaniowe. W opinii organu, opłaty za nieusuwalność grobu nie można zaliczyć do tej kategorii, ponieważ jej nieuiszczenie przez skarżącego nie spowoduje zagrożenia jego zdrowia, ani życia. Dodatkowo, Prezydent Miasta Krakowa zwrócił uwagę na to, że opłata ta ma charakter okresowy i przewidywalny, a więc nie jest to zdarzenie nagłe czy losowe, którego nie można było wcześniej uwzględnić przy planowaniu wydatków. W opinii organu, na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna nie jest zobowiązana do zaspokajania wszystkich potrzeb osób zwracających się o pomoc, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). W związku z powyższym, Prezydent Miasta Krakowa postanowił odmówić skarżącemu przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego na opłatę nieusuwalności grobu rodziców.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący zwrócił uwagę, że utrzymuje się wyłącznie ze świadczeń pomocy społecznej i otrzymywane środki są niewystarczające na pokrycie podstawowych kosztów utrzymania, w tym zakupu żywności i leków. Zdaniem skarżącego, w jego sytuacji życiowej nawet wydatki możliwe do przewidzenia nie są możliwe do sfinansowania. Ponadto, w ostatnim czasie pogorszył się stan zdrowia skarżącego: cierpi on na poważne problemy jelitowe, które uniemożliwiają mu podjęcie pracy zarobkowej, w związku z czym koszty leczenia wzrosły. Skarżący argumentuje, że jego sytuacja, tj. brak zdolności do pracy, pogarszający się stan zdrowia, utrzymywanie się wyłącznie ze świadczeń pomocy społecznej oraz brak realnych możliwości poprawy sytuacji finansowej stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Zdaniem skarżącego, ustawa o pomocy społecznej ma na celu wspieranie osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej, której nie są w stanie przezwyciężyć własnymi siłami.
Skarżący zwrócił też uwagę, że opłata za przedłużenie nienaruszalności grobu jego rodziców ma dla niego fundamentalne znaczenie osobiste i moralne. Dodatkowo, zarzucił, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego. Zdaniem skarżącego, decyzja, od której się odwołał, została wydana przed upływem wyznaczonego skarżącemu terminu na doręczenie organowi dokumentu potwierdzającego koszt i termin uregulowania opłaty za nieusuwalność grobu oraz dokumentu potwierdzającego, że skarżący jest dysponentem grobu, co w opinii skarżącego oznacza, że decyzja ta została wydana przed wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego w sprawie oraz z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.
Wymienioną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wskazało, że na podstawie wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji dotyczącej sytuacji materialnej i rodzinnej ustalono, że skarżący prowadzi gospodarstwo domowe samotnie. Organ podkreślił, że decyzja w sprawie przyznania zasiłku celowego specjalnego podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, o czym świadczy użyte w art. 41 ustawy o pomocy społecznej słowo "może". W związku z tym, w opinii organu, nawet w przypadku, gdy osoba skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, organ administracji nie jest zobligowany do przyznania zasiłku celowego specjalnego.
Następnie Prezydent Miasta Krakowa powołał się na wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 761/24, z którego wynika, że przyznanie zasiłku celowego specjalnego wymaga wyjątkowych okoliczności, ze względu na ograniczone środki finansowe i dużą liczbę uprawnionych do zasiłku. Organ przytoczył też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II SA/Kr 782/05, w którym Sąd wyraził opinię, że kwestia zagwarantowania nienaruszalności grobu bliskiej osoby nie może zasługiwać na wsparcie ze środków pomocy społecznej, a także, że nie jest możliwe finansowanie ze środków pomocy społecznej wszelkich potrzeb, które co prawda są istotne z punktu widzenia strony, a nie są niezbędne do zaspokojenia jej potrzeb bytowych.
W związku z powyższym, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, należało utrzymać zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy, a tym samym odmówić przyznania zasiłku celowego specjalnego na opłatę nieusuwalności grobu rodziców skarżącego.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję skarżący nie zgadzając się z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, zarzucił Kolegium:
- 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 i 4, art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich błędne zastosowanie i odmowę przyznania S. R. prawa do świadczenia w formie zasiłku celowego na opłatę nieusuwalności grobu rodziców w sytuacji, gdy spełniał wszystkie przesłanki do jej przyznania;
- 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez organ prawidłowego i wyczerpującego postępowania dowodowego celem ustalenia podstaw świadczenia, braku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło do wydania decyzji odmownej.
