Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 19 sierpnia 2026 r., sygn. akt III SA/Kr 673/26

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi M. G. (dalej "skarżący") była decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z 02.03.2026 r. (nr 10/ZW2023-O/2026) utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w O. z 16.01.2026 r. (nr 1/2026, znak L.Dz.UAK.1241.220.2025) o odmowie wypłaty wyrównania uposażenia przysługującego za styczeń i luty 2023 r., odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w Policji, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz nagrody rocznej, należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

1. 1.1. Skarżący działając przez zawodowego pełnomocnika (adwokata), skierował do Biura Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie pismo z 25.11.2025 r. zatytułowane: "Wezwanie do zapłaty wyrównania uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 r. wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu ponownego naliczenia i wyrównania innych świadczeń należnych po odejściu ze służby" (k. 1). W piśmie tym żądał zapłaty należnego mu wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r. w wysokości po 378,09 zł oraz ponownego naliczenia i wyrównania innych świadczeń należnych po odejściu ze służby – w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania wezwania.

Swoje roszczenie powiązał z art. 41 ustawy z 1.12.2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej za rok 2023 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 2666; zwanej dalej "ustawą okołobudżetową na 2023 r."), akcentując w szczególności, że uzyskanie niższego, od należnego uposażenia - pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości. Zagadnienie to rozwinął przedstawiając poglądy sformułowane przez Trybunał Konstytucyjny w szeregu orzeczeń. Końcowo podkreślił (s. 4 wniosku), że:

1. - składa wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu ponownego naliczenia i wyrównania innych świadczeń należnych po odejściu ze służby "i to w terminie 1 miesiąca od otrzymania wezwania";
2. - "niezastosowanie się do powyższego wezwania w zakreślonym terminie spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania sądowego".

Poinformował, że opisane wezwanie zostało skierowane także do Biura Finansów Komendy Głównej Policji w Warszawie, a w przypadku zaistnienia takiej konieczności – wnosi o połączenie obu postępowań.

1. 1.2. Do opisanego wyżej pisma zostało załączone pełnomocnictwo, które skarżący udzielił adwokatowi. Pełnomocnictwo to udzielone zostało do: "prowadzenia sprawy własnej o zapłatę i wszczęcie postępowania administracyjnego przed Komendą Główną Policji w Warszawie, Komendą Wojewódzką Policji w Krakowie, Biurem Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie i Biurem Finansów Komendy Głównej Policji w Warszawie we wszystkich instancjach z prawem dalszej substytucji oraz w postępowaniu egzekucyjnym".
2. 2.1. Pismem z 3.12.2025 r. (k.
3. 5) Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie przekazał opisane w pkt 1.1. pismo skarżącego – zgodnie z właściwością, tj. do Komendanta Powiatowego Policji w O.

1. 2.2. Pismem z 3.12.2025 r. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie zawiadomił pełnomocnika skarżącego o przekazaniu wniosku skarżącego Komendantowi Powiatowemu Policji w O. wyjaśniając, że organem właściwym w pierwszej instancji jest komendant powiatowy policji, zatem właściwe rozstrzygnięcie winno być wydane przez bezpośredniego przełożonego skarżącego w sprawach osobowych. W tym względzie Komendant Wojewódzki powołał art. 6a oraz art. 32 i art. 106 ustawy o Policji. Podkreślił, że skarżący złożył wniosek do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie, a właściwym do załatwienia tej sprawy jest Komendant Powiatowy Policji w O., a w związku z tym przekazanie wniosku jest uzasadnione w świetle art. 156 par. 1 pkt 1 k.p.a.
2. 3.1. Komendant Powiatowy Policji w O. pismem z 12.12.2025 r. zawiadomił pełnomocnika skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie dotyczącej zapłaty wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r. oraz wyrównania pozostałych świadczeń związanych ze zwolnieniem ze służby w Policji.

1. 3.2. Następnie, decyzją z 16.01.2026 r. organ I instancji odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania uposażenia przysługującego za styczeń i luty 2023 r., odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w Policji, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz nagrody rocznej za 2023 r. w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Wskazał, że prawo do świadczeń jednorazowych związanych ze zwolnieniem ze służby (odprawa, ekwiwalent za urlop, nagroda roczna), jak również prawo do uposażenia za dany miesiąc, powstaje i jest realizowane według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w chwili zaistnienia zdarzenia, z którym prawo to jest związane (dany miesiąc kalendarzowy), a późniejsze zmiany przepisów płacowych, w tym podwyższenie kwoty bazowej lub mnożników uposażenia zasadniczego, co do zasady nie powodują obowiązku ponownego ustalenia wysokości świadczeń już należnych i wypłaconych byłemu funkcjonariuszowi, chyba, że przepisy wprowadzające zmianę wyraźnie tak stanowią (co nie miało miejsca w przypadku rozporządzenia zmieniającego z 2023 r.) Podkreślił, że mechanizm tzw. waloryzacji świadczeń musi wynikać wprost z przepisu prawa, a w odniesieniu do jednorazowych świadczeń związanych ze zwolnieniem ze służby takiego mechanizmu brak.
2. 4. W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
3. a) art 6 k.p.a. poprzez zaniechanie wykładni funkcjonalnej oraz celowościowej przepisów regulujących uposażenie policjantów, co skutkowało wydaniem decyzji w oparciu o przepisy, których literalne zastosowanie prowadzi do zróżnicowania sytuacji prawnej funkcjonariuszy będących w tożsamym położeniu faktycznym i prawnym;
4. b) art. 7 k.p.a. w zw. z art, 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie argumentów konstytucyjnych podniesionych przez stronę w wezwaniu do zapłaty, brak analizy skutków finansowych decyzji dla skarżącego - trwałe obniżenie emerytury na przestrzeni kolejnych lat);
5. c) art. 7a §1 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony;
6. d) art. 80 k.p.a. poprzez aprioryczne przyjęcie, iż data zwolnienia ze służby wyklucza zastosowanie korzystniejszych regulacji płacowych;
7. e) art. 107 §3 k.p.a. poprzez z pominięcie argumentów strony;
8. f) art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z 1.12.2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, oraz art. 99-101, art. 110, art. 114, art. 115 -115a ustawy z 6.04.1990 roku o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022 z dnia 17.12.2021 r. oraz § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28.02.2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego - poprzez przyjęcie, iż automatycznie wyłączają one możliwość wzrostu uposażeń przy ustalaniu świadczeń należnych funkcjonariuszowi bez rozważenia ich zgodności z zasadami konstytucyjnymi.
9. 5. Decyzją 02.03.2026 z Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, że stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny, a kwestie z niego wynikające są rozstrzygane w trybie k.p.a., także po rozwiązaniu stosunku służbowego. Podkreślił, że sprawy dotyczące uposażenia funkcjonariuszy należą do tzw. spraw osobowych policjantów, które uregulowane są w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z 14.05.2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. Powołał § 3 ust. 1 pkt 2 i 13 tego rozporządzenia.

Następnie organ II instancji podał, że czynność materialno-techniczna ponownego naliczenia i wypłaty wyrównania: uposażenia przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 r., świadczeń pieniężnych przysługujących policjantowi oraz świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji – o co Skarżący wezwał w swoim wystąpieniu z dnia 25.11.2025 r. nie może zostać zrealizowana ze względu na brak podstawy prawnej. Z kolei odmowa wypłacenia takiego wyrównania winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez właściwy organ pierwszej instancji - na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 30.10.2018 r. sygn. K 7/15 odnoszącego się do zagadnienia ekwiwalentu urlopowego.

Dalej organ wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby 10.02.2023 r. i otrzymał uposażenie za styczeń i luty 2023 r. oraz świadczenia pieniężne przysługujące mu w związku z pełnioną służbą (za długoletnią służbę, nagroda roczna) oraz w związku ze zwolnieniem ze służby (odprawa, ekwiwalent urlopowy), które naliczone zostały zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie wypłaty. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie, organ I instancji w sposób prawidłowy zastosował obowiązujące przed 1.03. 2023 r. przepisy odnoszące się do wysokości kwoty bazowej oraz mnożników kwoty bazowej i wobec braku możliwości naliczenia i wypłaty wyrównania uposażenia i świadczeń pieniężnych policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 01.03. 2023 r. słusznie wydał decyzję odmawiającą wnioskowanego przez nią wyrównania.