Skarżący podtrzymał swoją argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa.
W związku z powyższym, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowił art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 13 maja 2026 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2026 r., poz. 639 ze zm., zwanej ustawą o pomocy społecznej), który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny.
Wykładnia powyższego przepisu nie budzi wątpliwości. Przyznanie tego zasiłku na specjalnych zasadach ma zatem charakter wyjątkowy. W tym przypadku nie wymaga się spełnienia kryterium dochodowego. Oznacza to, że choć osoby ubiegające się o te specjalne świadczenia powinny co do zasady samodzielnie przezwyciężać powstałe trudności, jednak z uwagi na wyjątkowość zaistniałych okoliczności przysługuje im świadczenie z pomocy społecznej. Zaistnienie wyjątkowych okoliczności uzasadnione jest tym, że przedmiotowa pomoc stanowi odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie. Organ pomocy społecznej jest więc zobowiązany do badania sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc pod kątem wystąpienia przypadku szczególnie uzasadnionego.
Pojęcie szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, jest pojęciem ogólnym i niedookreślonym, nieposiadającym legalnej definicji ustawowej. W doktrynie przyjmuje się, że szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że nie należy ona do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych, a ingeruje w sytuację życiową strony dotkliwie, czy wręcz drastycznie. Są to zatem zdarzenia występujące okazjonalnie, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (vide: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz. Warszawa 2008, s. 202). Taką również wykładnię przepisu art. 41 pkt 1 u.p.s. przyjęto w orzecznictwie NSA (np. wyrok z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07).
Zdaniem Sądu, podobnie jak zasiłek celowy, także i specjalny zasiłek celowy powinien być przyznany na konkretny cel bytowy.
Co jest celem bytowym, czy też niezbędną potrzebą bytową wyjaśnia treść ust. 2 art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Wylicza on przykłady potrzeb bytowych, które uzasadniałyby przyznanie zasiłku: "zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu". Ze względu na użyte sformułowanie: "w szczególności" oznacza, że przepis ten nie stanowi zamkniętego katalogu potrzeb, na które może być przyznany zasiłek, a jedynie wylicza przykładowe potrzeby. W związku z tym, organ administracji uprawniony jest do przyznania zasiłku celowego specjalnego także na pokrycie kosztów nieuwzględnionych w tym wyliczeniu potrzeb bytowych.
Sąd rozumie sytuację skarżącego, że dla niego przedłużenie nienaruszalności grobu jego rodziców "...ma fundamentalne znaczenie osobiste i moralne". Podnieść jednak należy, że tego rodzaju potrzeba, choć z perspektywy skarżącego niezmiernie ważna, nie może być zaliczona do "niezbędnej potrzeby bytowej" w rozumieniu wskazanych przepisów. Sąd podziela zatem stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, wyrażone w zaskarżonej decyzji, że nie jest możliwe finansowanie ze środków pomocy społecznej wszelkich potrzeb, które co prawda są istotne z punktu widzenia strony, ale nie są niezbędne do zaspokojenia jej potrzeb bytowych. Ocena celu, na który miałby być przyznany zasiłek celowy specjalny, nie zależy od wagi tego celu dla skarżącego. Trafnie zatem podniosło Kolegium, że zasiłek ten może być przyznany jedynie na realizację "niezbędnej potrzeby bytowej"., W wyroku z dnia 11 grudnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (sygn. akt II SA/Lu 554/25) zasadnie wskazał, że żądane przez wnioskodawcę środki mają służyć zaspokojeniu takiej potrzeby, którą można uznać za niezbędną.
Podzielić więc należało stanowisko organów, że nieuiszczenie przez skarżącego opłaty za nienaruszalność grobu jego rodziców nie spowoduje zagrożenia zdrowia ani tym bardziej życia skarżącego, inaczej mówiąc, nie jest to potrzeba niezbędna do egzystencji skarżącego. Zwrócić bowiem należy uwagę, że funkcją zasiłku celowego specjalnego jest wsparcie w sytuacji, gdy niemożliwe jest zaspokojenie podstawowych potrzeb osoby albo rodziny, bez których niemożliwe jest codzienne funkcjonowanie. Nie ulega więc wątpliwości, że, zagwarantowanie nieusuwalności grobu rodziców nie jest konieczne dla egzystencji; nie stanowi zatem "niezbędnej potrzeby bytowej".