Komendant Wojewódzki przywołał regulacje prawne i wyjaśnił mechanizm obliczania uposażenia oraz innych elementów składowych należności wypłaconych skarżącemu podkreślając, że do obliczenia uposażeń funkcjonariuszy należnych od 01.01. 2023 r. do dnia 28.02. 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 (Dz. U. z 2022 r., poz. 270), tj. w wysokości 1.614,69 zł. Problematykę związaną z uprawnieniem funkcjonariusza Policji do wypłaty podwyżek wprowadzonych w 2023 r. regulowała ustawa budżetowa na rok 2023 oraz ustawa z o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023. Powyższe przepisy wprowadzają nową kwotę bazową w wysokości 1.740,64 zł dla funkcjonariuszy Policji, która obowiązuje do obliczenia uposażeń w okresie od 1.03.2023 r. do dnia 31.12.2023 r. Jednocześnie od 1.01.223 r. do 28.02.2023 r. utrzymując w mocy kwotę bazową w wysokości 1.614,69 zł ustaloną w ustawie budżetowej na rok 2022.

Ponadto na mocy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28.02.2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów. dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat. od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2023 r., poz. 385), które weszło w życie z dniem 01.03.2022 r. (§ 2 tego rozporządzenia), zmianie uległy stawki uposażenia zasadniczego wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej, określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06.12.2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów (...). Rozporządzenie to wprowadziło podwyżkę uposażeń zasadniczych policjantów, jednakże skutki prawne tej podwyżki powstały dopiero od dnia wejścia w życie tego aktu prawnego, tj. od 01.03. 2023 r.

W ocenie organu odwoławczego brzmienie powołanych przepisów oraz czas ich wejścia w życie, nie pozostawia wątpliwości co do wysokości uposażenia zasadniczego ustalonego skarżącemu za styczeń i luty 2023 r. Natomiast pozostałe świadczenia zostały obliczone w oparciu o wysokość tego uposażenia należnego skarżącemu w dniu zwolnienia ze służby w Policji. Wg organu odwoławczego, organ I instancji dokonał prawidłowej interpretacji przepisów odnoszących się do zasad naliczania funkcjonariuszowi uposażenia przysługującego za styczeń i luty 2023 r. oraz pozostałych ww. świadczeń pieniężnych.

Odnosząc się zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) Komendant Wojewódzki wskazał, że argumentacja skarżącego nie może mieć wpływu na treść decyzji ponieważ brak jest przepisu, który nakładałby na organ obowiązek wyrównania uposażenia oraz pozostałych przedmiotowych świadczeń należnych byłemu funkcjonariuszowi, jeżeli funkcjonariusz nie pełnił już służby w czasie, gdy nowe regulacje płacowe weszły w życie.

1. 5. W skardze skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, tj. wydanie przez organ administracji publicznej decyzji w sprawie cywilnej podlegającej kognicji sądu powszechnego, co powoduje, że wydana decyzja administracyjna jest obarczona wadą nieważności z art. 156 §1 pkt 2k.p.a. Dalej – na wypadek nieuwzględnienia zarzutu nieważności decyzji – sformułował zarzuty zasadniczo zbieżne z podniesionymi w odwołaniu (por. punkt 3 niniejszego uzasadnienia), a nadto zarzuty naruszenia:
2. a) art. 61a § 1 k.p.a. brak wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania; b) art. 8 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego prawa do podwyżki, która miała charakter systemowy i powszechny;
3. c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji;
4. e) art. 99 ust. 1 i 106 ust. 3 ustawy o Policji poprzez wydanie decyzji w stosunku do byłego funkcjonariusza po jego zwolnieniu z czynnej służby;
5. f) błędnego zastosowania zasady lex retro non agit.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu do ponownego rozpatrzenia sprawy i przeliczenia należnych skarżącemu świadczeń. Żądał zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego.

1. 6. Organ odwoławczy domagał się oddalenia skargi.
2. 7. Z akt wynika (k. 40), że skarżący skierowanym do organu odwoławczego pismem z 2.03.2026 r. (data wpływu 4.03.2026) cofnął wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, którego domagał się pismem z 25.11.2025 r. i w tym zakresie wniósł o umorzenie postępowania i uchylenie decyzji I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

1. 8. Istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy było ustalenie, czy organ I instancji (Komendant Powiatowy Policji w O.) dysponował skutecznie złożonym wnioskiem uruchamiającym – przed tym organem – postępowanie administracyjne. Precyzyjniej mówiąc, z uwagi na treść pełnomocnictwa złożonego przy wniosku z 25.11.2025 r. (por. punkt 1.2 części historycznej uzasadnienia) kluczowym w ocenianej sprawie było przesądzenia tego, czy wniosek, w oparciu o który wskazany wyżej organ administracji publicznej wdrożył postępowanie administracyjne (a następnie wydał decyzję kończącą postępowanie w danej instancji), złożony został przez pełnomocnika legitymującego się właściwym statusem procesowym, tj. opartym na należytym umocowaniu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony (art. 61 par. 1 k.p.a.) jest możliwe wówczas, gdy podanie złoży osoba legitymowana, tj. dysponująca interesem prawnym (art. 28 k.p.a.), tudzież – działający w imieniu takiej osoby – pełnomocnik posiadający stosowne umocowanie. Spełnienie m.in. wskazanych wyżej wymagań, daje podstawę do uruchomienia kompetencji właściwego organu administracji do rozpoznania złożonego wniosku i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej objętej tym wnioskiem.
2. 9.1. Zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać w postępowaniu administracyjnym przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Wedle art. 33 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych, a pełnomocnictwo (par. 2 przepisu) – powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Podkreślić należy, że organ administracji publicznej powinien każdorazowo brać z urzędu (podkreślenie Sądu) pod uwagę rodzaj udzielonego przez stronę pełnomocnictwa i winien to czynić w każdym stadium postępowania (podkreślenie Sądu). Organ administracji nie powinien przy tym dopuścić do udziału w postępowaniu osoby, która albo w ogóle nie legitymuje się należytym pełnomocnictwem (z zastrzeżeniem art. 33 par. 4), albo pełnomocnictwo dotyczy innej sprawy niż rozstrzygana w postępowaniu, lub pełnomocnik zamierza podjąć czynności, do których nie jest umocowany (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2026, teza 3 do art. 32 k.p.a.).
3. 9.2. Wskazać należy, iż organ administracji, stwierdzając brak wymaganego pełnomocnictwa (umocowania) przy złożonym przez stronę podaniu, powinien wezwać wnoszącego to pismo do uzupełnienia dostrzeżonego braku formalnego w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tegoż braku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. (art. 64 par. 2 k.p.a). Uzupełnienie braku następuje, bądź przez złożenie stosownego pełnomocnictwa (tj. obejmującego już należyte umocowanie), bądź przez podpisanie pisma przez samą stronę postępowania. Nadto, strona może także sama potwierdzić czynność dokonaną przez osobę, która – działając jej imieniem nie dysponowała umocowaniem, albo która przekroczyła zakres posiadanego umocowania (zob. art. 103 k.c.). Potwierdzenie to winno być dokonane w toku postępowania administracyjnego, a więc musi nastąpić przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie i ma ono moc wsteczną, gdyż odnosi się do chwili dokonania czynności w imieniu mocodawcy (por. wyrok NSA z 4.03.2020 r., sygn. akt I OSK 2133/18).