Sąd dostrzega fakt, że skarżący osiąga niewystarczający na pokrycie nawet podstawowych potrzeb dochód. Jednakże, nie jest to okoliczność wystarczająca do przyznania specjalnego zasiłku celowego. Jak wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 22 października 2025 r. (sygn. II SA/Rz 725/25), "przyznanie bądź odmowa przyznania specjalnego zasiłku celowego uzależniona jest nie tylko od tego, w jakim stopniu podstawowe potrzeby wnioskodawcy mogą zostać zaspokojone z jego własnych środków". Chociaż jest to konieczna dla przyznania zasiłku okoliczność, bez spełnienia pozostałych kryteriów jej wystąpienie nie jest wystarczające dla uwzględnienia wniosku o przyznanie zasiłku.
Zwrócić także należy uwagę, że ustawodawca w art. 41 ustawy o pomocy społecznej użył określenia "może być przyznany", co oznacza, że organ nie ma obowiązku jego przyznania. "Ustalenie, że wnioskodawca spełnia przesłanki do otrzymania specjalnego zasiłku celowego nie oznacza jednak, że powstaje obowiązek uwzględnienia zgłoszonego żądania w całości lub w części. Rozpoznanie wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 u.p.s., tak jak i zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s., opiera się bowiem na zasadzie uznania administracyjnego, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę określenie «może być przyznany», zamiast określenia «przyznaje się»." (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrok z dnia 5 lutego 2026 r., sygn. II SA/Po 623/25). "Świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w postaci specjalnego zasiłku celowego nie ma charakteru obligatoryjnego, lecz uznaniowy, co wynika z zawartego w art. 41 pkt 1 u.p.s. sformułowania «może być przyznany»." (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2026 r., sygn. akt I OSK 93/25).
Nie można zatem pomijać również celów i zasad pomocy społecznej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także potrzeby osób i rodzin powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Potrzeba skarżącego nie jest potrzebą z rodzaju niezbędnych, jak to już Sąd wyjaśnił. Po drugie, potrzeba ta nie odpowiada celom specjalnego zasiłku celowego. Zarzut skarżącego w tym względzie jest więc bezzasadny.
Nie są również zasadne podniesione zarzuty naruszenia prawa procesowego. W ocenie Sądu organy przeprowadziły rzetelne postępowanie dowodowe, w ramach którego zgromadzono materiał wyjaśniający w pełni okoliczności sprawy. Ustalono sytuację rodzinną skarżącego, w tym materialną. Przeprowadzony został także rodzinny wywiad środowiskowy. Skarżący opisał organom swoją sytuację życiową. Okoliczności sprawy zostały dostatecznie udowodnione, a tym samym organy administracji obydwu instancji nie dopuściły się naruszeń wskazanych przez skarżącego.
Dodatkowo, skarżący podnosi, że decyzja pierwszej instancji została wydana zanim upłynął termin na przedłożenie dokumentów: potwierdzającego koszt i termin uregulowania opłaty za nieusuwalność grobu i potwierdzającego bycie dysponentem grobu. W aktach sprawy znajduje się ponowne wezwanie do dostarczenia powyższych dokumentów do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie z dnia 9 lutego 2026 r. Skarżący został w treści wezwania pouczony, zgodnie z art. 54 § 1 pkt 5 k.p.a. wyznaczono termin na dostarczenie dokumentów, który wynosił 7 dni, tak więc termin na dokonanie tej czynności upłynął 16 lutego 2026 r. Tymczasem, decyzja została wydana 20 lutego 2026 r., a więc po upływie tego terminu. Również w tym aspekcie zarzut skarżącego okazał się niezasadny
Sąd stwierdził zatem, że kwestionowana w sprawie decyzja jest zgodna z przepisami prawa, a zarzuty i argumenty skargi nie podważyły jej legalności. Zauważyć przy tym należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani też subiektywne przekonanie o wadliwości zaskarżonej decyzji nie mogą same w sobie stanowić podstawy do uwzględnienia skargi..
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), orzekł, jak w sentencji wyroku.