4. 9.3. Z perspektywy oceny zakresu umocowania pełnomocnika - kluczowe znaczenie ma sposób sformułowania treści dokumentu zawierającego oświadczenie woli mocodawcy. W razie udzielenia pełnomocnictwa do występowania w określonej sprawie, pełnomocnictwo to winno wskazać organ administracji, przed którym do działania został umocowany (ustanowiony) pełnomocnik (por. postanowienie NSA z 24.06.2008 r., sygn. akt I FSK 516/08). Z uwagi na uwarunkowania ocenianego obecnie przypadku (ocena umocowania pełnomocnika do działania przed organem I instancji w tej sprawie) - zwrócić należy szczególną uwagę na to, że udzielenie pełnomocnikowi umocowania do działania przed określonym organem administracji publicznej (wskazanym precyzyjnie, tj. z wymienieniem jego nazwy) skutkowało będzie, co do zasady, brakiem umocowania pełnomocnika do działania przed innymi organami. Inaczej mówiąc, w przypadku, gdy treść pełnomocnictwa sformułowana została w taki sposób, że wskazuje, iż zostało ono udzielone do działania imieniem mocodawcy w konkretnej sprawie, przy jedoczesnym wyszczególnieniu (wymienieniu) konkretnego organu administracji, to taka treść pełnomocnictwa nakazuje uznawać, że upoważnia ono (umocowuje) do dokonywania przez pełnomocnika wszelkich czynności w danym postępowaniu – jednakże tylko przed wymienionym w treści pełnomocnictwa organem administracji publicznej. Tym samym, nie będzie ono stanowić o istnieniu umocowania do działania przed innym organem administracji (por. rozważania w tym względzie na gruncie postepowania sądowoadminisrtacyjnego - M. Grego-Hoffmann, Ograniczenie i rozszerzenie zakresu pełnomocnictwa [w:] Rola pełnomocnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2012, rozdział IV.4).
5. 9.4. Ustalając granice umocowania pełnomocnika zwrócić należy nadto uwagę na ogólną zasadę, iż pełnomocnictwo winno być każdorazowo udzielone wyraźnie, a zakresu pełnomocnictwa nie można wykładać rozszerzająco. Organy administracji mając jakąkolwiek wątpliwość co do wykładni treści pełnomocnictwa powinny ewentualnie zwrócić się do mocodawcy o jego wyjaśnienie (wyrok WSA w Krakowie z 11.07.2008 r., sygn. akt II SA/Kr 221/08), tj. w jakim zakresie, do jakich czynności, a przede wszystkim – do działania przed jakim organem administracji – pełnomocnik został ustanowiony. Jak wskazuje się w orzecznictwie - w postępowaniu administracyjnym w przypadku złożenia pełnomocnictwa przez pełnomocnika, to organ administracyjny w razie zaistnienia wątpliwości powinien podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia treści lub zakresu umocowania pełnomocnika. Obowiązek ten wynika z art. 7 k.p.a. nakazującego organom administracyjnym z urzędu podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy oraz załatwienia sprawy, jak i z art. 8 k.p.a. nakazującego prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organu (tak wyrok NSA z 28.04.2020 r., sygn. akt II OSK 572/19).
6. 10.1. Zaprezentowanie powyższych poglądów i rozważań było nieodzowne z uwagi na specyfikę uwarunkowań analizowanej sprawy odnoszonej do oceny zakresu umocowania pełnomocnika skarżącego, wynikającego z treści przedłożonego przy wniosku z 25.11.2025 r. dokumentu pełnomocnictwa.
7. 10.2. Dostrzec należy, że przedmiotowe pełnomocnictwo zostało udzielone przez skarżącego – adwokatowi (który dokument ten też zredagował – k.
8. 3) i obejmowało ono umocowanie do: "prowadzenia sprawy własnej o zapłatę i wszczęcie postępowania administracyjnego", przy czym w dalszej części opisywanego dokumentu wymienione zostały 4 "podmioty" – przed którymi pełnomocnictwo to się rozciągało (było skuteczne). Były to: Komenda Główna Policji w Warszawie, Komenda Wojewódzka Policji w Krakowie oraz Biura Finansów obu wskazanych wyżej "organów" (por. niżej). Następnie, analizowany dokument zawiera passus: "we wszystkich instancjach z prawem dalszej substytucji oraz w postępowaniu egzekucyjnym". Odnotować też trzeba, że z pisma do którego przedmiotowe pełnomocnictwo zostało załączone wynika, że było ono złożone "do Biura Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie" (k. 1, k.
9. 4) oraz – także do "Biura Finansów Komendy Głównej Policji w Warszawie" (k. 2v), przy czym w piśmie (wniosku) stwierdzono, że "w przypadku zaistnienia takiej konieczności wnoszę o połączenie obu postępowań, ewentualnie przekazanie akt sprawy zgodnie z właściwością."
10. 10.3.1. Pomijając nawet tę wadę analizowanego pełnomocnictwa, która – w zakresie podmiotów na które rozciąga się umocowanie pełnomocnika wskazuje jednostki organizacyjne Policji i ich aparat pomocniczy ("Komenda Wojewódzka/Główna Policji" oraz "Biuro Finansowe Komendy"), które nie stanowią organów administracji publicznej wydających rozstrzygnięcia w załatwieniu żądania strony (decyzje administracyjne) – stwierdzić należy, że z perspektywy oceny zakresu umocowania pełnomocnika nie może być pomijany fakt wymienienia w treści pełnomocnictwa czterech, konkretnie wskazanych (przywołanych) podmiotów (jednostek), przed którymi pełnomocnik mógł skutecznie reprezentować mocodawcę. Jak bowiem wyżej sygnalizowano (por. punkt 9.3 uzasadnienia), okoliczność wyszczegółowienia w treści pełnomocnictwa konkretnych organów przed którymi może działać pełnomocnik, jest niezwykle istotna dla ustalenia zakresu jego umocowania. Na działanie bowiem przed tymi, wymienionymi w treści pełnomocnictwa podmiotami, rozciąga się zasadniczo (por. niżej) umocowanie pełnomocnika, co jednocześnie wyklucza dopuszczalność przyjęcia, iż umocowanie obejmuje także inne (niewymienione w pełnomocnictwie) organy/podmioty.
11. 10.3.2. Stwierdzić należy, że zawodowy pełnomocnik skarżącego (a więc osoba dysponująca wiedzą prawniczą, w tym odnoszoną do właściwości organów administracji), na etapie zgłaszania żądania (i formułowania treści pełnomocnictwa) identyfikował Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie, tudzież Komendanta Głównego Policji – jako organy właściwe – w pierwszej instancji do załatwienia spraw objętych wnioskiem. Stanowisko to jest logiczne, gdy uwzględni się samą treść pełnomocnictwa (por. wyżej) oraz fakt, że do wymienionych podmiotów złożył podanie, wskazując zarazem na celowość "połączenia obu postępowań". Dostrzec przy tym należy, iż treść ocenianego pełnomocnictwa nie przywołuje Komendanta Powiatowego Policji w O. – do którego sprawa ta finalnie została przekazana przez Komendanta Wojewódzkiego (por. punkt 2.1, 2.2) – i który to Komendant Powiatowy był właściwy do jej rozpoznania i rozstrzygnięcia w I instancji.
12. 10.4. W stanie sprawy powstaje więc pytanie, czy przywołany w pkt 10.2, a zawarty w treści pełnomocnictwa passus: "we wszystkich instancjach" – stanowił o umocowaniu pełnomocnika także do działania przed Komendantem Powiatowym Policji w O. W ocenie Sądu, odpowiedź na to pytanie jest przecząca. Fakt bowiem wymienienia w treści pełnomocnictwa 4-ch "organów" (podmiotów) na które się ono rozciąga, z jednoczesnym dodaniem, iż obejmuje także umocowanie "we wszystkich instancjach" – świadczy o rozszerzeniu zakresu umocowania pełnomocnika na dalsze instancje, a zatem na instancje następujące po organach wyszczególnionych w treści ocenianego dokumentu. Chodzi tu więc o umocowanie do działania przed tym organem (organami), który (które) właściwe będą do rozpoznania ewentualnego odwołania od rozstrzygnięć (decyzji) wydanych przez organy wymienione w pełnomocnictwie. Na tym bowiem polega administracyjny tok instancji. Stanowi on o przejściu sprawy administracyjnej z jednej instancji do drugiej, a zatem oznacza "podążanie sprawy wzwyż", tj. do organu wyższego stopnia. Nie obejmuje on natomiast przejścia sprawy "w dół". Oceniana treść pełnomocnictwa nie mogła być więc odczytywana, jako obejmująca także uprawnienie pełnomocnika do występowania przed organem hierarchicznie niższym względem tych, które wprost wymienione zostały w pełnomocnictwie (przy pominięciu oczywiście wadliwości, którą wskazano w pkt 10.3.1), a taki właśnie status miałby Komendant Powiatowy Policji.

Inaczej sprawa przedstawiałaby się gdyby złożone pełnomocnictwo wskazywało "na prowadzenie sprawy we wszystkich instancjach, w tym przed Komendantem Wojewódzkim i Głównym Policji". Wówczas nie ulegałoby kwestii, że zakresem umocnienia objęty byłby także – właściwy w tej sprawie (po jej przekazaniu) organ I instancji, tj. Komendant Powiatowy Policji. Treść analizowanego dokumentu jest jednak inna, i nie uprawnia do ostatnio wskazanego wniosku.

10.5. Z perspektyw sprawy, istotne jest również odczytanie zamiaru mocodawcy co do zakresu udzielanego umocowania. Zakres ten ustalać należy także z uwzględnieniem kontekstu, w jakim został złożony sporny dokument. Ten zaś – jak już podano – wniesiono do Komendanta Wojewódzkiego Policji i do Komendanta Głównego Policji – i to te organy były pierwszym adresatem umocowania pełnomocnika. Miejsce to, oraz przywołana treść wniosku (por. punkt 10.2) naprowadzają jasno, że mocodawca nie miał intencji, aby udzielić adwokatowi pełnomocnictwa do działania przed Komendantem Powiatowym Policji, skoro pozostawał w przeświadczeniu, że właściwym organem w I-ej instancji będzie któryś z podmiotów wymienionych w pełnomocnictwie (por. 10.3.2) i rozciągnął udzielane umocowanie "na wszystkie instancje", tj. – jak już wskazano, na działanie przed organami właściwymi w instancjach (kolejnych, dalszych) następujących po wyszczególnionych w pełnomocnictwie podmiotach.

11.1. O ile zatem, na etapie samego zgłaszania żądania (i formułowania treści pełnomocnictwa) można byłoby jeszcze przyjmować, że istniało umocowanie pełnomocnika do występowania imieniem skarżącego przed Komendantem Wojewódzkim Policji w Krakowie tudzież przed Komendantem Głównym Policji (przy pominięciu wadliwości wskazanej w pkt 10.3.1), to po przekazaniu tej sprawy organowi już właściwemu (KPP w O.) – uznać należy, że pełnomocnik nie dysponował należytą legitymacją do działania. Obowiązkiem organu, który otrzymał podanie (KPP w O.), było zatem dokonanie pełnej oceny tegoż podania, w tym weryfikacja, czy pełnomocnik je składający dysponuje stosownym umocowaniem. Rzutowało to bowiem na ocenę skuteczności złożonego wniosku o wszczęcie postępowania. Skoro sporne pełnomocnictwo nie obejmowało umocowania do działania pełnomocnika imieniem mocodawcy przed Komendantem Powiatowym Policji (por. wcześniej), to powyższe obligowało właściwy w tej sprawie organ I instancji do podjęcia czynności opisanych w pkt 9.2 uzasadnienia. W sprawie nie ulega wątpliwości, że czynności takich organ właściwy, nie podjął. Z akt nie wynika także, aby skarżący potwierdził czynności zdziałane przez jego (nieumocowanego) pełnomocnika. Pamiętać przy tym trzeba, że sprawa objęta pismem z 25.11.2025 r. miała charakter wnioskowy. W sytuacji zaś, gdy organ załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji w warunkach braku skutecznie złożonego wniosku inicjującego postępowanie o wskazanym charakterze (z uwagi na brak należytego umocowania pełnomocnika) – to powyższe, w ocenie Sądu, świadczy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. (por. przykładowo wyrok NSA z 26.10.2011 r., sygn. akt I OSK 1866/10). Brak wniosku wykluczał bowiem dopuszczalność orzekania przez organ w sposób obejmujący rozstrzygnięcie o istocie sprawy.

11.2. Stwierdzone naruszenie prawa przekładało się bezpośrednio na ocenę decyzji organu II instancji. Decyzja ta bowiem zapadła w warunkach, w których nie doszło do skutecznego wdrożenia (zainicjowania) postępowania administracyjnego. Bez skutecznego wdrożenia postępowania przed organem I instancji, nie mogło toczyć się również postępowanie odwoławcze, a decyzja organu II instancji wydana w takich okolicznościach - także musi być postrzegana jako obarczona wadą, o której mowa w art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. Ostatnio wskazany organ administracji, jako rozpatrujący sprawę w pełnym zakresie, winien zweryfikować poprawność decyzji Komendanta Powiatowego także z perspektywy skuteczności wszczęcia postępowania, w którym decyzja ta zapadła. Zaniechanie powyższego przełożyło się na stwierdzoną wadliwość kontrolowanej decyzji.

12.1. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej (pkt 1 sentencji). Podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026 r., poz. 143; dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a.

12.2. O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 par. 2 p.p.s.a. Z przepisów tych wynika, że w razie uwzględnienia skargi przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, co obejmuje także wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika. Wynagrodzenie to obliczone zostało w oparciu o par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2026 r., poz. 215).